农村义务教育财政体制分析及改进思路，本文主要内容关键词为：农村义务教育论文,体制论文,思路论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界银行最近的一项研究强调指出，义务教育的财政困难和投入不平衡将成为中国教育在新世纪面临的主要发展障碍，而随着农村税费改革的逐步推进，农村义务教育资金投入问题日益成为社会各界关注的热点。我国目前义务教育中存在的问题主要表现在以下几个方面：
1.义务教育总量投入不足
改革开放以来，我国义务教育得到了很大的发展，但从教育投入占GDP的比重比较来看，我国教育投入总量仍严重不足。尽管近几年我国加大了投入力度，与前几年相比有了较大的进步，但2001年教育经费的比重也仅为4.83%，而OECD国家在1998年就达到了5.8%的平均水平，韩国、加拿大和美国等国家都超过了6%，甚至达到了7%。
义务教育的总量投入不足导致截止到2001年，我国仍有522个县未实现“普九”目标，覆盖了占全国总人口的10%左右的地区，而且绝大多数为贫困县的农村地区。这些地区义务教育中存在的困难集中表现在拖欠教师工资、基本的办学条件得不到保障、学生因贫辍学等方面。教育经费总量短缺的重要原因是政府的教育投入不足，2002年我国财政性基础教育经费占GDP的比例约为1.87%，大大低于90年代中期大多数国家公共教育经费占GDP的比例，具体见下表。
2.义务教育经费负担结构不合理
义务教育属于公共服务，应当主要由政府提供，这在国际上早巳成为共识。而2003年中国义务教育经费总量中，财政性教育经费仅占76.7%，而早在1998年，OECD国家初等、中等及中学后教育经费中，财政性教育经费平均比例已经达到了90.9%，其中1995-1996年美国初等、中等教育经费的97.6%来自政府投入，具体情况见下表：
部分国家基础教育公共支出占GDP的比例(%)（1998年）
国家
小学、初中教育公共支出占GDP的比重
美国 2.45%
日本 1.99%
韩国 2.23%
澳大利亚
2.10%
中国(2002)
1.87%
资料来源：《英国普通高中课程研究》，王凯：《全球教育展望》2003.3
1998年OECD国家初、中等及中学后教育经费来源结构(%)
国家
财政性
非财政性
德国75.924.1
澳大利亚
84.115.9
加拿大
91.7 8.3
法国92.7 7.3
日本91.7 8.1
韩国79.320.7
挪威99.1 0.9
美国90.8 9.2
平均90.9 9.1
资料来源：OECD:Education at a Glance,OECD Indicators 2001.
而在政府所负担的义务教育经费中，中央和省级政府的直接负担太低，绝大部分经费来自县、乡地方政府。据有关专家估算，目前我国义务教育的投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县级负担，省级负担11%，中央财政负担甚少（苏明，2001）。目前，广大农村地区的义务教育主要依靠乡、村两级政府来办。村一级没有财政，乡一级又是各级财政中最薄弱的一级，这就使得义务教育这项最重要的国民素质教育最没有财力保障。乡镇政府由于自身收入能力有限，必然通过各种集资、收费将负担转嫁到农民身上，乱收费也就难以避免，而这些又大大加重了农民和受教育家庭的负担。
3.义务教育经费投入地区、城乡差别大
目前城市与农村、发达与贫困地区在义务教育经费投入方面一直存在很大差距，且这种差距呈逐年扩大趋势。2001年，农村小学生均预算内公用经费为城市平均水平的29%，农村初中生均预算内公用经费为城市平均水平的31%，而中、西部地区的农村小学生均预算内公用经费仅为东部地区农村小学的21%和36%，初中生均预算内公用经费仅为东部农村地区初中的18%和30%，这就导致了这些地区在教育的普及水平、办学条件、教学质量等方面的差距越来越大。例如从全国范围来看，东部、西部、中部在基础教育上的差距非常显著，从1990年东部、中部和西部地区教育经费之比1:0.63:0.55扩大到1995年1:0.5:0.36，教育经费投入差异必然会引起各地教育状况的不同，具体情况见下表：
1995年中国各地区教育状况指标比较
地区
普通中小
学龄儿童
普通中小
小学毕业
学危房率
入学率
学辍学率
生升学率
东部
1.199.4 5.893.1
中部
1.399.1 7.187.9
西部
3.296.0 15.183.2
资料来源：《中国统计年鉴1995》
需要引起注意的是，最近的一项调查报告显示，我国义务教育的区域间投入不均衡实际上主要是由省内而非省际差距引起的。该项调查利用塞尔系数指标的分解公式，考察农村义务教育投入差异有多少是由省内引起的。该调查将塞尔系数分解为省间不平等指数和省内不平等指数，下表显示了三个支出科目的省内不平等及省际不平等在总体不平等中所占的比重，由表可以看出在两个办学层次省内不平等在总体不平等中所占的比重大体是在3/2到3/4之间。省内不平等指数所占比重如此之大，从一定程度上反映出省级政府对义务教育的资金投入力度不够，没能起到平衡省内各地区间义务教育财政能力差异的作用。
塞尔不平等系数的分解
小学
初中
总体塞
省内不
(2)
总体塞
省内不 (2)
尔系数
平等指数 -%
尔系数
平等-%
(1)
(2)(1)
(1)
(2)
(1)
总支出0.23 0.16
70.60.23 0.16
68.8
事业支出 0.2 0.12
63.10.21 0.14
65.9
非人员性 0.45 0.35
78.60.47 0.34
73.3
农村义务教育目前存在的诸多问题严重影响到农村人口素质的提高，进而又制约农村经济的发展，使业已存在的城乡差距逐步扩大，对整个社会和经济的协调发展造成了很大障碍，也与党的十六大提出的五“统筹”思想严重不符。因此，对这一问题的重视和解决不仅刻不容缓，而且是解决“三农”问题的关键。
一、农村义务教育困难的理论分析
农村义务教育存在的最大问题是资金问题，而要解决资金问题就必须首先明确资金供给的主体，即义务教育到底应由谁来提供？如何提供？我国农村义务教育之所以存在如此多的问题，深层次的原因就在于未能明确义务教育的投资责任和现有财政体制的不合理导致的事权和财权不对称。
（一）义务教育应由政府提供
纵观世界各国，基础教育因其一国发展的重要性及其自身特性都被视为公共服务，主要由政府提供。具体来说，义务教育由政府提供的理论依据如下：
1.义务教育具有实现社会公平的作用
受教育是每个公民的基本权利，基础教育是一个国家公共教育制度的基石。联合国《人权宣言》中就规定，每个人都有受教育的权利。教育公平是社会公平的一个重要体现，教育公平包括教育权利平等和教育机会均等两个方面。我国宪法第四十六条第一款规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，从而从法律上赋予公民平等的受教育权利，而要将这种法律权利转化为事实权利，国家和社会必须提供一定的物质保障和制度保障；教育机会均等是指不同人群所获得的教育机会与其所占的比例是大致相等的，教育机会的获得不因性别、种族、地区、阶层而不同。教育机会均等的重要体现就是教育资源的均衡配置。我国由于各地区经济发展水平和财力存在较大差距，导致教育资源的配置在城乡、地区间严重不均等，而且随着地区经济发展速度的不同，教育机会不均等的程度有加剧的趋势，这就严重影响了公民受教育权的公平性，必须由政府对贫困地区提供一定的财力支持，保证人们享受法定的受教育的权利。从而为该地区的经济发展提供智力支持，这样才有可能逐步缩小地区间贫富差距，实现整个社会的协调发展。这也与现代财政三大职能目标的实现是一致的。
2.义务教育具有外部效应，需要由政府提供。
外部性是指某个主体从事某种经济行为所支付的成本和所获取的收益与其他主体所支付的成本和获取的收益之间的关系。外部性有两种，一种是负外部性，即某个主体从事某种经济行为，其他主体虽然没有收益却要为它承担成本，如工厂的噪音污染；另一种是正外部性，即某个主体从事某种经济行为，其他主体即使不付成本也可以从中获得收益，如海上灯塔的建造。教育具有很强的正的外部性。因为个人投资教育，整个社会都可以受益；某个地区投资教育，其他地区有可能获益。外部性的存在使得教育若是由个人或某个地区单独提供会产生成本和收益不对称，从而导致提供不足的问题。因此需要政府从整个国家和社会的长远发展角度考虑通过免费提供义务教育，以此来解决义务教育的外部性问题。
（二）我国义务教育应主要由中央和省级政府承担责任
以上从义务教育的性质以及效率角度分析了政府介入义务教育的依据。而在现实生活中，一国存在着多级政府，各级政府之间的权责和职能分工也有所差别，因此在界定了义务教育应由政府投入之后，还需要进一步探讨指出责任在各级政府之间的划分。
义务教育虽属于政府公共服务，但其自身有一定的空间特性，一般被认为是地方性公共产品。地方性公共产品是指某项公共产品和劳务具有地域性，只是某一区域内的居民才能享用，受益范围具有地方局限性。传统理论一般认为应由地方政府提供。但现代财政分权理论的研究表明，这种仅按受益原则进行的地方分权有可能与分配目标和宏观管理目标发生冲突，尤其是当地方政府向其居民提供公共物品及服务的能力差别较大时更是如此。只要某些特定公共产品的供给方式会给国家的人力资本积累造成负面影响并由此影响到该国经济的长期发展，对这些类型的政府支出实行地方分权就有可能导致更巨大的效率成本。因此支出责任的划分除了效率问题，还要综合考虑其他因素，如政府的宏观调控目标、社会的稳定等。与此同时，很重要的一点就是，要与一国的具体国情相适应，而不能简单地从经济学理论出发。我国目前地区间的经济发展水平极度不平衡，各地政府的财政能力存在很大差异，尤其是94年分税制改革以来，由于财权上收，地方政府尤其是县乡政府普遍存在财政困难，若只是简单地将支出责任下放给地方政府，不但不能解决当前义务教育存在的问题，还有可能使之进一步恶化。综合考虑多种因素，我们认为，义务教育的资金投入应当主要由中央和省级政府提供。具体理由如下：
1.由中央和省级政府承担义务教育的主要投资责任是由义务教育的外部效应不平衡性所决定的。
义务教育这类地方性公共产品有一个特性：利益外溢性，即地方提供义务教育的收益会外溢至辖区以外，这就使地方政府单独决定其最适数量时无法达到帕累托最优。由于各地区之间有着密不可分的经济、文化联系，区域间人口迁移与流动经常发生，一个人在某地区受教育后迁移到其他地区就会使得原居住地提供的教育外溢至其迁移的地区，区域性公共产品的外溢性不可避免。一般而言，在同一地区，行政级别越低，基础教育投资的外部性就越大，即乡镇的基础教育投资的外部性要大于县城，县城的要大于省辖市，省辖市的要大于省会城市；在不同地区，经济发达地区的基础教育投资对落后地区的外部性很小，而落后地区的基础教育投资对发达地区产生的正外部性却很大，这是因为，贫困地区和落后地区的基础教育投资越多，基础教育质量越高，向上（大城市）飞的、向东南飞的“孔雀”也就越多。在这种情况下，越是贫困地区，越是落后地区，对基础教育投资越多就越是吃亏，这就可能导致这些地区对教育投入的积极性受挫，使得教育的地区差距越来越大。为了解决这个矛盾，只有将基础教育的投资主体上提到中央和省级政府才能适当解决基础教育投资的外部性不平衡问题。
2.义务教育由中央及省级政府提供是由缩小地区经济差距的客观要求决定的。
现代经济理论表明，经济与教育的关系是互为条件，相辅相成的。正因为如此，在不同国家或地区就可能会出现两种不同的经济社会发展状况，一种是经济与教育的良性互动，另一种是经济与教育的恶性循环。目前，我国东西部地区的教育与经济发展正呈现出上述两种不同的发展状况。由于我国东西部地区存在着十分明显的经济差距，而义务教育投资又是由地方政府负责的，地方政府间财政投入能力的差距导致我国东西部地区义务教育的发展极不平衡。如果东西部地区的教育差距进一步扩大，我国地区经济发展的“马太效应”必然会加剧。由此可见，地区发展差距决不仅仅是一种经济发展差距，也是一种经济文化发展的差距。因此，由中央政府和省级政府来投资义务教育对缩小地区发展差距应是一个根本的办法。
3.中央和省级政府承担义务教育的投资责任符合“利益归宿”原则。
由于各国经济发展所处阶段及政府财力的不同，政府间事权的界定并没有统一的模式，但在事权的划分过程中仍需要遵循一定的原则。目前大多数发展中国家除了坚持一些基本的原则，诸如受益原则、技术原则之外，还普遍遵循“利益归宿”原则。“利益归宿”原则认为如果一项公共服务最大限度地有利于贫困落后地区或社会上的贫困阶层，那么该项支出就不仅仅其有地方性意义，而且具有了社会财富再分配的意义，从而应调整为较高级次政府的事权，或至少应由较高级次的政府提供部分资金的来源。如果将某项公共服务纯粹作为地方事权，由于地方政府财力有限，某些贫困地区可能对该项公共服务提供不足，从而不利于消除贫困，改变落后，而从社会公平角度出发，增加对贫困地区该项公共服务的支出，则有利于贫困地区走出落后，提高整体国民素质和生活质量，实现社会效益最大化。义务教育正是由于其对整个国家和民族所具有的特殊意义应该由中央政府和省级政府来提供投资，以保证社会公平的实现和地区间的协调均衡发展。
4.从国际经验来看，义务教育投资责任主要应由中央政府和省级政府承担。
下表给出了国际上基础教育的事权归属：
国家 基础教育
美国 州、地方
德国 州政府为主，地方20%左右
澳大利亚
州政府100%
印度 省政府为主
阿根廷州政府为主
巴西 中央、省
墨西哥中央、省
资料来源：根据马骏《论转移支付》P140整理，中国财政经济出版社，1988年版。
由上表可以看出，大部分国家都将基础教育的事权主要确定在中央和省两级政府，由中央和省级政府负担相当部分的基础教育经费。这是促进这些国家的教育事业和经济、社会在一定时期能保持较稳定发展的重要条件之一。
（三）农村义务教育财政体制现状分析
以上从理论角度明确了义务教育的投资主体，并进一步说明了我国的基础教育应由中央政府和省级政府承担主要的投资责任。财政资金的支出主要是由财政体制决定的，财政体制从根本上说就是处理政府间权责利关系及财政关系的基本规范。因此，目前我国农村义务教育中存在的困难与94年分税制改革以来形成的义务教育财政体制密切相关。下面侧重从体制角度分析当前农村义务教育存在问题的原因。
义务教育是教育体系的基础，目前农村中小学在校生多达1.6亿。我国自1985年开始教育财政改革，规定基础教育实行地方负责、分级管理的体制。在这种体制下，义务教育的经费投入实际上是由县乡政府和农民共同负担，中央不承担直接责任：教师工资由县乡政府和农民交纳的农村教育费负担；学校建设和设施由农民集资；学校公用经费向学生收取杂费。确定该体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干，分灶吃饭，扩大地方政府的财力，中央政府与地方政府财政收入的比例，从80年代初的62:38变为38:62，这种财政体制在当时调动了地方政府主要是县乡两级政府的积极性；90年代中期开始实行分税制财政体制改革，改变了中央与地方政府的财政收入结构，到2002年，中央财政与地方财政收入之比已达到60:40，省级政府与市县财政收入之比也与此大致相当。可是中央和省级政府并没有随着财力的大幅增长而主动承担起基础教育投资的主要责任，教育财政责任的过度下放使地方政府尤其是落后地区的基层政府的事权与财权的矛盾日益突出：一方面地方政府财政收入日渐困难；另一方面教育成本由于教师工资和物价的上升而提高，许多地区单靠县、乡财政已难以承担义务教育的全部经费，导致全国性的大面积拖欠教师工资和经费短缺等，严重影响了农村基础教育的发展。2001年6月，国务院对教育财政体制作出调整，明确了县级政府承担义务教育的主要财政责任，从而确立了以县为主的农村义务教育财政体制，这一变化虽然在一定程度上缓解了一些乡镇的财政困难，但是并没有能够从根本上解决义务教育的资金投入问题。新体制虽然在一定程度上提高了教育投入的平衡性与稳定性，但并不能解决总量短缺问题，而总量短缺又是农村基础教育所面临的最大问题。据一项调查表明，我国县一级政府普遍存在财政困难，具体如下表所示：
1999年我国县乡财政分配自给率
1999年 总体县 亿元县 一般县 财政补贴县 亦字县 国定贫困县
个数
2109
593 480 1036
748 574
比重 100%
28.1% 22.8%
49.1% 35.5%27.2%
自给率 0.6497 0.7406
0.6897
0.4616 0.4707
0.4210
资料来源：腾霞光：《农村税费改革与地方财政体制建设》P47，经济科学出版社，2003年5月。
低，仅有0.6497，在财力较差的财政补贴县、赤字县及国定贫困县，财政自给率要更低一些，尚未超过0.5。在县级财政收入不能满足其支出的情况下，不可能有更多的财力扩大对教育的投入，甚至会由于预算软约束，或搞政绩工程，大上积极项目，缩减或挪用教育经费，使原本困难的农村教育更加陷入困境。因此根本的解决办法还在于明确中央和省级政府的职责，加大这两级政府对教育的投入力度。
需要注意的是，明确了中央和省级政府对义务教育的投资责任，并不意味着应由中央和省级政府直接提供教育这项公共服务。由于教育的地方性公共产品属性较强，且地方政府更接近教育消费者，能够提供更好的教育服务，因此在各国，多数情况下，都由地方政府举办公立学校直接提供教育服务或资助私立学校。但是地方政府的举办教育的责任与其资金供应能力之间有可能存在矛盾，为解决这一矛盾，各国都建立了中央政府对地方政府以及高层地方政府对低层地方政府的教育财政转移支付制度，一方面保证基本的教育经费需求，另一方面减少地区间教育发展的不平衡性。
转移支付制度一般是以解决财政分配的不平衡为目标的。我国在分税制体制下，义务教育财政转移支付制度主要由专项转移支付和一般性转移支付构成。目前，专项转移支付数额很小，中央对地方只有“贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款等，仅为义务教育总支出的0.95%。省、地市两级政府的义务教育专项拨款各地不尽相同，但总量都不大；一般性转移支付中用于义务教育的份额，只能根据接受转移支付的下级政府预算内支出中用于义务教育的比例估计，在当前的体制下，财政资金越是充裕的地方，从上级政府所获得的转移支付就越多，相反，财政越是困难的地方从上级的转移支付中得到的就越少。由此可见，现行的财政转移支付制度将利益导向了发达地区，并没能缩小地区间的义务教育财政能力差异，其结果必是经济落后地区的政府无力承担义务教育的支出，导致地区间义务教育的质量、数量差距越来越大。
二、农村义务教育财政体制的改进措施
通过以上分析可知，农村义务教育困难的深层次的原因，在于中国基础教育采取的管理体制和财政体制是以地方政府管理和负担为主、中央和省级政府通过转移支付形式给予地方补助的模式，由于没有规定中央政府和省、县、乡地方政府法定的负担结构，在中央向地方“过渡期”转移支付规模很小的情况下，各地政府对教育的支出主要依靠本地财源，在各地经济发展水平和财政水平差距较大的情况下，必然导致各地教育经费水平的巨大差异。因此，要解决农村义务教育存在的困难比较有效可行的办法如下：
1.以法律形式明确规定中央和省级政府对义务教育资金投入负主要责任。
应当在义务教育法中明确界定中央、省、县、乡各级政府对义务教育的具体责任，明确规定义务教育资金投入应由中央和省级政府负主要责任，使政府间义务教育资金转移支付制度化。
2.借鉴西方发达国家的经验，科学合理地设计义务教育财政转移支付制度，使其真正起到缩小地区间义务教育财政能力差异的作用。
政府间义务教育转移支付制度是解决义务教育经费总量不足和地区间不平衡的有效措施，这一制度通常有三种形式：一是通过一般性转移支付来平衡地方财力，间接地保证地方政府对义务教育的投资力度，如德国等；二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比例的教师工资，如法国等；三是建立义务教育专项转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育，如英国和美国等。
在我国现行的行政、财政体制背景下，均等化的一般性财政转移支付制度在短期内不可能建立，经济落后地区得不到必需的义务教育经费。借鉴国际经验，实行第三种模式是中国义务教育财政转移支付制度的可行模式。这种模式从制度上给予义务教育较大的优先权，能有效防止义务教育经费被地方政府挪作他用，有利于义务教育目标的实现，同时便于监督和管理。
考虑到我国具体实际情况，设计该种义务教育财政专项转移支付模式时，应坚持的原则是：
(1)义务教育经费预算单列
义务教育经费预算单列，目的是将各级政府的义务教育财政责任落实到预算中，是保证义务教育财政转移支付资金的基础。中央、省、地三级政府，基本不直接举办义务教育，在其本级预算中，单列的义务教育经费主要是对下级的转移支付金额。县级政府承担统筹和直接支付义务教育经费的责任，应作出全面的义务教育收支预算。
(2)建立县级义务教育财政转移支付模型，确定转移支付需求
以县为单位建立义务教育财政转移支付模型，测定转移支付额。义务教育财政转移支付额由义务教育标准支出、义务教育标准收入及激励系数计算确定。凡标准支出小于标准收入的县，可以得到上级政府的转移支付。
(3)确定县级义务教育收支缺口弥补的责任
对县级义务教育收支缺口，应根据所在地区、省的财政状况，确定中央、省、地区三级政府的弥补责任，尤其是明确省级政府对本省内义务教育转移支付要承担主要责任。弥补的方式可以是总额比例弥补，也可以是分项比例弥补。各级转移支付资金要直接划拨到县，不经过中间环节。
3.积极探索和完善多种形式的义务教育资助制度，加大对贫困地区资助的倾斜力度。
(1)扩大实施免费提供教科书制度的地区，完善义务教育贫困学生助学金制度
贫困地区普及义务教育的一大困难，就是贫困学生无力支付学杂费和书本费。我国义务教育法规明确规定，对家庭经济困难的学生应当酌情减免杂费，国家设立助学金帮助贫困学生就学。而实践中资助义务教育阶段贫困学生的法律法规长期没有得到认真的实行。中央政府自2001年开始实施了免费提供教科书制度，向中西部扶贫开发重点县免费提供教科书，同时实行义务教育贫困学生助学金制度。但这些使贫困地区直接受益的举措由于经费少、覆盖面小，影响还不大，今后应加大这方面的投入，并注意应将这些资金重点用于西部贫困地区和革命老区，切实保障贫困地区学生享受教育的权利。
(2)调动各方力量，采用网络技术，实现教育资源共享
在资源总量一定的情况下，实现存量资源的优化配置可以提高资源的利用率，缓解资源紧张问题。因此，考虑到短期内教育投入难以大幅度增长的现实，教育资源共享不失为解决问题的好途径。例如可以实行不同学校的教师和管理人员不定期地流动和交流，或是实施学校对口支援，优势地区帮助贫困落后地区的学校改进教学质量，提高教师素质；利用网络技术，实现资源共享，可在一定区域内建立一个中心教育资料库和中心网络，其他每个学校建立一个局域网，以网络中心的辐射功能实现区域内的教育资源分享和交流。
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