国家治理视角下的审计项目计划管理研究——以“三圈理论”为分析框架，本文主要内容关键词为：视角论文,框架论文,理论论文,计划论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家治理与审计项目计划管理
（一）审计项目计划管理的概念。审计项目计划是指审计机关根据法定的审计职责和审计管辖范围，对一定时期内需要开展审计的项目作出安排和部署。审计项目计划管理工作涉及计划编制与调整、计划执行与反馈、计划考核与评估等一系列环节。本文的审计项目计划管理主要指审计项目计划编制环节。
（二）审计项目计划在国家治理中的定位。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分，其职责的履行情况关系到国家治理水平的高低。
审计项目计划是审计工作的起点和龙头，审计项目计划管理是整个审计项目的基础和关键。科学管理好审计项目计划，对整合审计资源、提高审计工作效率和提升审计工作成果具有重要的意义，也是审计发挥“免疫系统”功能的内在要求，直接决定着国家审计在国家治理中作用的发挥。
审计项目计划是审计工作的源头，只有选好项目、做好计划，才能有效地发挥审计监督的效力和作用。从这个角度说，审计项目计划管理就成了审计业务管理的关键，其管理水平的高低直接决定了审计“免疫系统”功能的发挥。因此，加强和改进审计项目计划管理，是国家审计服务国家治理的现实选择，具有十分重要的意义。
（三）国家治理对审计项目计划的要求。作为国家治理这个大系统中的一个组成部分，国家审计的目标必然是由国家治理的需求和国家审计的功能共同作用决定的。一般来说，国家的良好治理包括合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正等特征，将这些特征归纳起来，广泛认可的良好国家治理的主要标准有：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。
国家治理实现善治的上述目标要求国家审计充分发挥预见、监督、服务等功能，进而维护国家安全、约束权力运行、促进社会公正、提升治理绩效等。国家审计能否发挥这些功能和实现预期目标取决于审计项目的选择和实施情况。
二、“三圈理论”在审计项目计划管理中的应用
（一）“三圈理论”的核心思想。“三圈理论”是公共管理领域的一个基本分析框架，用于分析和指导公共决策行为。“三圈理论”认为，制定一项公共政策时，必须考虑三个问题：首先，政策方案的目标是否具有或能否创造公共价值，是不是以公共利益作为政策方案的最重要标尺，此称为“价值（Value）”；其次，政策方案的实施与执行中的约束条件，即达到政策目标的人、财、物等资源条件是否具备，此称为“能力（Capaicity）”；最后，政策方案所涉及的利益相关者的态度和意见，能否获得各个方面的认同与配合，此称为“支持”（Support）。成功的决策和政策制定是领导者在三个要素之间寻求某种平衡的结果，这三个要素分别以三个圆圈表示（价值圈V、能力圈C、支持圈S），构成基本的分析框架（见图1）。
（二）“三圈理论”在审计项目计划管理中的应用。“三圈理论”强调价值、能力、支持三者的相关性，即在制定公共政策或设计项目计划时，要判断公共价值、分析评估能力以及利益相关方的支持度，使三个圈最大限度地接近和重合，从而达到最佳的政策效果。审计项目计划作为审计机关重要决策的内容，完全适用“三圈理论”分析框架。我们在制定审计项目计划时，也要论证项目的价值、分析完成项目的能力和支持度。具体讲，就是在选择审计项目时，需要从国家治理的视角分析项目的价值所在，同时，要分析所选审计项目所需要的能力等基础条件，还需要分析开展审计项目是否能得到政府、被审计单位、公众、媒体等利益相关者的支持，努力使审计项目计划更加科学和有可行性，更好地发挥审计在国家治理中的作用。但价值、能力和支持度这三个要素不是简单的并列，而是有着特定的逻辑关系：项目的价值分析是起点，只有带着科学的项目计划价值观，分析组织的胜任能力和争取各方的支持才变得有意义。
三、基于“三圈理论”对改进审计项目计划管理的建议
（一）围绕国家治理的目标和重点选择审计项目，充分论证和科学评估审计项目的价值。“三圈理论”告诉我们，在作出一项决策或一个计划方案前，首要任务就是确定事情是否有价值，是否应该做。在安排审计项目时，要以服务国家治理为目标科学安排审计项目。围绕国家治理实现良治的目标，国家审计在安排项目计划时需要重点考虑以下几个方面：
一是要关注国家安全。维护国家安全是国家审计的首要目标和任务。审计应紧紧围绕国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全等安排审计项目，通过审计或调查揭示存在的风险，并提出防范和化解风险的对策性建议，切实维护国家安全。
二是要关注权力运行。国家审计是国家治理系统中的监督控制系统之一，其主要功能就是监督，可以通过审计监督将政府机构和官员的权力约束在人民授权的范围之内，让权力在监督下运行，让权力与责任相匹配，促进官员的廉洁。因此，在安排审计项目时，应加大对领导干部经济责任审计的力度，加强对权力运行的制约。
三是要关注公平正义。在安排审计项目时，应考虑加强对宏观经济政策执行的审计监督，重点加强对重大民生热点问题的审计监督，突出对公共财政、公共服务、公共管理、公共政策、公共环境等方面的审计监督，突出对事关人民群众切身利益的重大事项的审计监督，促进各项惠民政策的全面落实，切实维护民生。
四是要关注治理绩效。应积极推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平。同时，在查处各类问题的基础上，要坚持从体制、机制及制度层面分析原因和提出审计建议。
另外，审计项目计划管理部门应该研究建立和完善考核审计项目计划执行情况的指标体系和评价标准，以审计项目计划和审计方案为基本依据，对项目执行进度、审计组织实施情况、审计成果、审计成本等方面进行考核，看选定的审计项目是否实现了预期的价值目标，审计工作的绩效如何等。
（二）科学确定审计覆盖面，分析和整合审计资源，为审计项目的实施夯实能力基础。“三圈理论”认为，无论公共政策的制定还是执行，都离不开对该组织能力因素的考量。组织的资源能力是保证政策目标实现的基础条件。所以，当我们明确了开展什么项目和谁来完成之后，紧接着就是要考虑组织是否有能力把决策的结果加以实施，即组织能力评估。当前，各级审计机关都不同程度存在着人力资源短缺和审计任务繁重的矛盾，这个矛盾的实质就是审计项目实施的能力问题。因此，在制定审计项目计划时，一方面是要科学确定审计覆盖面，另一方面要分析和整合审计资源。
一是要科学确定审计覆盖面。《审计机关审计项目计划管理办法》规定：“编制审计项目计划，要根据审计资源状况，量力而行，留有余地，统筹协调，合理均衡地安排任务。”由于目前审计力量不足，短期内不能对所有的审计对象进行审计监督。这就要求在制定审计项目计划时，要科学确定审计覆盖面，根据现有的审计力量，分清轻重缓急，围绕民生、国家安全、资金效益和体制机制制度完善等方面有计划地安排对重点行业和重点资金的审计。同时，还要合理规划，注意点、面的结合，按照全面履责的原则，保证在一定周期内，重点审计监督对象都能得到审计监督，防止一定时期内某些重点行业或单位年年审计，而另一部分行业和单位长期得不到审计监督情况的发生。要制定审计机关中长期审计项目计划，统筹安排审计项目。在中长期审计项目计划中，可以借鉴英国国家审计署和日本会计检查院的做法，将审计项目分为必审项目和选审项目，必审项目在审计周期上按其轻重缓急程度分为每年、两年和三年审计一次的项目，选审项目可由业务部门或下级审计机关按照自助方式进行审计。根据深度将审计项目分为重点审、中度审和简审三个级别，以便审计业务部门进行审计资源的最佳配置，提高效率。
二是尝试以审计资源为基础安排审计项目计划。应以审计资源为基础，在充分评估审计人力物力等资源基础上安排审计项目，使审计项目计划与审计资源相匹配。同时，要注重对审计资源的整合，创新审计组织方式，充分利用社会审计资源，集中力量实施重大项目、精品项目，不断提升审计效能。
（三）坚持走“开门办审计”道路，分析审计利益相关者的支持度，营造良好的审计环境。现实中，大多数人并不十分关心公共事务，尤其在政策研究制定的初期阶段，真正关注者多是利益相关者。因此，分析“支持”因素应特别关注利益相关者的态度，在制定审计项目计划时，也必须考虑审计利益相关者对项目的支持度。
一是计划编制由相对封闭向开放参与转变，注重对审计需求的调查。一方面，要吸收一线审计人员参与制定审计项目计划。一线审计人员在长期审计中，对审计工作面临的外部环境和内部优劣势有更为深刻的理解和认识，对被审计单位和审计活动效益评估有时更为全面和准确，通过这种方式制定的审计项目计划更容易得到审计人员的支持。另一方面，要通过搜集、研究宏观经济信息和决策动态，向党委、人大、政府征求审计项目意见，召开咨询会、座谈会，网络征求社会民意和在线访谈等形式确立年度审计项目计划，使审计工作与党委、政府、人民群众的要求贴得更近，争取社会各界对审计工作的支持。
二是分析和争取利益相关者的支持。审计利益相关者是指能够影响审计行为活动的或受审计行为活动影响的个人或群体，包括直接审计利益相关者和间接审计利益相关者。前者是指与审计存在直接利益关系的群体，包括审计人员、被审计单位、政府。后者是指间接影响审计行为活动以及间接受审计行为活动的群体，包括公众、纳税人、新闻媒体等。为此，在制定审计项目计划时，要分析审计人员对项目的态度，并通过各种激励手段赢得审计人员对项目的支持。要分析被审计单位对项目的支持度，在搞好审计监督的同时注重审计服务，建立起与被审计单位的良好工作关系。要分析党委政府对项目的支持度，看安排的审计项目是否围绕党委政府的中心工作，以争取党委政府的支持帮助。平时多关注党委政府工作的重点和动态以及对审计工作的要求，使审计工作更好地围绕中心和服务大局。要分析社会公众的支持度，看项目安排是否征求了公众的意见，并逐步建立起以政府审计部门为主导，多元化主体积极参与、专业审计与公众参与有效互补的“参与式审计”模式，在审计立项时多听取群众意见和建议。还要分析媒体的支持度，并加强同新闻媒体的沟通，抓好审计宣传工作，积极发挥媒体在发现问题线索等方面的作用，并通过媒体促进审计监督与舆论监督、社会监督的有效结合。
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