关于建立现代公有资产运营机制的思考——从顺德的实践看企业产权改革和管理，本文主要内容关键词为：顺德论文,机制论文,资产论文,产权改革论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1008-018X(2000)01-0020-07
中图分类号：F270 文献标识码：A
最近顺德市被广东省确定为“全省率先基本实现现代化的试点市”，这是省委、省政府对顺德改革开放事业的充分肯定。顺德1992年就“敢为天下先”，进行了综合配套、整体推进的系统改革，其中企业产权改革是最关键、最根本的一项；1996年顺德又探索构建了新型的公有资产管理架构，经过3年多的运作，卓有成效。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，充分印证了顺德推进企业产权改革和管理的路子是完全正确的。笔者作为顺德企业产权改革实践的其中一位直接参与者，试结合有关经济理论和工作体会，围绕公有资产管理谈几点认识。
一、传统公有制经济体制弊病很多，核心问题是企业产权不明晰
产权是财产所有权的简称，它是法定主体对财产所拥有的各项权能的总和。产权包括所有权、使用权、收益权和处分权；而所有权又可分为终极所有权和占有权，前者是指财产的最终归属权，即“出资者所有”，后者是指财产的实际拥有，即“法人财产权”。长期以来，我们单纯强调企业的所有制关系，把所有制看做是生产关系中的决定因素。然而在实践中我们又把理论上十分重视的所有制关系非人格化，突出表现就是采用国家（集体）所有制。就国家所制而言，其占有主体既不是自然人，也不是法人。每个公民（自然人）只是名义上的全民财产所有者，至于在全民总体财产中占有多少份额是不清楚的，即使清楚也无法履行相应的财产所有权，更无法将自己的份额从共有财产中分离出来，所以全体劳动者实质并不构成国有制企业的所有权主体；另一方面，国家是一个政治实体的概念，各级国家机关也只是履行国家行政、行业或职能管理的机构，国家不能笼统看作国家机关法人所有。因此，国家所有制企业始终未能成为具有独立人格的法人，也不拥有企业法人财产权。
企业产权模糊，强调经济上的占有关系，撇开了企业法律上的真正所有权，使所有制实际变成一个空泛模糊的概念，这就是传统公有制经济体制弊端的症结所在，它严重阻碍着我国社会生产力的发展。顺德市经济作为全国经济的组成部分，不可避免地存在着传统公有制经济体制下的类似问题。
从党的十一届三中全会到1992年，顺德实行“公有制经济为主、工业为主和大型骨干企业为主”的“三个为主”经济发展战略，在原有县属国有企业和社队企业的薄弱基础上，开始了轰轰烈烈的工业化进程，基本完成了农村工业化的历史转变，工业产值以年均近40%的速度增长，1992年全市工业总产值达162亿元，人均达16980元（1990年不变价），几十个产值超过亿元的大型企业拔地而起，产品迅速占领国内市场，并积极向国际市场进军。
顺德经济很大程度上是由政府推动的，政府既作为投资主体，又为企业向银行借款提供担保，甚至给予税收优惠等政策扶持；企业从投入到产出、从生产到经营都存在着直接或间接的政府行为。在计划经济条件下这种政府主导型企业是有一定优势的，但产权始终不明晰，企业债权债务的最终责任人（政府）与现实经营者之间利益上没有必然的联系和应有的制约。随着改革的深化和经济环境的变化，到1992年已经暴露出很多问题，主要包括：
1.政府作为投资主体与企业市场主体地位的矛盾。市场经济下企业是市场的主体，但由于公有企业原始投资者是政府，企业要听从政府指挥，从而投资主体跟市场主体互不协调，政府既是裁判员又是运动员，违背了市场经济公开、公正、公平的原则，更为严重的是公有企业的产权被随意分化，产权名为国家、集体所有，人人有份，但实际谁也不管，即使想管也管不了；有利益分光、吃光，有责任不贴身。有的“厂长、经理责任制”实际变成“厂长、经理所有制”、“家庭所有制”，厂外有厂、账外有账、公亏私盈、利益暗流不为稀奇。
2.政府有限的投资能力和无限的投资饥饿症的矛盾。政府主导下的外延扩张型发展模式，靠的是政府不断投入办新企业，这种膨胀是无限的，但政府的财力是有限的，矛盾越来越大。顺德企业产权改革前的1992年，全年固定资产投资达29.7亿元，比上年增长312%，其中生产性投资占了72.69%，这么大的投入在经济环境较为宽松的时期可以勉强维持，一旦遇到银根收缩，就难以为继。尤其是银行贷款逐步从信用贷款转为抵押贷款，国家取消各种减免税的优惠，靠高负债、高投入和减免税扶持的经济发展路子就不可能再走下去了。
3.政府有限的收益和无限的风险的矛盾。顺德办了十多年企业，政府实际得到的经济利益并不多，倒是承担了很大的风险，其中有投资决策失误的风险，有经营不善的风险，还有国际国内经济环境变化的风险，随着市场经济的发展，政府承担的风险越来越大，背负的包袱越来越重。据1993年的一次专项调查，某镇镇办企业共向银行借款27亿元，其中23亿元由镇经济发展总公司（实质上是镇人民政府）担保的，但每年总公司只向企业按销售收入2%收取管理费。如果这些镇办企业经营亏损，债务就会转嫁到镇政府身上。“瞩目的成就，沉重的包袱”，的确是我国传统产权制度危机真实而生动的写照。
4.企业激励机制和约束机制的矛盾。产权模糊下的政府、企业及个人都缺乏必要的自我约束机制。过去为解决企业普遍存在约束机制弱化的弊端，顺德作了很大的努力，但只是治标不治本。搞承包制、责任制，只是短暂地解决了激励机制的问题，未能解决约束机制问题。在强调自主权的情况下，企业经营者的行为得不到有效约束，决策失误、盲目扩张、“凭胆分配”在所难免，造成公有资产的流失，最终公有企业的一切损失还是由政府来承担了。
以上种种弊端的症结在于企业产权不明晰、责任不分明。不很好解决这个关键问题，我国经济发展的路子恐怕越走越窄，社会主义现代公有资产管理体系也难以建立起来。
二、选准切入点，企业产权改革是建立现代公有资产运营机制的前提
产权改革就是按照现代企业制度的要求，从根本上完成企业经营机制的彻底转换，实现产权清晰化、市场化和社会化。这是一场深刻而全面的经济体制革命。
靠公有经济奠定实力基础的顺德人，深刻地认识和体会到传统公有制经济体制弊端和根源，在没有现成经验可借鉴的条件下，1992年开始，顺德在政府主导下成功推行了包括企业产权制度改革、行政机构改革、社会保障机制改革、农村管理体制改革、用人用工制度改革、住房制度改革等的系统改革，初步建立起社会主义市场经济的框架。在一系列的改革中，产权制度改革最关键、最根本。顺德在这项改革实践中，其做法大致可划分为几个阶段：
1.统一认识，制定政策。通过宣传学习，正确分析当时公有企业面临的挑战和机遇，统一干部、群众对企业产权制度改革（即转制）必要性、迫切性的认识，树立改革的信心。各级按照市委、市政府的部署，把企业产权改革作为一个较长时期的中心工作，成立专责领导小组，制定统一的转制政策和科学的转制方案、步骤，明确纪律，规范操作。如规定：不准现职党政干部参股到企业，不准暗中或变相参与企业转制经营，如果要参与企业转制，必须按照市的有关规定办妥人事关系转移手续；转制企业必须全面清理、如实报告公有资产状况（包括通过各种形式获得的账外资产等），任何有意隐瞒或低估公有资产、化公为私的行为，一经查实均作贪污论处等，这些都为转制的顺利推进提供了有力的政策保证。
2.资产评估，产权界定。严格按照国家有关政策规定，组织专业人员对企业进行清产核资，委托具有法律效力的中介评估机构或会计师、审计师事务所进行资产评估，界定产权关系，明确产权归属，摸清家底；为处理企业呆账、烂账和各项损失，划定用于安置离退休人员和被遣散人员的开支，建立社会保障制度，从而为确定转制方案打下基础。
3.按照公开、公正、公平的原则，制定转制方案。将拟转制企业的资产、负债数字资料公开，鼓励企业内部、社会各界人士参与转制竞争，将发起人的转制方案公榜7天，广泛征求中层骨干以至职工的意见，实行择优选取转制方案，择优选择经营者。
4.确定转制方式，转换经营机制。按照“抓住一批，放开一批，转让一批”的思路，将关系全市民生大计、带有专营性质的粮食、外贸和房地产企业、基础设施企业及高新技术项目企业改组为股份有限公司或有限责任公司，由政府独资或控股经营。对一般竞争性项目企业，特别是那些高耗能低效益的企业、“夕阳企业”、“劳动密集型”企业，则实行“放开一批”和“转让一批”：一是把设备、流动资产转让给企业员工，把土地使用权、厂房等资产租赁给企业，实行租赁经营；二是全部资产作价转让给员工，转为新的股份合作制企业；三是转由经营者（包括社会能人及部分员工）持股经营，如对亏损、微利企业进行公开拍卖，转为民营企业。
5.进行利润清算和产权移交，完善法律手续。确定转制方式、签订转制合同后，对评估基准日到签订转制合同这段时间的生产经营状况进行利润清算，并对资产负债进行重新复核，办理产权移交手续，以法律文件形式把整个转制工作确定下来。
经过改革，顺德原市镇两级1001家拥有公有股权的企业中，由政府独资经营的94家，控股经营50家（含上市公司3家），参股经营21家，股份合作经营235家，合伙经营249家，租赁经营331家，停产21家。两级企业总资产中，公有资产的比重由90%降至62.4%，外商及民间投资者资产比重占37.6%；经过改革，顺德的经济结构、经济运作机制也发生了深刻的变化，收到了明显的效果：明晰了企业产权，分散了政府的投资风险和经营风险；摸清了家底，理顺和消化了大量的历史债务；更新了人的观念，依照《公司法》办事，增强了企业内部的约束机制；建立起社会保障制度，实现了养老、住院医疗和工伤保险问题解决的社会化，为企业创造了公平竞争的环境，使顺德经济向社会主义市场经济迈进了一大步。
三、实现政资分离，构建规范、高效的公有资产管理架构
公有资产管理的任务一方面在于切实有效地维护公有产权利益，防止损害公有资产产权的行为发生；另一方面在于提高公有资产管理营运效率，增大公有资产的盈利能力，推动公有资产存量的合理流动，形成多元化的公有企业资本结构，实现产业结构的合理化。无论是哪一类拥有公有资产的企业，这两方面任务都是存在的。为全面实现公有资产管理的目标，创建现代公有资产运营机制，顺德在企业产权改革基本完成后，经过反复研究、比较、论证，按照“政府社会管理职能与资产所有者职能分离，公有资产终极所有权与法人财产权分开”的原则，1996年构建了“公有资产管理委员会——公有资产营运公司——公有独资、控股、参股企业”的三个层次公有资产管理架构：
第一层次是市、镇政府分别成立公有资产管理委员会，作为政府领导下专司公有资产管理的职能部门，负责市、镇公有资产（包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产）的宏观和全方位的管理和监督。
第二层次是根据公有资产状况和经济发展需要设立若干个资产管理经营公司，由公有资产管理委员会授权对公有资产进行运作和管理，具有法人资格，职能是投资、管理、监督、服务，通过公有资产的经营，实现保值增值。
第三层次是公有独资企业、控股企业和参股企业。它们对公有资产管理委员会授权占用的公有资产拥有法人财产权，通过自主经营、自负盈亏、按章纳税，保证公有资产的安全、保值和增值。
顺德通过建立新型的公有资产管理架构，真正实现了三大转变：即从实物形态管理转向价值形态管理，从行政手段管理转向经济手段管理，从人治管理转向法治管理。
经过3年多的具体运作，实践证明：顺德“三个层次的公有资产运营机制”一方面使企业能依照有关法规、根据市场需求自主地进行生产经营，营造了一个公平竞争的市场环境；另一方面加强了政府（通过市公有资产管理委员会）对资产管理经营公司的监督、考核和公有资产保值增值的考评，在项目评估、项目管理、资金回收乃至产权转让等各个环节强化了过程监控，同时逐步建立完善了投资约束风险机制，大大提高了公有资产的营运收益，壮大了公有经济的力量，实现了安全、保值和增值。
四、适应发展要求，不断研究解决新问题，充分发挥现代公有资产管理体制的生命力
企业产权制度改革是我国经济体制改革的重点和难点，是一项复杂的系统工程。它不仅仅局限于企业内部经营机制的转换，还需要政府转变工作职能，加快建立和完善社会保障体系，逐步提高社会整体保障水平，全面探索、改进公有资产管理、监督机制和提高营运效益。顺德在企业产权改革和管理上先行一步，初步建立起社会主义市场经济框架，为地方经济的持续发展赢得了时间和体制上的优势。笔者认为顺德的经验是有特色的，极具借鉴意义，同时也需要在以下几个方面继续加以研究和创新：
1.重视转变人的传统观念，营造一个有利于公有资产运营机制健康运作的环境和氛围。长期以来，产权转让、企业兼并被认为是资本主义经济特有现象，导致私有化。其实，将公有产权改革等同于否定和削弱公有产权，这是一种误解。要通过大量的宣传教育，社会舆论结合实践，教育和引导群众，正确认识产权改革是伴随市场经济竞争而产生的，是资本集中或产权交易的一种高级形式，是公有企业加以更新改进、迅速扩张实力的有效途径。只要把握好资产评估关，规范地推进企业产权改革和管理，是不会导致化“公”为“私”问题的，产权改革恰恰正是服务和有益于公有产权的巩固和发展。与此同时，要引导广大企业职工按照《公司法》正确行使自己手中的权利和履行义务，现在产权改革后企业人与人的关系已不是过去“领导与被领导”的关系了，而是“股东关系”，要真正适应市场经济时代的来临。只有广大职工充分觉醒和认识到这一点，社会的氛围和舆论才能更好地配合公有资产管理工作有序依法地推进，更好地实现公有资产保值增值的目标。
2.想尽办法消化历史债务包袱，努力化解金融风险。由于我们的产权改革是在传统公有制经济体制下展开的，原有公有企业债权债务的连环链不可能一下子割断开来，而且传统经济体制下弊端的一个重要方面就是政府背上了沉重的经济包袱。在公有企业产权改革和管理的实践中，我们不能割断历史，必须要以客观、务实、发展的观念来认识和解决历史债务问题，在方法上应结合实际，采取灵活多样的办法，如：(1)通过盘活公有物业等存量资产，抵偿相应债务；(2)在金融政策的允许下，及时利用当前国家调低贷款利率的机遇，做好债务滚动，尽可能降低借款利息负担；(3)争取政策支持，变债权为股权，降低企业利息成本支出，实现投资多元化；(4)吸取国际金融风险教训，积极筹措资金，优先清偿外债，降低金融风险；(5)采取可能的办法固化债务，通过地方经济的持续发展逐步消化历史债务的本息包袱等。
3.规范政府和企业行为，严格遵守现代企业制度的游戏规则。现代企业产权制度要求政企分开、政资分离。首先政府的管理职能必须彻底转变。要尽快形成政府管理社会的政治经济环境，即“政府通过经济杠杆、法规政策和必要的行政手段调控市场，市场引导企业经营行为”的经济运行机制。顺德在这方面颇有经历和体会，1984年顺德就先后对行政机构进行了多项改革，成功实现了行政管理职能与资产管理职能的分开，现在政府工作的重点是研究制订社会经济发展政策及社会管理法规，做好政策先行，强化全社会的社会监督管理和部门职能，努力创造更好的投资环境，引导投资基础产业和高新技术产业，概括起来即“政策引导，管理监督，创造环境，协调服务”，政府职能的成功转变为顺德企业产权改革和管理的顺利开展提供了根本保证。其次是充分发挥市场对资源配置的基础性作用，坚持凡是应当由市场调节的经济活动都应放开放活，激发经济的活力。在这方面，顺德就提出了“政府要彻底退出一般竞争性经济领域”、“鼓励竞争，但不与民争”的发展战略，今后不再新建或设立公有独资企业，现有公有独资、控股性质企业要以开放的观念加快调整，鼓励原企业员工成为产权制度改革的主体，鼓励三资和个体私营企业参与公有企业的调整和重组，将民间资金转化为资本投资，给经济发展注入活力，拉动和刺激经济增长，政府从而真正实现“有所为又有所不为”。第三是规范、修正现行与市场经济发展不相适应的政策法规。经过十多年的改革和发展，我国生产力状况发生了很大的变化，一些旧有的管理办法已不适应发展社会主义市场经济的客观要求，应当通过调查研究，及时作出必要的修改，适时颁布实施新的经济政策法规，体现“政策引导经济”的效应，充分发挥经济生活中各类经济成份的积极作用，如：由于体制影响，个体私营经济地位、作用和投资领域还很有限，而这支经济力量正迅速壮大，将是我国未来国民经济发展的一支生力军，应尽快研究放宽对其各方面不必要的限制，使之和公有经济共同更好地为我国社会主义经济建设服务。
4.尽快建立产权交易市场，促进企业产权市场化。产权交易市场是为产权转让提供服务，进行产权交易的场所。企业产权不单要明晰，还应具有流动性和可交易性（即产权市场化），这是市场经济价值运动的本质要求，它能够促进资产从低效、无效经营者流向高效经营者，从而促进价值运动，发挥资产的最大效益，促进社会主义市场经济新体制的建立，其意义不可低估。我国目前企业产权交易市场发育尚处于起步阶段，面临着不少矛盾和问题，在操作上笔者认为：(1)要加快全方位、多层次开放各要素市场的步伐，包括消费品、生产资料、劳动力、金融市场等，大力发展证券交易市场。只有各种要素市场的开放和完善，才能带来企业产权交易市场的开放和发展；(2)开辟通向产权交易市场的多种现实渠道，在改革和管理形式上应结合实际，不拘一格。如：大中型公有企业逐步改组为股份制企业或国家独资有限责任公司；中小型企业可改造为股份合作制企业；对经营不善、低效甚至亏损的小型企业，可以通过产权交易市场公开拍卖；对资产较多但经营不善的公有企业，可以将产权债权化，公有资产的产权主体逐步转变成企业债权主体，收取利息或资产占用费；对于一些债台高筑但不宜破产的企业，推行国际上通行的“债权股权化”，促使企业向股份制方向发展；对于一些严重资不抵债的企业，大胆实施破产等；(3)顺应市场经济发展的要求，以市场为基础，以自愿互利、等价交换为原则，打破“条条块块”的限制和不同所有制之间的封锁和部门、地区割据，拆掉各种有形和无形的关卡，鼓励跨地区产权转让、企业兼并，实现效益互补和优势互补，发挥社会资产的最大效益；(4)尽快制定产权交易法，规范各方产权交易行为。这是企业产权交易市场发育成长必不可少的保障。
5.建立完善社会保障体系，维护社会经济的正常秩序，促进经济体制创新。实行企业产权改革，实现企业产权明晰化、市场化和社会化，需要一个相对稳定的社会环境。换言之，改革亦要付出代价和成本。目前国内很多公有企业改革寸步难行，杂音很多，其中主要原因是“职工在改革工作中工作和生活如何保障”的问题。希望银行发放一些“安定团结”贷款或财政拨补救济只是一种短期行为，最根本办法是尽快建立完善社会保障制度，这不仅是一个国家经济发展和社会进步的重要标志，是市场经济和社会化大生产的有效保障机制，更重要是深化改革的需要。建立社会现代企业制度必须从建立社会保障制度做起，顺德之所以取得产权改革实践的初步成功，建立以“顺德市德安保障公司”为运作实体的社会保障体系功不可抹。当然，目前国家的社会保障覆盖面还不够大，保障水平还不够高，这还需要一个逐步提高的过程，需要全社会长期付出不懈的努力。
6.规范发展社会性中介服务体系，促进市场经济的有序运作。市场经济下政府不再是裁判员，也不是运动员，国家颁布的政策法规是否正确执行，存在“谁来当经济警察”的问题。因此要支持发展会计、律师、公证、资产评估、咨询等社会中介服务，规范这些服务机构的职能，严格业务操守监督和资格审核，真正做到客观、真实、公正，使之成为市场经济的一支保障力量。另一方面，要健全劳动仲裁办法，及时妥善处理劳动纠纷，维护企业和职工的合法权益。鉴于损害企业股东权益的事件时有发生，但在目前设置的政府行政及政法部门中又没有机构来专责处理，因此，可以考虑成立类似香港廉政公署“商业罪案调查科”的职能部门，站在独立、公正、权威的角度，全力打击各类损害国家、企业和股东合法权益的不法行为，维持市场经济的正常法律秩序，为市场经济健康发展保驾护航。
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而企业产权制度改革是一个无法绕过的关口。顺德的成功实践证明了一个道理：只要我们注意认识和自觉遵守、运用客观经济规律，实事求是，善于创造性地处理经济生活中的实际问题，敢于实践，敢于创新，敢于成功，那么“办法总比困难多”，一个高效、规范的现代公有资产运营机制必定能够很快地建立起来，并将不断地促进我国经济体制改革的深化和公有经济的向前发展。
收稿日期：1999-09-20
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