质量管理：转变机关作风的有效路径——绍兴市政府办公室导入ISO9000质量管理体系的实践和探索，本文主要内容关键词为：绍兴市论文,路径论文,质量管理体系论文,质量管理论文,机关作风论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
质量管理体系“规范管理”的内涵与政府“依法行政”的要求相契合，有利于打造法治政府；质量管理体系“顾客导向”的原则与政府“服务于民”的要求相契合，有利于打造服务政府；质量管理体系的“过程方法”与政府“高效服务”的追求相契合，有利于打造效能政府；质量管理体系“程序控制”的原则与政府“勤政廉政”的目标相契合，有利于打造廉洁政府。导入质量管理体系，是在新形势下加强机关内部建设，树立良好形象，切实转变工作作风的有益探索和尝试
近年来，随着我国市场化进程的加快，尤其是加入WTO后政府职能的转变和行政审批制度改革的深化，对机关的管理、服务、效能建设、作风建设提出了新的要求。2001年，绍兴市政府办公室率先在全国政府机关管理中导入ISO9000质量管理体系，并取得了明显成效。今年以来，按照省委“作风建设年”的要求，绍兴市政府办公室对运用ISO9000质量管理体系注入了新的内涵，并在有关职能部门推广，提升了工作效率，转变了机关作风。
(一)基本动因
20世纪80年代以来，以英、美等国为代表的世界各国政府在世界经济一体化浪潮和新技术革命的挑战面前纷纷调整政策，提出了“重塑政府”(Reinventing Government)或者“再造政府”(Reengineering Government)的口号，并进行了公共部门的行政改革，许多国家在用企业精神推动政府工作的呼声下，开始将质量管理的理念、方式经过加工改造应用于政府管理，以此提高行政效率、改善公共服务、增强政府活力。在国内，特别是我国成功加入世贸组织以来，各级政府部门面临严峻的挑战，为适应世贸组织规则和社会主义市场经济建设的需要，国家提出要转变政府职能，建立服务型政府，全面提高管理和服务水平，改善政府运作效率，这就使得质量管理作为一种科学的管理理论和管理途径成为当前建立精干、高效的服务型政府的有力工具。尽管ISO9000族标准是一套成熟的体系，具有广泛的适用性，但毕竟机关不完全等同于企业，政府服务也有别于生产的产品。因此，在政府机关导入ISO9000族标准必须高度关注以下问题并妥善予以解决。
——政府产品的特殊性。政府输出的产品即公共服务。公共管理的职能是通过对公共事务一系列活动的调节控制，使其表现出有效、可控制的特点，以满足社会公众共同的需要。与制造业和其他经济组织不同的是，公共部门所要输出的产品往往不是那些可以计量、包含具体生产流程的有形物质实体，而是一种服务，往往是无形的。对于政府部门来说，就是为了满足顾客需求，完成行政管理目的，实现为行政相对人服务的行政决策和执行，以及在行政过程中的人员态度等。虽然服务本身更多地表现为一种过程，但是服务这一产品的质量最终还是要体现为结果，因而政府行为需要立足于结果导向。同时，服务及满足顾客需要本身的出发点，并不是一味地追求经济效益和组织自身的被认可度，而是一种内在的责任和义务，因为服务是公共部门的价值所在。
——服务对象的复杂性。相对于其他组织，政府部门所面对的顾客更具备多样性、复杂性和绝对的权威性。严格地说，政府机关的顾客包括上级机关、下级机关、内部各部门、外部一切与本机关发生业务往来的单位和个人。广而言之，整个社会都是政府的顾客。因而，它所面对的社会事务及顾客的需要极其多样、复杂。运行环境和管理对象的独特性，决定着政府部门实现组织目标、满足顾客需要、增强顾客满意度的难度。但是，政府产生和存在的基础就在于社会组织与公众的需要，政府运行一切权力和目标最终也根源于社会公众，因而它所面对的顾客具有绝对的权威性和必须的被服务性。以顾客为导向，持续不断地改进行政服务是政府部门的必然发展方向。
——服务规则的强制性。对于一个组织而言，实现质量管理体系的有效应用，就是证实其有能力稳定地提供满足顾客以及法律法规要求的产品。如前所述，与生产经营企业不同，政府无法凭意愿和好恶来选择特定受众和顾客群，也就是政府面对的服务对象具有非选择性和必须的被服务性。同时，就服务规则而言，政府不像企业在服务过程中有很大的弹性空间，可以灵活地讨价还价。政府满足顾客的需求是其行政运行的价值所在，而符合法律法规的要求，即实现依法行政、规范服务则是其运行的根本保障。与其他社会组织相比，政府部门要遵循的法律法规是国家权力的象征，更具有强制性、不可更替性和普遍意义的约束力。
——产品实现的艰巨性。对于政府机关而言，产品的实现并不是交付一定的合同或订单，完成特定的产出。社会环境的多变、公众需求的多样、公共事务的复杂，决定了公共管理本身的繁杂，也决定了公共部门的产品实现更具有长期性和复杂性，也必须需要一个不断改善、持续满足的过程。短期的效应和简单的满足并不能完成政府的最终使命，公共服务的质量保证必须建立于诸如决策、执行、监督等政府运行的各个过程中，即要按照ISO9000质量体系的要求对质量形成全过程的所有活动进行适时而连续的控制，制定避免问题发展的预防措施，同时还应保持一旦发现问题迅速加以纠正的能力。
基于以上分析，政府导入ISO9000质量体系、加强质量管理，就更有必要，而且显得更加迫切。
(二)主要做法
2001年5月，绍兴市政府办公室率先在全国地市级政府办公室的管理中导入ISO9000质量管理体系，围绕“依法行政，提供办文、办会、办事等综合服务”开始建立ISO9000质量管理体系。同年9月，通过了专业机构认证，成为全国第一家通过该认证的政府办公室。2004年9月，绍兴市政府办公室再次通过认证。在绍兴市政府办公室导入ISO9000质量管理体系的实施过程中，主要是把握好了以下三个关键环节：
——抓住要点，做到“两个结合”。导入ISO9000质量标准，目的在于不断规范行为，提升服务层次，而如何使这项工作与原有的一套运行方法有机结合起来，相互发挥作用，必须注意“两个结合”。一是与政府办公室的业务特性相结合，贴近业务，注重实效。政府办公室的业务主要是办文、办会和办事，因此，在编制质量体系文件的过程中，首先对质量活动现状进行详细的调查，以找准体系文件定位。现状调查包括：组织人事机构设置状况，现有工作运行情况，规章制度和考核情况，岗位目标责任制完成情况等四个方面内容。通过调查，确保建立运行的质量体系能满足办公室内部管理的需要。其次，按照ISO9000质量标准及政府办公室原有业务流程来编写程序文件，在程序文件中穿插与该过程有关的要素控制要求。再次，力求程序文件通俗易懂，具可操作性。程序文件是政府办公室的操作指导文件，注意将ISO9000标准术语或专业性强的语句转化成通俗易懂的文字，使不精通ISO9000知识的业务操作人员很容易看懂文件。在此基础上，制订了《浙江省绍兴市人民政府办公室质量手册》。手册明确规定了办公室工作的质量方针、目标和过程方法，综合服务质量管理体系，管理职责，资源管理，综合服务实现，测量、分析和改进。二是与政府办公室的服务特点相结合。随着处(室)专业分工越来越细，工作独立性增强，几乎每个人员都需要独立地直接面对顾客(领导、部门、基层)。而顾客对服务质量的感受往往带有主观的成分，但又决定着服务的成效。因此，在过程控制中，应对“人”的因素给予高度重视，促使每位人员遵守各项质量规定，激励人员去提高服务质量和满足顾客的期望，重视与顾客的联络。同时，强调办公室提供的服务具有准备性和及时性，还应当及时进行事后的监督检查，以确保服务的高质量，使服务对象更加满意。
——夯实基础，确保“三个到位”。贯标的过程，必须由组织机构、思想认识和教育培训作保证，做到“三个到位”。一是领导重视，组织机构到位。办公室主任和各位副主任始终把贯标作为头等大事来抓，并将其列入办公室的工作计划，有关贯标的资源如人员、组织、资金等也一一予以落实。形成了“一把手”负总责，分管副主任具体抓，各职能处(室)责任落实的贯标领导机构。二是端正态度，思想认识到位。着重把办公室领导班子和中层干部统一到通过贯标进一步提高服务水平、增强服务功能、推动规范化建设上来，防止和克服单纯为获证而贯标、搞形式主义应付审核人员、急于求成的错误思想。三是抓好培训工作，教育发动到位。贯标需要一支懂得标准原理、理论联系实际、有责任心的骨干队伍。我们十分注重抓好标准知识的全员培训，反复组织学习体系文件，对照各自承担的职能进行逐条学习和讨论，加强对体系文件的了解，从而形成了一支贯标骨干队伍，建立起一个贯标网络，使办公室贯标工作能不断健康地进行下去。
——端正认识，树立“四个观点”。ISO9000质量管理体系是实践中总结出来的科学理论，在贯彻实施过程中，必须牢固确立“严谨的观点、系统的观点、创新的观点和长远的观点”，才能抓出成效。首先，贯标是一项非常细致的工作，必须以严谨的观点去抓。ISO9000质量标准的最大特点是：让各项质量活动及影响质量的全部因素处于严格的受控状态，以利于消除各种质量偏差，实现自我纠正和完善。因此，从文件编写工作开始，就根据实际情况，力求想到位、抓到位，在确保文件质量的基础上，要求所有岗位认真对待每一个环节，努力做到不留死角。其次，贯标是十分全面的工作，必须以系统的观点去抓。ISO9000质量标准涵盖了市政府办公室工作的方方面面，既涉及办公室领导，又涉及处(室)长及其他人员，是一项系统工程，必须用系统的观点作指导，坚决防止和改变原有运作模式与ISO9000质量标准“两张皮”的状况。再次，贯标是一项注重实效的工作，必须以创新的观点去抓。提高服务质量和水平是推行ISO9000质量标准的根本目的所在。为此，绍兴市政府办公室始终坚持加强领导、上下联动、整体推进、积极创新，并重点发挥了三方面的作用：即中层处(室)干部的示范作用，编写人员的指导和解释作用，全体人员的基础和参与作用。最后，贯标是一项长期的任务，必须用长远的观点去抓。ISO9000质量标准工作不像一些短期的活动那样见效快，它既是长期的、更是长效的。因此，我们始终关注质量体系文件的不断完善，努力提高质量管理水平。
(三)初步成效
ISO9000质量管理体系的导入，在绍兴市政府办公室形成了全员参与、全程监控、持续改进的工作局面，实现了办公室工作各个程序、环节的细化和规范化。在导入ISO9000质量管理体系后，市政府办公室曾就服务态度、工作秩序、环境仪表、办事效率和廉洁奉公等方面，向7位正副市长、市直政府口23个部门和市委办、人大办、政协办等开展过满意度问卷调查，结果显示，满意率和基本满意率达到100％，其中，满意率高达90％。
今年，我们按照省委“作风建设年”的要求，结合ISO9000质量管理体系年审工作，以“顾客为中心”和“持续改进”两个重要原则为指导，对运作流程进行了全面的修订，对存在的问题进行了深入的整改。在今年的满意度测评中，外界对市政府办公室的各项工作满意度在97.5％以上，其中“工作态度”、“服务质量”两项指标的满意度达到100％，作风建设第三阶段“走进机关、弘扬新风”的目标基本实现。导入ISO9000质量管理体系以来，绍兴市政府办公室的做法受到了全国各地诸多部门的关注，各地党政机关纷纷前来考察学习。这项工作还于2006年1月获得第三届(2005-2006年度)中国地方政府创新奖入围奖。
我们觉得政府机关导入ISO9000族标准，相比企业或者其他机构实施，主要有以下几个方面的独特作用和成效：
——ISO9000质量管理体系“规范管理”的内涵与政府“依法行政”的要求相契合，有利于打造法治政府。“依法行政”是政府一切行为的原则和规范。行政机关作为国家权力机关的执行机关，其行政权力的运用，最经常、最密切、最广泛地关系到社会公共利益和公民个人利益，必须加以规范和约束。我国政府按照市场经济的规律和现代国家社会生活的通则，在与市场良性互动的过程中，逐步建立自身的法治化、规范化的管理模式和整个行政运行体系。ISO9000族标准作为工商企业界通行的准则，是行业内部的“约定法律”。公共部门导入ISO9000质量管理体系对于有效地解决政府自身的思想观念、政策规范、决策程序、管理方式、操作技术等方面的法治问题，提高政府政策系统集成的能力，进而通过系统运作有效地提高我国政府的法治水平，具有重要的意义。
——ISO9000质量管理体系“顾客导向”的原则与政府“服务于民”的要求相契合，有利于打造服务政府。顾客导向就是以顾客的需求作为发展公共服务的指南，向顾客提供优质服务，满足顾客的需求。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，新时期我国政府改革战略选择的核心就是秉承为人民服务的宗旨，深化执政为民的理念，建立更为灵敏高效的服务型政府，不断满足公众的需要，完善服务机制，实现政府再造。而“以顾客为中心”正是ISO9000质量管理体系的核心原则。ISO9000族标准认为每个组织都依附于他们的顾客，都应充分理解顾客当前和未来的需求，满足顾客需求并争取超越顾客的期望。
——ISO9000质量管理体系的“过程方法”与政府“高效服务”的追求相契合，有利于打造效能政府。行政流程是指政府管理活动的整个作业过程，即从社会管理需要出发到政府行政决策、规划、组织实施，乃至社会需要满足的全过程。效率是公共行政一直追求的目标和价值体现，只有优化行政流程，才能实现政府职能的明晰化，才能实现组织机构设置、人员配置和权力体制的科学化，才能使政府的行政行为更科学、更具效率。ISO9000质量管理体系即要求运用过程方法，将相关的资源和活动作为过程来进行系统的管理，注重整个管理过程中的文件控制，确保了质量管理运行流程的规范性和可操作性，有利于提高组织的运行效率。
——ISO9000质量管理体系“程序控制”的原则与政府“勤政廉政”的目标相契合，有利于打造廉洁政府。行政程序规范化就是行政程序的公正性和法治化。在我们的行政运行过程中，为规范公务员的行为和保障社会公众的利益，需要制定统一的标准和严格的程序，使每一个工作人员有章可循、有规可依，严格遵守程序规范，消除执法和管理过程中的随意性和人为性。ISO9000质量管理体系所注重的程序化过程控制即每一项管理活动都可以分解为若干环环相扣、彼此制约的过程，每一个过程都有标准化的程序和内容，从而确保了质量管理运行程序的规范化、制度化，有利于提高组织的有效性和效率，同时也有利于预防和监督腐败行为。
导入质量管理体系，是在新形势下加强机关内部建设，树立良好形象，切实转变工作作风的有益探索和尝试。但这是一项长期的系统工程，需要我们进一步探索实践，认真总结，在实践中发展，在总结中提高，不断推动政府管理水平跃上新台阶。
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