从政策走向法制——义务教育投资保障之思考，本文主要内容关键词为：义务教育论文,法制论文,走向论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义务教育投资的成败与否，不仅依赖于良好的投资环境、投资政策，而且也依赖于完善的投资法制保障体系，后者往往又是决定此项事业关键的关键。从世界各国以及我国一些地方义务教育成功的经验来看，投资保障的法制建设不仅不是可有可无的，而恰恰是其中的坚强后盾。
一、走出政策，我国义务教育投资保障的初步探索
中央1985年《关于教育体制改革的决定》和1986年《义务教育法》的颁布，标志着普及义务教育成为国策，引起了全国各级政府领导和教育部门的高度重视。在广大的农村地区，为了加强地方政府办学的责任心和政府的领导作为，国家打破了过去中央高度集中统一的教育管理模式，对义务教育采用了“三级办学、两级管理”的管理体制。即中央将义务教育的办学权、投入权、管理权下放给地方政府，这就充分调动了地方各级政府办学的积极性、从而极大地促进了我国义务教育的普及和提高。
“三级办学、两级管理”的管理体制对调动乡镇财政投入、改善办学条件的确起了极其重要的作用。但是，作为“百年大计”的义务教育是一种特殊的产业，投入的短期直接收益不明显，其本身的运作受教育管理规律的制约性强。运行十几年，这种管理体制即办学主体在乡镇的做法的弊端日益凸现，出现了各级政府和部门管理权限的混乱，相互推诿。更为严重的是，造成了教育经费的大量拖欠。义务教育到了难以维持的程度、教育质量无法保证和提升。纠其原因：一是在义务教育的管理职责上，由于没有明确各级政府在“分级办学、分级管理”中各自应承担的职责，客观上使层层下放的办学权力，扭曲成了层层下放的办学责任。在实际执行中就是“谁管谁出钱”，即把义务教育经费的供给与管理层层下放，省下放到县，县下放到乡，乡下放到村。这样下放的最终结果是，有钱的就办，没钱的就拖，形成了新的矛盾。二是在义务教育经费的安排上，由于教育、卫生等需要国家大量投入的公益事业的管理权下放，一些地方领导误认为国家是在甩“包袱”。正如一位乡镇干部所说：“国家该征的征了，该拿的拿了，却把需要出大钱的教育推给乡镇，乡镇负担不起。”再加上，一些地方政府领导存在急功近利的思想，当在经济和教育建设之间做出选择时，总是选择经济建设，教育投资放在从属的位置，使得义务教育管理在地方政府那里只是口头上承认重要，而实际上却不重要的局面。这种认识上的混乱必然导致行为失控，最突出地表现在：教育经费任意挪用，大量拖欠教师工资，或者不足额发放，中小学公用经费不予划拨，等等。
当然，义务教育投入不足原因是多方面的，其中之一，随着经济和社会的发展，特别是1994年国家实行分税改革后，财政结构发生了很大变化，中央财力所占比重不断增大，地方财政特别是县、乡两级财政所占比重逐年减小，许多农业县财政成为“吃饭财政”、“赤字财政”，致使无法支付占整个县、乡镇可支配财政收入的约70-80%的教育经费。根据笔者调查，全国许多省份尽管规定了拨付中小学生均公用经费数，可是由于财力紧张，法律上又无明确规定，因而，许多省份的许多地区十几年来，从没有向中小学拨付过教育公用经费，如河南的某县，山东的某县都是如此。从农村教育发展的过程可以看出，这种办学体制，本身就是依靠一系列辅助政策的支撑，才能正常运转的。诸如：在实际执行过程中，乡镇级财政常常以教育费附加和教育集资来弥补相应的财政支出，使得县乡财政入不敷出的矛盾得到一定程度的掩盖。当前，许多县市在实行农村税费改革减轻农民负担的同时，使得农村义务教育的投入机制又一次发生重大变化，原有的矛盾更加凸现。作为国家的发展规划，尽管也规定了教育要实现“三个增长”，可是，这几年的实践证明，教育经费依然没有达到国家规定的数量。国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%的目标，一直是教育界的梦想。尽管2001年这一比例走出2.4%的低谷，上升到3.19%，但与世界4.8%的平均水平相差甚远。[1]
对于在义务教育的实践中出现的这样那样的问题，也曾引起了国家有关部门的积极关注，试图进行一些修补或调整，多次下发有关的通知或决定，如1998年4月《国务院办公厅转发教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见的通知》和《财政部、教育部关于加强国家贫困地区义务教育工程专项资金管理的通知》等文件政策，但总的说来成效不佳，有些问题依然如故。作为社会正常合理运转的最后底线——法律，无疑就是人们企盼解决顺利实施义务教育问题的最后、也是最坚强的支柱。在2002年的人代会上，安徽代表团向人大提交“一号”议案，建议全国人大常委会修改《义务教育法》，同时制定《义务教育投入法》，建立从中央到省、市、县、乡分级承担义务教育经费的机制，依法保障义务教育健康持续地发展。辽宁等代表团也向人大提交议案，建议尽快完善和修改《义务教育法》。一些代表还提出，修改教育法规，使其适应新时期教育事业的发展，使“十五”计划纲要提早落实。
二、依法治教，构建义务教育投资立法的综合体系
要真正提高教育活动的有序性和有效性，确保义务教育投入的足额到位，就必须完善我国的教育立法。自二十世纪八十年代以来，我国的教育立法从无到有，并逐渐形成一定的体制，已经取得了巨大的进展，但在探索中所暴露出来的问题也是不容置疑的。现行教育法律的不足在于普遍较为原则、概括，不易操作，又缺乏相应的力度和监督机制，个别法律落后于社会的发展。
在法律比较完备的国家，像亚太地区，目前实行9年至11年义务教育的日本、朝鲜、澳大利亚和新西兰，教育法规对政府行为标准的定量化都规范得相当明确。[2]我们认为，教育法规应是一把能具体分解各方面权利和义务的快刀和一把能严格规定各方面工作权限及其标准的标尺，而不应是空洞的阐述和含混的规定。只有这样，才能真正保障我国义务教育发展的规范化、法律化。就教育经费问题而言，国家应以法律的形式对教育经费在国民经济中具体的投入比例、教育经费的来源、分配、使用、管理、审计、监督等作出规定，建立规范教育经费投入、使用、管理的单行法律，在教育财政拨款的增长率高于财政经常性收入的增长的前提下，统一财政经常性收入的计算口径，使教育法律制度趋于完善，推动依法治教的进程。
在增加教育经费投入方面，各国采取的主要措施归结为两点：一是在不断增加政府教育拨款的同时，多渠道筹措教育经费，加大教育投资力度；二是公私并举办教育，大力扶持发展民办私立学校。据1995年世界银行统计，低收入和中等收入国家私人投资占教育经费的总额都比较高，即使是发达国家的美国和日本，私人投资也占总额的20%以上。由此看来，制定义务教育的投资立法保障，应当包括以下几方面：
（一）改革现有财政管理体制，完善国家《预算法》，依照财权、事权相统一的原则，教育经费在预算中单列
目前我国财政预算分“类、款、项、目、节”五级，教育事业费属文教卫生事业费类中（十二类）教育事业费款级（182款），教育基本建设支出属于基本建设支出中（一类）教育基本建设支出款级（46款）。教育事业费划归财政部门，而基本建设支出划归计划部门。显然，财政预算中级次越低，经费开支的透明度越低，弹性越大。因此，可以考虑将教育事业费和教育基本建设支出二者合并，上升到“类”级。教育主管部门根据实际需要编制经费预算，经财政和计划部门审核并提交同级人民代表大会审批后，财政部门按标准拨付给同级教育主管部门，由教育主管部门统筹安排、调度。这样既可防止教育支出被挤占，又可避免预算外支出侵蚀预算内支出，确保教育支出的刚性。
（二）加强义务教育专项资金立法
根据有关的规定，将中央及地方应承担的义务教育专项资金法制化，其内容应包括：
1.建立健全中央财政承担的义务教育专项资金。包括：对贫困地区义务教育的补助；对少数民族聚居地区义务教育的补助；对残疾人义务教育的补助；对贫困家庭学生接受义务教育免费供应教科书和发放助学金的补助；对地理环境不利地区进行寄宿制义务教育的补助；对义务教育阶段师资培养和进行继续教育的补助；对义务教育课程、教材开发的补助；新教育技术手段开发的补助，以及教育教学改革研究课题项目补助，等等。
2.建立省级财政承担的义务教育专项资金。包括：农村小学、初中校舍建设和设备购置所需资金由省补助三分之一；县财政无力全额承担的义务教育阶段教师工资时，由省财政实行财政转移支付负责补齐；县财政无力按规定定额全额拨发义务教育阶段公用经费的，差额部分由省财政负责补齐。另外，中央财政要对贫困地区、地理环境不利地区以及少数民族聚居地区义务教育实行专项补助，由省财政按1∶1配套，以及对残疾儿童、贫困家庭学生接受义务教育实行专项补助，由省财政按1∶1配套。
3.规定县级财政应该承担的义务教育资金。包括：教职工的工资福利按时足额发放，无力承担部分由省财政核补；义务教育学校校舍建设和设备购置所需资金，由县财政承担1/3，另1/3资金由乡、村负责筹措；义务教育所需公用经费由县财政按规定定额列入预算，无力承担部分由省财政核补；对教师进行继续教育和校长培训所需资金，由县甚至市财政承担。
（三）扩大法律范围，从法律层次上保证、规范教育投资
我国教育投资的“两个比例”、“三个增长”等目标可以考虑上升到法的高度，并对教育经费的来源和筹措、分配和使用、管理和审计等作出具体规定，使教育投资置于司法部门的监督之下。对教育拨款的监管，由现行的决算终端监管转向从预算、执行、调整到决算的全过程监管，同时建立经常性的全程监管。这样既保证了教育投资的刚性，又提高了国民的认识。
（四）建立地方性的义务教育教育投资保障条例或实施细则
我国各地的经济、文化差异很大，对于义务教育的投资，既要积极努力，又要因地制宜，量力而行，这样方可保持国民经济的持续协调发展。实际上，义务教育完成比较好的地方，也正是地方政府重视，依法治教的结果。如天津市为配合《义务教育法》的实施，市人大又制定了《实施〈义务教育法〉条例》，共同作为该市农村地区实施九年制义务教育的基本大法，深入宣传，严格执行。[3]鼓励地方依法制定促进义务教育实施的条例，也符合我国《立法法》的有关规定。
（五）依法发行教育公债或彩票
发行教育公债或彩票的基本思路也是专款专用，尤其是用于教育基本建设。教育支出是一项多代受益的投资，发行教育公债或彩票使教育支出在若干代人中分摊，符合公平受益原则，国际上也不乏这种做法，所以不失为一条缓解财力不足、开发教育财源的新思路。关键是要符合我国的国情和法制，确保为教育服务。
更为重要的是，在义务教育投入立法上还应注意以下两点：一方面，处理好分权与集权的关系。从各国教育立法的趋势看，教育标准既要统一，又要避免过分的集权化。我国在推行教育标准统一化的同时，允许地方和学校具有选择性和灵活性，给予学校更大的办学自主权。作为教育管理权较集中的国家，我国在立法中是通过法律规定下放权利，扩大地方、学校的教育管理权限，同时又保持着国家教育制度的统一性。另一方面，教育法规体系的构成要根据教育法律关系调整和规范的实际需要制定教育法律，而不是过分注重教育法规体系的形式上的完整性。从美国的教育法律的制定便可看出这一明显的特征。即使在大陆法系国家，如日本、韩国等比较注重法典化立法的国家，在制定基本的骨干性法律的同时，也根据实际需要，制定了不少有关教育的特别措施法或临时措施法以及只针对某一个事项的专门法律或法令。
三、加强监督，完善义务教育投资的坚实保障
教育问题的解决从根本上依赖于法律的支持。因此，国家要通过教育立法对教育事业的发展实施干预和调控，教育行政部门行使管理职能要以法律为主要依据。我们强调义务教育投资保障的立法，也正是基于法律的权威属性，以增强其执行的力度。然而，实践证明，我国教育要走上法制化，只有立法、执法、司法是不够的，还必须有法律监督。教育执法监督是指行政机关在监督性的教育行政管理中依职权对相对人的守法情况进行检查的行为。它是权利机关为保障法律法规的正确、有效地实施，推动依法行政，履行监督职责的一种形式。这点恰恰是我国教育法律“瓶颈”，教育法律之所以长期以来给人的感觉较“软”，监督不力是根本。为此，我们认为教育执法监督应采取以下方式。
我国的法律监督主要有国家权力机关的监督、行政机关的监督、检察机关的监督和社会监督四种类型，对于教育执法监督而言，主要是指前两种，国家权力机关的监督、行政机关的监督。各级人大及其常委会作为执法监督的主体，这是宪法赋予的职权，也是最高的国家执法监督机关。教育的行政监督就是指教育行政的上级主管部门和同级的教育督导机构，“督政”就是当前我国教育督导的重要职能之一。
我们建议，这二者的教育执法监督范围应有适当的区分。从法律关系上分析，义务教育投资保障的各种法律体系中，也有“基本法”与“具体法”之分，《中华人民共和国义务教育法》既为其“基本法”，与其相配套的实施细则以及一些地方的有关条例或细则可视为“具体法”。各级人大及其常委会的执法监督可针对“基本法”的落实执行情况，并向相应的人民政府进行报告。其他行政机关可有针对性地监督一些“具体法”的执法，并向具体的有关行政部门提出执法要求。另外，审计、财政、监察等部门也应当加强对本级政府对教育投入情况的监督检查，认真审核有关教育预算的执行情况，对于出现的问题，及时依法纠正与制裁，这样就可以进一步明确责任，加强监督，避免形式主义，防止执法活动走过场。