中小学校长道德风险成因与规避：不对称关系视角，本文主要内容关键词为：中小学论文,成因论文,视角论文,不对称论文,校长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号： C 451.6文献标识码：A文章编号：1671-0916(2006)06-0065-04
道德风险是指代理方利用所拥有的信息优势，在追求自身利益最大化的同时，采取不利于委托方的行为，给委托方造成不良的后果。中小学实行校长负责制后，代理人—校长权力增大，采取了许多不利于委托人（政府、教师与其他利益相关者）的行为，出现了很多腐败、偷懒、任人唯亲、职务消费过度等道德风险。产生中小学校长道德风险的缘由是多方面的，其中代理人校长与委托人（政府、教师与其他利益相关者）的不对称关系也是其中重要的因由。笔者在此从不对称关系的视角出发，探讨中小学校长道德风险的成因，并针对这些成因提出了规避中小学校长道德风险的对策。
一、中小学校长道德风险不对称关系的原因分析
中小学校长道德风险的不对称关系，主要是指信息不对称、权力不对称、利益不对称。
（一）信息不对称与中小学校长道德风险
信息经济学理论认为，市场信息并不是完全的、对称的，交易双方对对方的情况和信息了解得并不十分清楚，有时这一方掌握的信息会多一些，而有时另一方掌握的信息会多一些，这种情况被称为信息不对称。在信息经济学中，常常将拥有私人信息的参与人称为“代理人”，不拥有私人信息的参与人称为“委托人”。在中小学校管理中，校长是代理人，委托人是政府主管部门、教师及其利益相关者。
在中小学管理领域，如果信息是完全对称的，那么，政府主管部门、教师及其利益相关者与校长之间形成的学校公共权力委托代理运行机制不会失灵。因为双方不论在学校公共权力委托代理的隐含契约形成以前还是以后，政府主管部门、教师及其利益相关者对学校公共权力执行过程及其结果的监督成本为零并积极监督，校长也知道如果自己执行与实施学校公共权力不力，会失去代理人资格，因而双方都没有机会主义倾向。但是，在信息不对称的现实世界中，学校公共权力的委托代理双方都是只具有有限理性和有限计算能力，双方都具有机会主义倾向。因而，在学校公共权力的委托代理关系运行中，谁对学校公共权力运作拥有的信息多，谁就在这种隐含的委托代理契约及其执行中拥有潜在的优势。学校公共权力被多层委托代理给校长，由其负责学校公共权力的执行。在学校政策的制订、实施和做出学校行政行为等过程中，校长拥有众多的信息资源，成为信息强势主体。只要代理人校长是信息优势者，即拥有一些为委托人—政府主管部门、教师及其利益相关者所不知的信息，他（她）就有可能利用其信息优势牟取私利。这是因为，校长总是少数，而且他们往往受过良好的教育，有着丰富的学校管理知识和经验，掌握着大量内部信息，而这种信息资源又是其他人所缺乏的，于是，在缺乏有效监督的情况下，经济人的效用最大化动机将使校长的道德风险屡禁不绝。同时，学校公共权力的多层委托代理带来的委托代理链条增大及学校权力固有的垄断性导致的信息闭塞，相应增加了信息沟通的难度。再者，学校组织剩余索取权的缺失，加重了控制权损失的不可补偿性，使得作为理性经济人的校长往往控制信息，甚至歪曲信息输出。委托人与代理人之间的信息不对称，不仅为代理人校长利用信息优势牟取私利提供了便利，而且直接影响到委托人监督职能的实现，进而使得中小学校长道德风险更难以被发现和遏制。
（二）权力不对称与中小学校长道德风险
一个健全的社会中，任何一个领域都应该拥有对权力的调控机制，任何权力都应该受到一种对应的制衡，从而使人们之间的权力在整体上形成一种相对均衡、相互对称的关系。这样，各种权力才能规范行使，社会才会有序运行。如果权力不均衡、不对称，一些权力被绝对化或被片面强化，一些权力被弱化、被压制，或者出现权力的缺位或真空，就会出现权力的滥用和行为的混乱，各种侵害现象就会发生。权力的不对称或者说缺乏制衡之所以会引发道德风险，除了它会导致对权力主体行为约束的弱化，诱发或放纵人内在的贪欲和恶意以外，还在于权力本身具有一种自发的扩展冲动，缺乏必要约束时就会不断地自我膨胀，从而造成对他人权利的侵害。也就是说，当权力关系不对称时，权力约束弱化，那些品性不良的权力主体就会在一种近乎本能的冲动下，去占有、侵害他人利益和公共利益，导致道德风险的发生。
以校长腐败为例，我国目前中小学校长的腐败之所以非常严重，根本原因之一就是因为在学校存在严重的权力不对称。校长拥有多方面的权力，特别是财权与人事权，却缺乏一种相应的对称的权力来监督约束他们，特别是校长与教师权力的不对称，校长与其他管理者权力的不对称，使得有些大权在握的校长几乎可以为所欲为，导致各种腐败现象出现，主要表现为中小学校长公私不分、化公为私、公权私用、以权谋私。
（三）利益不对称与中小学校长道德风险
委托代理理论是以经济人假设为前提的，即委托人和代理人都会进行成本—收益分析，都追求各自利益的最大化。中小学校长并不像传统认为的那样，是学校公共利益的天然维护者，而是受自身利益驱动的人。中小学校长实际上具有双重角色：公职人员和利益个体。一般而言，如果一种职业不是直接代表从业者的利益，而是代表着他人或公共利益时，就存在着代理人为获得私利而侵犯公共利益的可能性。因为，学校公共决策与具体决策人—校长的私人利益并不总是一致的，即并非每一项学校公共决策都能同时实现学校组织的收益和个体决策人校长的收益最大化。而且，中小学实施了校长负责制，学校所有权与管理权出现分离，在这种情况下，作为具体决策者的校长，并不一定对学校决策后果负完全责任。因此，在缺乏有效的监督之下，校长就有可能利用其手中的权力，根据自身利益最大化的目标来做学校公共政策抉择而牺牲委托人的利益。再加之委托代理中存在着激励不相容问题，校长的待遇是按国家有关政策规定的，并不能按一定比例让他们直接分享学校管理创造的经济效益与社会效益。况且高级阶梯上的职位总是稀缺的，且竞争者众多，剩余索取权的缺失和个人晋升的困难，都会诱发校长不顾学校公共利益而滥用权力，为个人或小集团牟取私利的动机。
利益得失的不对称还表现为学校活动中人们行为的成本收益的不一致，即有些中小学校长获得收益却不需要付出成本或很少付出成本，一些教师付出了成本却得不到收益或很少得到收益。在前一种情况下，容易产生某些校长对收益的过度追求和对学校资源的滥用，如学校公共资源的破坏性使用、公款吃喝中的浪费等道德风险的发生，原因之一就是校长获得收益却不需要支付成本，因而就缺乏对学校资源使用的经济约束，从而造成滥用等道德风险的发生。在后一种情况下，教师从事积极行为的激励将被弱化，也容易引发教师偷懒、“搭便车”等道德风险。
二、如何规避中小学校长的道德风险
要规避中小学校长道德风险，应该内外兼修，标本兼治，除大力培育中小学校长内在的道德良知，加强法制建设，建立有效的校长激励约束机制外，还应该对症下药，积极创造相关的社会条件，努力去促成人与人之间关系的尽可能均衡，减少人与人之间的信息，权力和利益等方面的不对称。为此，应该确立相应制度来规避中小学校长的道德风险。
（一）信息公开制度
克服信息不对称引发的校长道德风险的关键在于建立一套有效的制度安排。通过强制性的制度规定，使那些涉及学校公共利益的信息必须公开化、透明化，赋予政府主管部门与教师及其利益相关者对公共信息和涉及到自己利益的信息的知情权；将教师与利益相关者参与管理落到实处，加大信息开放度；学校要形成通畅的信息渠道，让教师及其利益相关者及时了解学校的重大事件，逐步提高各项工作的透明度，尤其是在关乎学校发展的重大问题、涉及教师及其利益相关者切身利益的敏感问题上，不能搞“暗箱操作”；要校务公开，通过规范校务公开的内容、程序、形式、时间等，实现校务公开的制度化，提高其可操作性；要发挥新闻监督时效快、范围广、反应强的优势，加强新闻舆论监督；还要建立校长个人生活公开化的制度，加快建立健全金融实名制、个人财产申报制和礼品登记制等来加强对校长个人生活的监督等等。
信息公开化的制度安排为克服信息不对称问题，防止中小学校长道德风险的发生创造了重要条件。但是，由于事物的复杂性和人的行为的不确定性，人们在事前不可能完全解决信息不对称问题和遏制由此引发的道德风险。因此，还需要建立有效的对校长道德风险后果的惩罚机制，对那些利用信息不对称来损人利己的行为进行有效惩处。现代行为管理学认为，由于人的行为动机的内在性和行为过程的复杂性，要对主体的动机和行为过程的信息完全掌握是不可能的，但行为的后果确是客观的、确定的，因而通过对行为后果的管理和赏罚，可以在一定程度上克服由于信息不对称造成的难以对校长的道德风险进行控制的问题。
（二）权力制衡制度
必须建立一套健全的权力制衡制度，使权力处于相应的制衡之中，克服权力不对称引发的中小学校长道德风险。具体的来说，要建立四种权力制衡制度：
1.以权利制约权力。以权利制约权力意味着教师与利益相关者的权利对校长权力的制约，即教师与利益相关者依据法定的权利对校长权力行使过程进行影响与监督，以形成对校长权力行使过程的约束力。通过健全和落实民主制度，赋予每一个教师与利益相关者平等的政治权利和民主权利，使教师、利益相关者与校长之间在总体上处于一种对称的或者说平等的政治关系中，使广大教师与利益相关者真正拥有选举、监督、罢免校长和以不同方式参与学校决策的权利。
特别需要指出的是，学生与家长是学校最重要的利益相关者。以权利制约权力意味着应该赋予学生与家长足够的权力，使其能够在学校教学与管理的过程中发挥足够的影响力。学生与家长拥有了知情权，就可防止校长滥用教育经费；学生与家长拥有了参与决策权利，就可以防止校长恣意使用权力；学生与家长拥有了寻求救济的权利，就可以保证权力部门监督的全面性与有效性。
2.以权力制约权力。以权力制约权力意味着由上级与同级对校长权力的行使过程进行监督与检查，并以强制性权力制止校长滥用权力行为的发生。上级教育行政部门对中小学校长的任命形成严格、规范的程序，建立起一年一度对校长德、能、勤、绩、廉进行有效综合考核的制度；利用党组织，对校长滥用权力进行监督；借鉴外国的做法，设立学校董事会，使校长的权力范围得到有效限制；设立家长委员会，启动社会监督力量；成立退休教师委员会，发挥退休教师的作用，来对校长权力进行监督和制衡等，都是行之有效的策略。
3.以道德制约权力。通过学习和教育，使党、国家与人民对校长的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立正确的权力观，培养他们勤政廉政为学校公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格地要求自己，行使好手中的权力。其具体表现在校长要有“四个为本”、“五种意识”。“四个为本”，即强校为本、事业为本、能绩为本和诚信为本。“五种意识”是：正确处理好公仆与主人的关系，增强宗旨意识；正确处理好权力与权利的关系，增强责任意识；正确处理好贡献与索取的关系，增强奉献意识；正确处理好自律与他律的关系，增强监督意识；正确处理好示范与要求的关系，增强表率意识。
4.以责任制约权力。以责任制约权力，其基本观点是：社会中每一个权力主体对自己行使权力所带来的各种后果都要承担相应的责任。这种责任既可以是政治责任，也可以是法律和道义责任。它的着眼点是放在权力主体的自我制约上。通过制度化的明晰可行的责任规定，让中小学校长承担起各种可能的权力行为所带来的责任和后果，从而使其主动、自觉地警惕权力越轨甚至滥用权力等道德风险的出现。
（三）市场竞争制度
对于利益不对称现象的矫正和克服，主要是要充分发挥市场机制的调节作用。利益不对称主要发生在垄断、特权、公共消费这些市场机制难以发生作用的地方，而市场的自由竞争机制，价格机制是最可能促使人们行为的成本与收益趋于一致的有效制度安排。因此，通过进一步深化改革，完善社会主义市场经济制度，尽可能运用市场机制来调节人们行为，就可以有效地减少和遏制利益不对称引发的道德风险。要逐步建立规范有序的校长市场，积极推进校长职业化。校长是一种资源，它就要按照市场经济机制的要求进行优化配置。为此，建立校长市场，让校长进入市场，让市场选择校长。校长市场必须是公平竞争的市场，使校长既有可能提薪晋职，也有可能丢掉“饭碗”，从而形成硬性约束，这对在职校长无疑是一种巨大的经营压力和动力。这样，校长资源的配置，将由政府调配主要转向市场调节，竞争选择制度代替权力任命制度。
（四）权力伦理制度
关于伦理制度（也有人称为制度伦理、道德制度、制度的道德等），理论界的解说见仁见智。大致说来，包括两层含义：第一层含义指的是体现在社会基本制度，如经济制度、政治制度、法律制度、行政管理制度中的道德精神和道德理念，强调的是社会基本制度的管理合理性；第二层含义指的是制度化、法律化的道德规范，强调的是依靠制度力量来规范人们的道德行为，制度伦理的第一个方面构成了制度的伦理基础亦即道义基础，第二个方面直接构成了制度的组成部分。同时，伦理制度的第一个方面还是道德观念体系中最重要、最基本的内容，第二个方面则直接是道德规范体系的一部分。伦理制度的这种双重身份，使它成为贯通和联系制度与道德这两种主要社会规范形式的结合部。一般而言，道德是一种良知，它源于主体自觉的信仰和价值观，诸如正义、平等、良心，无不是主体的高度自觉的结果。然而管理公务不能完全依赖人的自觉，中小学校长行使公共权力涉及公共利益亦不能单纯依靠校长一己善念来支持，这时候制度的规范与保障就变得尤为重要了。
强化中小学校长权力伦理制度建设，具体操作方面可以从两个方面着手：一是制定或确认中小学校长权力道德行为准则，特别是加强中小学校长责任制度建设，并且附以监督中小学校长违背这些准则的事后惩罚措施，包括物质和精神的双重惩罚，使运权主体中小学校长守德受益，缺德受损；二是在保留中小学校长权力伦理道德形式的基础上，把一些带有普遍性的中小学校长权力道德规范上升为法律规范，即道德法律化。美国现代综合法理学家博登海默指出：“那些被视为是社会交往的基本而必要的道德正义原则，在一切社会中都被赋予了具有强大力量的强制性质。这些道德原则的约束力的增强，是通过将它们转化为法律规则而实现的。”[1]
我国迫切需要制订一部《校长法》，将中小学校长权力道德规范法律化，这样使道德价值得到道德规范与法律规范的双重确认，增强其硬约束力，发挥道德与法律互补作用。“从这一意义上说，我们宁愿相信制度，不可太相信人们的德性和善心，在社会的转轨和变革时期更是如此”[2]。
收稿日期：2006-01-06