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国际气候谈判的实质是在有边界的不同国家和地区之间分配没有边界的温室气体大气容量资源。由于限制二氧化碳等温室气体的排放直接影响到对石油和煤炭等关系国计民生的战略资源的使用数量和方式，因此各国之间围绕气候变化问题的博弈不再仅仅局限于环境领域，还涉及到国际上不同利益集团以发展与限制发展为另一条主线的政治经济较量。在国际气候谈判中，美国—方面拒绝接受《京都议定书》规定的温室气体减排义务，并把矛头直指中国等发展中国家；另一方面又以“亚太清洁发展和气候新伙伴计划”(the Asia-Pacific Partnership on Clean Development&Climate)为平台与中国等发展中国家开展区域性气候合作。发展中国家要在国际气候谈判中做出正确应对，必须对美国气候变化政策及其可能产生的影响有清醒的认识。
一、现阶段美国气候变化政策
就在《京都议定书》谈判的关键时刻，美国参议院于1997年7月25日通过了伯瑞德－海格尔决议(Byrd-Hagel Resolution)，表达了美国关于气候变化的基本立场。该决议的核心内容是，在以下任何一种情况下，美国不得签署任何与1992年《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)有关的议定书或协定：一是《公约》的发展中国家缔约方不同时承诺承担限制或者减少温室气体排放义务，却要求美国等发达国家缔约方承诺承担限制或者减少温室气体排放义务的；二是签署该议定书或协定将会严重危害美国经济的。需要指出的是，伯瑞德－海格尔决议在表决中是以95票赞成、0票反对通过的，①因此该决议实际上反映了美国国内不同利益集团在气候变化问题上的共同观点，并成为此后美国历届政府制订气候变化政策的纲领性文件。
克林顿政府虽然在《京都议定书》谈判的最后关头表现出一定的“灵活性”，签署了该议定书，但是从未将其送交参议院批准以使其对美国产生约束力。1998年8月，克林顿政府宣布，由于《京都议定书》是“有缺陷的和不完整的”，因此不会将其送参议院批准。②相比之下，布什政府在这个问题上的立场更加强硬。2001年3月，布什政府正式宣布拒绝接受《京都议定书》，其理由是它没有对中国、印度等发展中国家提出温室气体减排要求，而且如果美国履行《京都议定书》规定的义务将会给美带来失业增加和消费品价格上涨等负面影响。这表明，在现阶段美国不会以承担温室气体强制性减排义务为代价来参与国际社会应对气候变化的合作。
美国当前的气候变化政策立场与其能源安全战略密切相关。能源安全问题始终是美国政府高度关注的一个战略问题。虽然在现阶段美国不会牺牲其现实利益在应对气候变化问题上采取实质性的措施，但是从长远利益出发，美国需要利用气候变化政策为其实施能源安全战略服务。
从政治层面看，美国能源安全的最大威胁在于美国政府能源政策的失误。美国经济快速发展是建立在不加限制地使用包括中东地区在内的美国以外其他国家石油资源的基础上的。③然而，美国的能源政策却使其自食苦果。为了保障石油供给，美国花费大量人力财力干涉中东事务。这种干涉必然会引起中东地区人民的不满和反抗，美国不得不为此付出更加高昂的代价，而这又在一定程度上加剧了美国对进口石油的依赖。布什在2007年国情咨文中也不得不承认：“在太长时间里，我们的国家一直依赖外国石油。这种依赖使我们更加容易遭受敌对政权和恐怖分子的侵害。”④
为摆脱困境，美国必须减少石油进口，而这势必导致国内能源价格大幅上扬，引起公众舆论对政府的批评。将能源安全战略的实施与应对气候变化问题紧密结合起来，就可以为政府的能源安全战略披上一层道德外衣，转移国内公众视线。参议员里德(Jack Reed)就曾为发展石油替代产业的计划辩解：“通过增加对节能产业、可更新能源产业和生物能源产业的投入，既能够减少对进口石油的依赖，也可以减缓全球变暖，从而加强我们国家安全”。⑤
从经济层面看，美国能源安全战略的实施意味着其必须付出非常高昂的代价，而将能源安全战略的实施与应对气候变化问题紧密结合起来，就可以利用后者为前者降低和分摊成本。一方面，美国通过实施气候变化政策可以为石油替代能源技术创造巨大的市场，有助于降低其能源安全战略的实施成本；另一方面，实施气候变化政策也可使美国有机会利用国际合作在全球范围内分摊其实施能源安全战略的成本。
美国于2005年通过的《能源政策法》以法律形式集中体现了美国的能源政策和气候变化政策。该法第一章第四部分“保护石油的措施”仅有一条规定，那就是“减少对进口石油的依赖”，它表明美国能源政策的一个主要宗旨就是通过减少对进口石油的依赖来维护美国的能源安全。该法第十六章以“气候变化”为标题，主要对在美国国内和在发展中国家开发利用气候变化技术的有关问题加以规定。根据这些规定，美国将采取措施促进气候变化技术的开发和利用，但前提是这些技术必须能够为美国能源安全做出贡献或者能够显著改善美国能源经济安全。
二、美国可能采取的谈判立场
美国温室气体排放总量约占世界排放总量的1/4，⑥美国应当对人为因素导致的全球气候变化承担主要责任。但是美国在制订气候变化政策时不仅无视这一现实，而且始终把本国的经济利益摆在首要位置。美国2005年《能源政策法》第一千六百一十二条规定，美国国会在今后制定的与温室气体排放有关的国家纲领时“不得显著地损害美国经济”。该规定实际上反映了美国政府真正关注的并不是气候变化可能给全球带来的灾难和对子孙后代福祉的威胁，而是如何借助国际气候谈判这个平台来谋求实现其自身利益的最大化，这也决定了美国在未来国际气候谈判中可能采取的态度和立场。
从近期看，在美国石油替代能源技术取得突破性进展之前，美国政府由于很难大幅度减少对石油的需求，因此不会以减缓本国的经济发展速度为代价，采取实质性的温室气体减排措施。根据美国2005年《能源政策法》第一百五十一条规定，美国总统采取措施减少美国经济对石油需求的前提是必须确保能够为消费者持续供应可靠的、价格上可承受的能源。因此在石油替代能源技术研发尚未成熟之前，美国只能继续依赖比较便宜的石油，这样美国近期在应对气候变化问题上将有可能继续采取拖延战术。布什在宣布美国决定退出《京都议定书》的讲话中表示：由于气候变化存在很多不确定性，因此在今后一段时期内，美国在应对气候变化问题时“将行动、学习、再行动，同时根据科学发展和技术革新来调整我们的方法”⑦。
长期看，一旦其石油替代能源技术取得突破性进展，美国很可能会随之调整和改变其气候变化政策，转而在国际气候谈判中采取强硬立场，以其经济强势压迫发展中国家承担更多的温室气体减排义务。这样做一方面可以树立其维护国际环境秩序的形象，符合其在国际气候变化合作这个舞台上充当“霸主”角色的需要；另一方面可以在限制其他国家特别是中国等发展中国家的发展空间、打击和削弱竞争对手的同时，最大限度地扩展其石油替代能源技术的国际市场，利用其技术垄断优势获得直接经济利益。
具体地说，美国将未来气候变化政策的战略重点主要放在以下几个方面：一是坚持以发展气候变化技术为突破口，为其实施能源安全战略服务。根据美国2005年《能源政策法》第一千六百零二条的规定，美国将在能源部下设一个气候信贷委员会，该委员会将选择一批重点工程和项目，予以财政支持。而能够“在全国或者区域范围内对能源安全做出贡献”和拥有能够显著改善美国能源经济安全的“先进气候技术或制度”是这些工程和项目得到资助的前提条件。
二是在国际气候谈判中“转守为攻”，对发展中国家施压。根据美国2005年《能源政策法》第一千六百一十二条的规定，美国国会在今后制定与温室气体排放有关的国家纲领时应当考虑“促进美国的主要贸易伙伴和世界上主要的温室气体排放国家采取类似的行动”。该条规定被置于第十六章第二部分“在发展中国家部署气候变化技术”之中，可见美国主要针对的目标是发展中国家。
通过与伯瑞德－海格尔决议进行比较，我们可以发现，美国制定未来气候变化政策的指导思想有了微妙变化。在伯瑞德－海格尔决议中，美国参议院要求在发展中国家不同时承诺承担限制或者减少温室气体排放义务的情况下，美国不得签署与1992年《公约》有关的议定书或协定，这显然是以发展中国家为挡箭牌。但根据美国2005年《能源政策法》第一千六百一十二条的规定，美国应当主动采取措施促使发展中国家采取减少温室气体排放的行动。
三是利用国际合作平台，扫清其向发展中国家输出气候变化技术的障碍，谋求直接的商业利益。根据美国2005年《能源政策法》第一千六百一十一条的规定，美国将从以下几方面开展工作：(1)美国国务卿应当在能源部和商务部的协助下，拟定美国已经开发或正在开发的降低温室气体排放强度技术清单，并确定这些技术是否适合通过商业化运作的方式转移和部署到发展中国家；(2)美国贸易代表应当确定发展中国家中存在哪些不利于美国向其出口减少温室气体排放强度技术的障碍；(3)美国贸易代表应当与发展中国家开展排除这些障碍的谈判。
三、美国气候变化政策的影响
在政治层面上，美国气候变化政策对发展中国家的负面影响可分为当前和长期两个阶段。在现阶段，美国政府在国际气候变化谈判中采取“以攻为守”的策略，在不同场合把矛头直指中国等发展中国家，给它们带来了较大的政治压力。
在克林顿政府签署《京都议定书》后不久，时任副总统戈尔表示：“我们将集中精力促使主要的发展中国家有意义地参与，这是将《京都议定书》送参议院批准必须跨越的一道门槛。”⑧2001年3月，布什政府宣布拒绝接受《京都议定书》，但此后美国并没有离开国际气候合作的谈判桌，而是继续参加了京都回合以后的联合国气候变化谈判，并努力把国际社会的视线引向发展中国家，最终把中国和印度等发展中国家拉入“亚太清洁发展和气候新伙伴计划”的谈判。⑨
从长期看，美国在未来国际气候变化谈判中将采取“转守为攻”的策略，这将对发展中国家应对气候变化和减少温室气体排放提出更加严峻的挑战。2007年5月31日，布什在参加八国集团首脑会议之前发表了关于美国国际发展议程的讲话，比较集中地反映了美国准备在国际气候谈判中“转守为攻”的战略部署。布什表示：“发展中国家没有能源就不可能发展经济，但是生产能源将对世界环境产生不良影响”；“在2008年底之前，美国将和其他国家一起制定一个长期的温室气体减排目标。为此，美国将召集一系列会议，这些会议的参加国包括经济迅速发展的印度和中国”；“应对能源和全球气候变化挑战的出路是技术革新，美国在这方面处于领先地位”。⑩
布什的这番讲话尽管措辞含蓄，但仍比较清楚地表达出美国政府准备在未来国际气候谈判中对发展中国家采取“糖果加大棒”政策：听从“安排”就向你提供先进的能源技术，否则就以影响气候变化为由限制发展中国家的能源使用和生产。发展中国家如果不积极采取以能源技术自主创新为核心的应对措施，就有可能在未来的国际气候谈判中处于被动地位。作为世界上最大的发展中国家，中国目前正在进行大规模能源基础设施建设，如果不能及时获得先进的、有益于减缓温室气体排放的技术，则这些设施的高排放特征就会在未来几十年内存在，这对中国应对气候变化、减少温室气体排放是个严峻挑战。
在经济层面上，美国气候变化政策将会使国际社会通过多边合作谋求全球共同应对气候变化的努力遭受挫折，发展中国家的经济发展和生存状况可能会因此受到严重影响。美国温室气体排放总量约占世界温室气体排放总量的1/4，因此美国拒绝承担《京都议定书》下的温室气体减排义务，意味着国际社会在现阶段应对全球气候变化努力的效果大打折扣。需要指出的是，美国正在大力开发和准备推广的降低温室气体排放强度技术并不必然会降低未来大气中温室气体的浓度，因为根据美国2005年《能源政策法》第一千六百零一条中的定义，降低温室气体排放强度技术只是指能够降低相同经济产出所排放的温室气体量，因此只要美国的经济总量保持增长，美国温室气体的排放总量就可能随之增长。
相对发达国家而言，发展中国家由于受到科技水平、能源结构、人口和自然条件等限制，在面临气候变化可能引起的极端性气候灾害、海平面上升和流行性疾病等方面问题时的应对能力相对较弱，相应地其可能遭受的损害也就更大。作为世界上最大的发展中国家，中国自不例外。(11)据资料显示，在未来100年内，中国境内极端天气与气候事件发生的频率可能加快，将对经济社会发展和人们的生活产生很大影响。(12)
与此同时，美国可能会利用其技术垄断优势，在气候变化技术输出问题上压发展中国家单方面作出让步，从而不利于发展中国家能源技术自主创新方案的实施。根据美国2005年《能源政策法》的要求，美国贸易代表将确定发展中国家存在哪些可能不利于美国出口减少温室气体排放强度技术的制度，并要求它们取消这些制度。布什2007年5月31日的讲话更进一步明确表示：美国将于2007年底与其他国家进行谈判，要求这些国家取消对清洁能源技术和服务的关税，并要求这些国家撤除其他相关障碍。美国政府预测，2010-2025年中国的二氧化碳排放量将居发展中国家首位，在全世界范围内仅次于美国，因此中国很可能在不远的将来成为美国这些政策部署所针对的主要目标。(13)
注释：
①"President Bush Discusses Global Climate Change," June 11,2001,http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/06/20010611 -2.html.
②Bob Zelnick,Gore,A Political Life,Regnery Publishing,Inc.,Washington D.C.,1999,p.337.
③根据美国能源部官方网站显示的资料，美国国内对石油为主的液态燃料的消费60％依赖进口。Office of Science,Department of Energy,"Biofuels Bringing Biological Solutions to Energy Challenges,"http ://genomicsgtl.energy.gov/pubs/Biofuels_Flyer_2007 - 2.pdf.
④"Text of 2007 State of the Union Address," January 23,2007,http ://www.govexec.com/dailyfed/0107/012307 sotutext.htm.
⑤Senate Proceedings and Debates of the 110th Congress,FirstSession,153 Cong.Rec.S7582-02,p.33.
⑥"U.S.Emissions of Greenhouse Gases Tables," http ://www.cia.doe.gov/oiaf/1605/gg04rpt/emission_tbls.html.
⑦"President Bush Discusses Global Climate Change," 11 June2001,http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/06/20010611-2.html.
⑧Bob Zelnick,Gore,A Political Life,p.336.
⑨"About the Asia - Pacific Partnership on Clean Development & Climate," http ://www.asiapacificpartnership.org/About.htm.
⑩"President Bush Discusses United States International Development Agenda," May 31， 2007,http://www.whitehouse.gov/news/releases/2007/05/20070531 - 9.html.
(11)《中国应对气候变化国家方案》在第二部分“气候变化对中国的影响与挑战”中指出，中国与气候变化相关的基本国情是：气候条件差，自然灾害较重；生态环境脆弱；能源结构以煤为主；人口众多；经济发展水平较低。
(12)见国家发改委编制的《中国应对气候变化国家方案》第一部分第一条“中国气候变化的观测事实与趋势”，2007年6月4日，http://www.sdpc.gov.cn/xwfb/20070604_139486.htm.
(13)"U.S.Emissions of Greenhouse Gases Tables," http://www.eia.doe.gov/o /1605 /gg04 rpt/emission_tbls.html.
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