浙江省地下建筑设计研究院 浙江杭州 310015
摘要：城市地下空间开发和人防工程建设之间存在着密切的关联性，两者融合发展既提高地下空间开发的集约性，又增强人防工程的战备效益。通过规划层面将人防工程建设纳入到地下空间开发利用之中，有利于城市可持续发展。本文对人防工程与城市地下空间之间的关系进行分析，结合目前试点省市推进的“两规合一”的实际情况，并在此基础上就人防工程建设与城市地下空间开发如何融合发展进行分析。
关键词：人防工程；地下空间；融合发展；两规合一
作为城市第二空间的地下空间是城市建设的新型国土资源，也是唯一的、不可再生的公共资源。人防工程是地下空间系统的重要组成部分，但其又有特殊性，一个显著特点即平战结合：平时服务于社会经济建设；战时作为掩蔽、储资、疏散工程。改革开放以来，以“结建”形式为主的人防工程建设增长迅速，占据地下空间开发的主导，主要用于地下停车等。但是这些人防工程往往都是互不想通的“人防孤岛”，并未整体有效地融入到城市地下空间。而在城市地下空间的开发中又往往没有兼顾到人防需求。促成这一局面的主要原因还是在规划部门不了解人防需求、人防部门不参与城市空间管理的工作机制。两者如何融合发展成为目前人防工程建设和地下空间开发亟待解决的议题。
一、人防工程与城市地下空间之间的关系分析
1、两者的发展关系
城市土地资源可谓寸土寸金，立体化发展逐渐成为当前以及今后城建规划设计的共识。其中，人防工程是城市地下空间开发利用的重点，具有强制性特点，要求城市建设和发展应当以立体化为目标；同时，城市地下空间的利用过程中，应当兼顾人防需求，通过城市地下空间的开发建设来体现人防工程建设的效益。从长远发展的方向来看，人防工程与城市地下空间之间是相融的关系，二者相互依赖、相互并存。
2、两者的功能关系
城市地下空间中的人防工程是防灾设施，大部分城市地下空间包括市政地下管线等仅需在正常使用功能上附加特殊设施或者结构构造措施，即可在战时起到很好的防护功能。基于此，虽然城市地下空间与人防工程在功能层面上具有一定的相关性，但是二者并非直接对应的，而是相互兼容与相互叠加的关系。通过对城市地下空间的功能进行适当的叠加，即可兼容人防工程的功能。
3、两者的布局关系
人防工程建立在城市整体规划建设基础之上，而且与地下空间的有效利用布局具有一致性。各个分散的人防工程之间的连通依赖于地下空间的大规模开发建设。城市重点发展区、交通枢纽、商业区和人口密集区的地下空间的开发利用过程中，均应当综合考虑人防要求。
二、人防工程与城市地下空间的融合发展策略
基于以上对两者之间的三个方面的关系分析，人防工程与城市地下空间之间存在着非常密切的关联性，应当融合发展：
1、加强平战结合规划设计，真正做到“两规合一”
对于城市地下空间而言，不可逆性非常强，建成后再对其改建具有较大的难度。因此，实践中应当制定科学合理的平战结合规划方案，比如优化设置规划条件，有效解决相邻地下工程之间的通道、配套的工程项目数量等方面的问题。以此来通过合理的规划来带动地下空间资源的有效利用与开发。城市规划建设过程中，视野应当放宽，着眼于“即使一百年不打仗也要把人防搞好”，将规划前瞻性、全面性和可持续性贯穿始终。
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正确处理人防工程与城市整体建设规划之间的关系，真正做到“两规合一”。人防工程规划属于专项规划，城市发展规划属于整体建设规划，前者是后者的一部分。实践中，人防部门应当与规划部门共同编制专项规划方案，根据城市建设的发展需求，要求规划方案应当具有实际可操作性和前瞻性。目前，已有浙江、安徽等多个省市开始推进将城市地下空间开发利用规划和人防工程规划“两规合一”。“两规合一”旨在解决各项规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接的问题，强化政府空间管控能力，实现国土空间集约高效、可持续利用，形成“点、线、面”结合的地下空间结构。同时也规避了单项规划盲目无序、因缺乏实用性而束之高阁的风险。将人防工程要求与地下空间管理系统“合二为一”，实现了地下空间开发利用编制内容、空间布局，实施管控，控制指引上的融合，具有创新性和引领作用。比较典型的案例为安庆市人民路商业街，近4万平方米的地下商业街内人员川流不息，街道整洁优美，与过去交通拥堵、环境脏乱被市民诟病形成了鲜明的对比。安庆市采取引进社会资金投资建设，办理国有土地使用证。政府给予投资商40年的产权，办理产权登记。项目全部投资由中标的投资人负担，经营纯收益除按规定提留维修基金外，归投资人所有。项目实施按国家有关规定享受人防工程建设优惠政策。项目建成后可以出售、自营、出租、抵押、转让，但战时或紧急状态下依法无条件交由政府使用。40年期满后，该工程全部产权交市人防主管部门，由人防主管部门管理。这一模式，有效地促进了当地政府和投资商开发地下空间的积极性。
2、加强管控有机融合
提出切实可行的地下空间利用管控指引。实践中为了能够方便城市地下空间和人防工程管控，在综合利用城市地下空间时采用单元管理模式，并且将其纳入到当前城市控规通则以及地块控规范畴之中，同时将其作为土地资源的出让条件，用于地下空间以及人防工程规划建设的指导。将其与地面规划单元保持一致，城市地下空间与人防工程各项指标和要求均在其中得以落实，有利于统一管理地上与地下空间。实践中还应当统筹考虑行政区划、地块功能、城市结构和建设强度等多种因素，通过一张图结合一张表的方式，对地下空间以及人防工程建设进行引导控制，从而使规划建设方案更具针对性以及切实可操作性。其中，“一张图”首先划定各管理单元地下空间综合利用禁建区、限建区和适建区。在适建区内提出综合利用建设强度分区，地下用地性质控制、平时设施和战时设施布局；“一张表”提出地下空间暨人防工程建设量、开发强度、开发深度控制指引，综合利用设施规模刚性、半刚性、弹性控制内容及平战转换功能指引，地下空间历史文物与环境指引、开发模式及实施建议等内容。
建立和实施两规融合机制。基于对现阶段“多规合一”组织模式的借鉴与利用，建立一个空间蓝图、信息平台以及协调机制和审批流程落实机制。其中，一个空间蓝图主要是指基于多轮梳理以及对接，构建地下空间利用规划蓝图；所谓一个信息平台，主要是指通过统一技术平台的构建，将城市地下空间以及人防工程等方面的信息资料汇总在一个平台之上，然后建立工程项目协作流程，并在此基础上提高政策平台的统一性；对于一个协调机制而言，主要是指政府统筹以及市区联动，然后多个部门之间应当积极参与；所谓一个审批流程，即组织形成联合审查机制，按照一门受理、整合流程、并联审批以及信息共享和限时办结的程序，可以有效提高办事效率。
结束语：
一座城市只有一个地下空间。“两规合一”旨在解决各项规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接的问题，强化政府空间管控能力，实现国土空间集约高效、可持续利用，形成“点、线、面”结合的地下空间结构。同时也规避了单项规划盲目无序、因缺乏实用性而束之高阁的风险。未来，人防工程将与地铁、隧道、地下综合管廊、地下商城等公共设施上通下达、连片成网。真正实现人防工程建设和城市地下空间开发融合发展，有序利用。
参考文献：
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论文作者:王旭
论文发表刊物:《防护工程》2018年第31期
论文发表时间:2019/1/16
标签：人防论文; 地下论文; 空间论文; 城市论文; 工程论文; 工程建设论文; 关系论文; 《防护工程》2018年第31期论文;