我国职业足球监管制度改革方向研究，本文主要内容关键词为：制度改革论文,方向论文,我国论文,足球论文,职业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1992年“红山口会议”确定我国足球职业化改革的方向，以及1994年职业联赛开赛以来，我国职业足球运动取得了一定的成绩，足球改革也为其他体育运动项目职业化改革提供了一些经验，对中国体育改革的整体推进和深化起到了积极作用。然而，在肯定成绩的同时，我们也必须清醒地看到，中国职业足球在发展过程中也存在失范的一面，具体表现为球市跌落、社会公信力下降、足球运动及从业人员大众形象受损，青少年后备人才培养规模严重萎缩，假球、黑哨以及运动场上的暴力事件都给该运动带来消极的社会影响，损害了广大球迷和投资者利益。近年来，尽管中国足球协会加强了对职业足球的监管，然而效果并不理想，政府监管下的职业足球市场仍然丑闻不断。
针对目前职业足球发展过程出现的一系列影响社会安定团结问题(意大利职业足球赛场上的足球骚乱也给我们的职业足球赛场敲响了警钟)，对职业足球加强管理，探索并完善中国职业足球管理体制，对于构建社会主义和谐社会具有现实意义。
过去，我国足球运动长期处在计划体制之下，对足球运动的管理主要通过垂直的行政手段进行。在市场经济条件下，单纯的行政干预手段已经不能适应现代足球的发展，必须走市场化的道路。在市场化的过程中，随着足球职业化进程的加快，中国的职业足球如果没有有效的监管作为保障，出现的问题将越来越多，越来越复杂，最终将影响中国足球水平的进一提高。
鉴于以上原因以及当前我国职业足球运动所存在的问题，我们不能不对职业足球监管体制改革进行更加深入的探讨，并由此提出一系列问题，如政府监管是否是职业足球运动唯一有效的监管方式？加大监管力度是否就意味着对市场的全面介入？作为政府监管的主管部门——中国足球协会体制和机制本身是否规范？监管不力是否还有深层次的制度原因？……为此，笔者选取了“中国职业足球监管制度改革的方向”这一课题。力图通过本研究，为我国职业足球的监管制度改革提出具有建设性及应用价值的对策方案，从而服务于中国足球事业职业化进程的实践，使职业足球能够更加健康顺利地持续发展，构建和谐的职业足球市场。
1我国职业足球监管的现状分析——以意大利职业足球监管制度为参照系
1.1职业足球监管的内涵界定
作为职业体育运动的一个重要组成部分，按照体育市场化的基本概念和原则，职业足球运动是经营者依据经济规律，以职业足球俱乐部作为实体依托，以高水平足球竞赛为主要商品，使经营者在实际运作中获取最大利润的高度商业化、法制化、系统化和具有丰富社会性的经营体系。职业足球运动的主要特征包括高度的商业化、法制化、系统化以及广泛的社会影响。
与我国传统的体育管理模式不同，现代职业足球的运作方式必须符合市场运作的规律。因此，对该运动的管理已经不能按照传统的行政管理模式进行，政府部门应该有选择地放弃对该运动的直接管理，而更多地采取监管模式规范以促进该运动的发展。同时，在该运动的发展过程中还要利用媒体、社会舆论、职业组织等社会力量加强对它的监管。
现代职业足球监管体制，是指政府及其监管部门运用法律、经济、行政等手段对职业足球市场各类主体及其行为进行监督、管理的制度。职业足球监管不限于法律监管、政府监管，还包括自律监管和新闻媒体的监督。
1.2职业足球监管的必要性
政府管制经济学理论认为，对市场加强监管是由于市场存在失灵现象，职业足球也属于市场经济的范畴，从职业足球的产生、发展过程中来看，在职业足球市场同样存在市场失灵现象。导致职业足球市场失灵的原因有3个：1)信息不对称；2)垄断；3)其他外部性问题。此外，社会民众对公平公正的要求也是必须加强职业足球运动监管的原因。
1.2.1信息不对称
职业足球是一种高度专业化的运动，尽管球迷在努力了解相关信息，具有一定的欣赏与鉴别能力，媒体也在努力挖掘“假黑赌”方面的素材，但对于绝大多数球迷而言，“黑哨”、“假球”等严重影响职业足球规范性发展的行为是难以辨别和确认的，举证的难度很大，成本很高。
1.2.2 垄断问题
足球比赛是一项竞技游戏，从世界的情况来看，各国的职业联赛队伍数量一般都在10～30支之间。这意味着足球服务的提供主体是有限的，存在着垄断性问题。这些居于垄断地位的俱乐部往往会利用自己的特殊地位操纵比赛，从而严重违反了体育比赛的公平竞争精神。
1.2.3 外部性问题
联赛是根本，一个国家联赛水平的高低与该国足球水平息息相关。从球迷的角度来看，国家队的比赛成绩、公平竞赛原则的实现程度等因素都在影响着球迷情绪，而这又会进一步扩大为社会问题、经济问题和整体社会福利问题；从供给者的角度来看，单个俱乐部的不良行为可能会导致球迷对整个联赛失去信任和兴趣，从而影响其他俱乐部的利益。
职业足球市场还存在公平问题，首先，足球比赛应在公平、公开、公正的情况下进行，同时还应使低收入群体、弱势群体获得平等参与的机会。
1.3 意大利职业足球监管制度的经验
现代足球运动源自于西方，西方联赛制度如意大利的职业足球等已经经历了上百年，意大利在足球运动监管体制方面发展已经比较成熟，其成熟的管理与监管模式和经验值得我们学习。同时，足球运动和足球监管体制本身的发展都有其内在规律，这些带有普遍性的规律在中国足球运动监管体制中是不能背离的。
意大利建立了职业足球事务的三级管理体制：意大利足球联合会(亦称“足协”)、意大利职业足球联盟和职业足球俱乐部三大机构在职业足球管理中各司其职，分工协作。在足球运动监管体制方面，已经形成比较成熟的管理与监管模式。
1.3.1 法规的完善和执法的严格
为了加强对职业足球的规范管理，意大利足协制定了专门的足球法，共10章687条。包含内容十分全面，足球比赛的各个环节在其规范制约之中，赛场外的俱乐部财务收支和相关人员的行为也都在其监管范围内。同时，为了适应足球运动迅速发展的实际需要，每年对足球法进行修订。从效果上来看，意大利足球法得到了很好的实施。意大利足协与司法部门配合打击球场内外的假球黑哨行为(如对2006年电话门事件的惩处)，即是足球法得到极好执行的例证。
1.3.2 行政监管的准确定位
意大利足球协会是意大利足球领域的最高领导机构，代表意大利奥委会(半官方组织)对职业足球进行管理，负责整个意大利足球事务的宏观管理和调控，监管职业足球运动中的一切违法行为，如假球、黑哨、赌球等，对职业足球的规范发展起到了把握方向的作用。但是，对于涉及各职业足球俱乐部内部经营的各项事务，意大利足球协会不直接插手和干预，涉及职业足球的所有重大方针政策和重要赛事都要与职业足球联盟讨论协商。
1.3.3 自律监管下的“利益统一体”
职业足球联盟的自律监管是指联盟对于各俱乐部行为实施监督、管理的手段与措施以及俱乐部自我监督、自我管理的手段和措施。意大利职业体育联盟作为民间组织，其联盟章程也是经过各俱乐部代表充分酝酿并最终达成一致意见基础上制定出来的，因而具有较强的自律功能。这种利益统一体组织本身就成为“民主监督和管理”的组织基础。因此，无论是意大利足球法还是职业足球联盟章程都为职业足球俱乐部的生存及规范发展起到了重要作用。
1.3.4 新闻媒体的监督
新闻媒体在意大利职业足球规范化发展过程中起到了非常重要的监督作用，主要表现在以下几个方面：首先，媒体的监督具有全方位性，覆盖了意大利整个职业足球市场，从市场参与者(运动员，教练员、裁判等)到市场监管执法者(足球协会、法庭、职业足球联盟)都是媒体监督的对象；其次，媒体对职业足球市场的监督具有很强的自我激励机制和独立性。第三，媒体的监督对意大利足协和职业联盟的监管行为的有效监督，提高了行政监管和自律监管的效率。
2.我国职业足球监管的结构缺陷
我国对职业足球市场的监管，由开始粗放简单的、缺少法律法规的监管状态，逐步走上了监管体系结构初步形成的道路。但是与国外职业足球发达国家相比，我国职业足球市场监管还存在着诸多缺陷，主要有以下几个方面：
2.1法律监管的缺陷
1.立法方面，对职业足球有关违法行为如假球、黑哨的处罚规定分散而凌乱，缺少系统性、逻辑性。目前的立法状况是《体育法》中不存在针对职业足球犯罪的法律责任及处罚规定，对职业足球的监管没有针对性。虽然中国足球协会制定了不少的行政法规，但是对职业足球的违法违规行为进行处罚的权威性却显得不足。
2.执法方面，法院作为审判机关，目前在职业足球市场上解决纷争维护当事人的合法权益的功能作用还不到位，一个重要的原因是我国法官普遍缺乏职业足球类案件的专业知识，难于有效审理职业足球违法与纠纷。
2.2行政监管的缺陷
1.行政监管的错位。我国职业足球市场与西方发达国家的职业足球市场有着很大的不同。西方职业足球发达国家的职业足球市场是自然生长出来的，政府不是市场的创办者和主办者，而我国的足球职业化改革是政府一手推进的，并且政府一直主导着这个市场的各个方面。中国足球协会在职业足球市场中既是市场的主办者又是市场的监管者，必然会带来监管功能的紊乱。
2.行政监管责任承担过重。中国足球运动管理中心不仅要对市场的监管负责，还要对市场的发展负责。中国足球协会的工作过多地集中在对职业足球市场的日常管理中，替代了许多应由自律性组织以及市场去决定的事情。
3.行政监管的功能及方式定位的模糊。由于理论上对足球协会的行政监管执法与法院执法的差别认识不足，导致实践中对行政监管执法优势和执法目标的认识不到位，没有明确行政监管的最大优势在于主动性执法，即中国足球协会行政监管的优势在于事前预防，事中禁止，而不在于事后处罚。
4.执法独立性的不足。中国足球协会在行政上直接受国家体育总局的领导，欠缺执法的独立性。不能完全按照监管本身的要求去履行职责，总局的政策取向和目标往往制约着中国足协的监管执法。
2.3 自律性监管的缺陷
由于历史原因，我国职业足球还没有成立真正意义上的自律性监管机构——中国职业足球联盟。尽管在2004年成立了中超委员会，但是在人事权力方面，委员会主要成员的提名权基本上由中国足协垄断，基本上没有发挥自律监管的作用。一个重要的原因是足协一直包办对职业足球市场监管的事务，实行宽泛的、无所不包的监管，对自律性监管的功能和作用认识不足。
2.4新闻媒体监督方面的缺陷
由于法律保障的不足，媒体对职业足球市场监管的作用，特别是行政监管活动的监督作用还远远不够。
综上所述，目前，我国职业足球市场监管结构还很不合理，突出的问题是中国足协的行政监管权力范围过宽，行政监管承担的责任太多，同时，在能真正体现足协行政监管核心作用(如预防违法、减小违法损害效果)的方面，法律对其授权不够，造成了行政监管的错位。与此相联系，职业足球司法监管由于法院人士专业知识的欠缺，其应有的作用远远没有发挥出来。由于没有成立中国职业足球联盟，自律监管的功能没有发挥，大大影响了职业足球监管的效率。新闻媒体对职业足球监管的作用开始显现，特别是对市场中一些重大违法违规行为的揭露，客观上促进了职业足球监管及执法效率的提高。但是媒体的监督在总体上仍嫌不够，特别是体现在对职业足球司法、行政执法的监督不够，不利于约束司法和行政执法监管中的腐败和低效。针对上述情况，笔者认为，我国目前的职业足球监管体系结构需要进一步改革和与优化。
3我国职业足球监管的制度改革方向及路径
对我国目前的职业足球监管体系结构的缺陷进行分析以及借鉴意大利足球职业化管理的经验，笔者认为，我国职业足球市场监管结构应在以下方面进行改革，以建立起结构比较合理，监管效率较高的职业足球市场监管体系。
3.1准确定位中国足协行政监管的功能，强化其主动性立法权和执法权
中国足球管理中心的监管目标、形式和机制应作如下调整和改革。
1.加强中国足球协会的独立性，避免行政监管目标的多样化。行政监管的本质是行政执法，根本的任务是惩治职业足球市场的各种不规范行为，并有效地阻止各种损害行为的发生，维护市场的公平、公正、公开，保护市场投资者和球迷的正当权益。行政监管的执法应该讲法治原则，正义原则应放在第一位，将严肃执法、打击假球、黑哨、赌球等违法、违规行为作为其工作的唯一目标，并以此目标规范自己的监管行为，实行简单的、稳定不变的监管原则，达到取信于市场的目的。
2.持续性的监管是行政监管的主要特点之一，应将行政监管主动执法的特点充分突出出来。为此，建议应制定和补充相关的法律，明确授予中国足协更多进行主动执法所需要的权力，这些权力除了广泛的调查权力之外，还应包括采取即时性强制措施的权力，诸如对正在进行的违法违规行为进行处罚的权力，增强国家行政管理机构——中国足球运动管理中心制止各种损害市场行为的效能。
3.中国足球协会应调整其监管工作的范围和重点，将日常的市场管理工作更多地交给职业足球俱乐部、职业足球联盟等市场自律性组织去做，充分尊重和发挥自律性组织作为一线监管的重要作用。中国足球协会应集中人力和物力，抓重大违法违规案件的查处和市场法则的制定工作。
4.中国足球运动管理中心还应该注重其作为市场行政法规制定者的重要作用。中国足球协会的立法职能应该在两个层面上展开：一是根据市场格局和发展形势，对现有的体育法律的适用性做出判断评估，为体育法律、法规的修改和完善提出专门的意见；二是根据不断变化的市场情况以及新出现的有违“三公”原则的损害行为的特点，及时制定新的行政监管法规，并对原有法规进行清理，增加新旧法规的兼容性、逻辑一致性和系统性。
5.加强法规制定的民主意识，建立法规制定的民主机制和程序。中国足球运动管理中心依法拥有制定职业足球市场行政法规的权力，但是中国足球运动管理中心在制定法规的过程中，除了要做深入细致的调查研究和理论分析外，还应该就每一项法规的具体内容广泛征求职业足球市场各种参与者方(包括球迷)的建议，特别是要听取与法规内容有密切关系的职业足球市场参与者方的意见，并使这种征求意见的做法程序化、制度化，使各种市场主体共同参与到市场的治理及监管规则中来，集中市场群体的智慧和力量，以法规制定的民主机制来增强法规的科学性、合理性，避免法规制定中出现大的缺陷和失误。
3.2成立中国职业足球联盟，增强自律性组织的独立性，发挥自律监管的作用
目前，中国足协在职业足球监管体系中起到的是行政监管的作用。中国足协与俱乐部之间还没有真正意义上的行业管理组织，为减少行政权力对职业足球俱乐部正常运行的过多干预，促进俱乐部市场主体地位的形成，更为重要的是发挥在职业足球市场监管中的自律监管的作用，有必要在足协与俱乐部之间建立一个行业管理组织，即以俱乐部代表为主体构成的职业足球俱乐部联盟，在职业足球监管体系结构中与各职业足球俱乐部一起发挥自律监管的重要作用。
3.3保障媒体的监督权利，充分发挥媒体监督在职业足球市场监管中的特殊作用
目前，各体育传媒不管是对执法机关(法院和中国足球协会)还是对市场行为者(职业足球俱乐部、教练员、运动员、裁判员，各中介机构等)的监督都已经形成一定的规模和势头，但是，媒体对中国足球协会等公共权力部门监管执法活动的监督还做得不够完善。加强信息披露制度的完善，减少官员假公济私，贪赃枉法等腐败行为的发生，预防腐败造成的监管“失灵”，提高行政监管的执法效率和执法质量，充分发挥媒介监督的作用。
3.4完善法律在职业足球监管中的作用
法律对职业足球市场的规制分为3个层面：一是立法机关对有关职业足球市场的法律制定；二是法院对职业足球民事纠纷和职业足球刑事犯罪的审判，以及法院对行政执法的司法审查；三是立法机关对法院司法和中国足球协会行政执法的监督检查。
在第一个层面，作为立法机关的全国人大应该不断对职业足球立法做专题调查研究，适时修改完善我国的《体育法》和其他与职业足球相关的法律。就目前的状态而言，中国足球协会的行政监管的权力在横向上过于宽泛，在纵向上又有很大的不足；与此相应，自律性监管组织的独立性、监管权力又非常不够；加上媒体监督的具体法律保障的缺失，使我国的职业足球市场的监管体系结构不完善、不合理。有关法律应该尽快做出调整和修改，赋予中国足球协会在预防和禁止市场损害行为(纵向上)更大更多的权力，同时收缩中国足球协会在横向上的权力范围，解决行政监管错位的问题，相应的赋予职业足球俱乐部和职业足球俱乐部联盟更加独立自主的法律地位和法律权力，使俱乐部和职业足球联盟变成真正的自律监管组织，发挥其解决行业中一般矛盾争端，自觉维护职业足球市场秩序的重要功能，同时，对行政监管部门的执法权力形成有效的制衡，减少公共权力的错误使用情况的发生。
在第二个层面，由于历史和现实的原因，目前，我国法院普遍缺乏审理职业足球类案件(假球、黑哨)的专业知识和经验，这种情况制约着我国法院对职业足球市场违法案件的介入。因此，从长远看，要改变法院对职业足球市场司法不利的局面，需要大力提高法官队伍的素质——特别是具有足球专业的知识。作为过渡性方案，法院对职业足球市场的民事纠纷进行受理时，中国足协有义务为此提供专业上的技术支持。
在第三个层面上，全国人大应该加强对中国足协行政执法和法院职业足球司法的检查和监督，并制度化、经常化，迫使行政执法机关和司法机关不断改善其职业足球监管的效率。
通过以上分析，我国职业足球监管制度改革的方向可以概括为：我国职业足球市场监管应以法律的规制为基础，以法院的司法和中国足球协会的行政执法与立法为保障，强化自律监管和媒体监督的地位，拓展自律组织的作用空间，发挥它们自律、协调和相互制衡的功能，形成一个主体多元化、结构多层次、相互协调与制衡的高效的职业足球监管体系。与此相伴随，我国职业足球监管体系的改革路径，应该以监管权力的合理分配为重点，通过职业足球相关法律的修订和完善，加快塑造和培养非政府的职业足球行业自律监管组织；同时在横向上收缩行政监管权力范围，在纵向上强化行政监管的案件调查权和即时强制权；加强法院的职业足球执法能力，加强立法机关对职业足球执法的监督，加强媒体的监督权力，最后形成一个监管主体多元化，监管层次多元化，相互协调而又相互制衡的有效监管体系。