公共政策执行路径的协商合作视角，本文主要内容关键词为：公共政策论文,视角论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
协商合作作为一种民主形式，不仅关注制定科学理性、公平正义和内含着公共善的公共政策，而且关注这些公共政策的执行。它以自己特有的机制保障着民主决策的执行。协商合作视野下民主决策的执行，不是通常意义上的从上向下的单向度过程，即单纯由公共权力机构来推行公共政策，而是一个双向互动的过程，即公共权力机构和公民都是公共政策的执行主体，它们有机互动，共同推动公共政策的执行，因为参与了公共政策制定的公民及其社团也有义务推动公共政策的执行。另外，它也不是通常意义上依靠政策强制性而一味死搬硬套、强制执行的过程，而是在执行过程中不断地修正调适，以渐进方式趋向于政策目标，因为协商合作民主决策中的有限理性、渐进决策思想，也渗透进了协商决策的执行过程之中。它将在很大程度上促进行政管理学者丁煌所提出来的政策执行阻滞问题的有效解决。
一、多维认同中的主动执行
对于任何公共政策的执行来说，对公共政策的高度认同是其前提条件。高度认同的获得取决于下述条件。其一，认同主体全面充分地平等参与该公共政策的制定。平等参与带来认同，歧视排斥带来抵制。其二，该公共政策反映认同主体合情合理的利益和价值诉求。这也为参与主体理解公共政策找到了内在情感和理智的支撑点，使外在公共政策的内化获得了主体基础。其三，认同主体在全面认知和内在理解的基础上将形成对于公共政策的高度认同。一方面，全面认知使联结外在公共政策和内在认知结构的主体支撑点更加清晰，进而激发参与主体基于自我利益和价值的维护而主动地去认知、理解公共政策；另一方面，全面认知也是建立在所有参与主体依据公共道德和公共的合理性原则对公共政策的公开审视和批判基础之上的。这些条件在协商合作决策中都获得了满足。它们形成了协商决策参与和执行主体(包括政策的制定者、政策的执行者、政策的目标群体)在公共政策协商性产生和正式执行中具有内在的联系——对公共政策的多元多维认同。
1.界限认同
协商合作民主决策是针对经过非建制化协商合作发掘和初步整合、耦合机制提炼和传递、公共决策机构确认的特定公共问题。特定公共问题的内涵包括三个方面的内容：一是它有着源于自身矛盾冲突的特殊内容，二是它有着自己独特的影响群体，三是它处于社会联系之中。这三个方面的内容在协商合作民主决策中的政策性反映和主体对它们的认知，就形成了参与主体对协商决策的结果即公共政策的界限认同。首先，决策起点——公共决策机构确认的社会公共问题所内含的独特矛盾冲突机制，要求参与者通过协商方式全面认知、深刻把握该问题的本质和运行规律。在理性认知形成的理性共识基础上，参与者形成针对这种独特矛盾冲突的解决机制。这将可能有助于避免政策执行中政策在施行范围方面的滥用。其次，决策起点——公共决策机构确认的社会公共问题，总是在利益或价值分配方面牵涉着特定的社会群体。协商决策中，参与者的公开辩驳有利于与决策问题具有相关性的公民或群体和在场的公共权力机构代表或不在场的公共政策执行者进一步明确协商之后产生公共政策的目标群体。这将既在很大程度上避免公共政策的执行者在政策的执行过程中张冠李戴，又能激发在不同程度上协商参与该公共政策制定的目标群体对公共政策执行的监督，保证公共政策指定的目标群体能够成为该政策的作用对象。再次，决策起点——公共决策机构确认的社会公共问题是内在于社会系统之中的，与其他社会公共问题具有内在的关联性。协商决策各个环节中的公开辩驳，将在认知这种关联性的同时，使政策的制定者、执行者和目标群体对于该公共政策与其他公共政策的关系形成正确的认识。三者共同作用，将可能在一定程度上消除丁煌先生所发掘和确认的导致政策执行阻滞的政策执行主体认知缺陷中的两个因素，即“对所执行政策的界限缺乏正确的认知”和“对所执行的政策与其相关政策的关系缺乏正确的认知”。协商决策所带来的对于执行政策界限和与其他相关政策关联性的正确认识，将使协商决策所形成的公共政策在执行中有的放矢。
2.程序认同
协商决策非常注重民主程序的确立和遵循。首先，协商决策过程从大的方面来看，它是一个发现社会公共问题和初步整合、再度提炼和多渠道传递、决策起点确认和正式决策机构开展公开的协商讨论以形成公共政策的过程；从小的方面来看，它是一个公共决策机构确认决策起点、认定参与主体、公开协商讨论、在协商共识基础上进行共识决策或票决决策的过程。而无论是哪一个环节，都要求遵循着正式或非正式的程序规则。正是这种程序规则在引导政策制定者和目标群体有序参与的同时，也带来了基于协商程序内涵的公正性而产生的对于公共政策的程序认同。其次，公平的正义原则在正式和非正式的协商规范当中的贯彻，保障了协商规范内含着公正性。协商规范的公正性，在保障与决策问题具有关联性的公民及其社团在平等参与协商决策的基础上，给予社会弱势群体以正义性的倾斜。这使协商决策最终能够获得有关决策问题的各种情境化知识、意见诉求以及它们之间公开辩驳交融形成的协商共识。这种公正的参与和平等的辩驳交融，将在很大程度上使政策的制定者和目标群体(他们在协商决策中也是政策的制定者)基于协商规范内含的程序公正性而认同决策结果，即由此产生的公共政策。再次，这些规范协商决策活动程序化参与的正式或非正式规范，因其来自于参与者的亲自制定或内在认可而获得认同。对于非建制化协商合作论坛中规范协商行为的道德习俗，参与社会民意形成的公民虽然没有参与它们的制定，但是它们已经内化在公民的行为规范中，成为公民潜意识中具有社会软约束力的协商规则。而建制化的协商决策体制中规范协商行为的制度程序，则通常是协商参与者依据公平的正义精神制定的。即使这些规则已经存在，也要经受参与者本着公平的正义精神的再次公开审视。而正是这些亲自制定、公开审视和潜移默化活动，进一步激发了目标群体和公共权力代表对协商程序的内在认同。这种内在认同及其在协商决策行为中的再现，赋予公共政策程序以合法性。这种合法性不仅有助于目标群体主动配合公共政策的实施，而且有助于政策执行者借助于协商决策的公开性感受到它的存在，进而增强执行公共政策的内在主动性和外在约束力。总之，“程序的公正使他们更倾向于服从或支持结果”。
3.理性认同
协商合作决策过程遵循着公共的合理性原则的指导。以此原则为指导，协商合作决策中展开了公开的多维理性辩驳和交融。其中，决策问题所涉及的目标群体亲自或派代表平等地参与协商决策，他们相互之间以公共的合理性原则为指导，在公开的理性辩驳和交融中构建了决策问题客观真实的全方位知识图景。这既为协商决策活动提供了全面充实的决策信息，又形成了协商决策的科学基础。由于亲自或派代表参与协商，平等地表达权力和辩驳中公共理性权威的发挥，潜在地激发了目标群体在理性方面认同建基在协商构建的全方位知识图景基础之上的公共政策。因为该公共政策一方面反映了与决策问题具有相关性的各目标群体特殊的生存境遇和理性见解，另一方面也经受着参与各方基于公共理性对于决策的知识基础的公开审视和批判。而在协商决策过程中起着中立和仲裁作用的公共权力机构代表，则监督着各方对于公共理性原则的遵守，目睹了决策问题所涉及的公民或其代表的理性碰撞和交融过程。这种全过程性的参与以及监督、仲裁作用的发挥，也将在很大程度上带来公共权力机构代表对于公共政策的知识基础的理性认同。此外，协商决策过程中公开的理性辩驳和交融借助大众传媒的传播，也必然作用于决策的执行者和社会大众的理性认知，引起更广泛的对于协商决策所产生的公共政策的理性认同，消除导致政策执行阻滞的主体认知缺陷之一，即“对所执行政策的内容和精神实质缺乏正确的认知，特别是对政策目标、政策原则和政策措施缺乏准确的理解”。
4.情感认同
协商合作决策所产生的公共政策，内含着公平的正义和公共善的价值。公平的正义既维护了公民的平等参与，保障着协商决策所产生的公共政策较为平等、充分地反映决策问题所涉及的各关联群体对于自我利益和价值的意见诉求，又给予社会弱势群体以体制性的照顾，使社会能听见其独特的呼声。公共政策基于维护社会正义的要求，在不损害他者平等权利的基础上，更多地照顾到社会弱势群体的利益或价值诉求，以使其获得平等的公共参与机会和发展权利。如此产生的公共政策，将因为其内含着公平的正义精神而获得各目标群体的情感和价值认同。而公共权力机构的代表作为社会整体利益的代表者，在协商决策中也基于公共善的价值，既表达对于公共利益和社会核心价值的关切与诉求，也调节着各个体利益与个体利益和公共利益之间的矛盾，使最终产生的协商决策共识也能反映和维护公共善。在此基础上，协商决策共识也将获得公共权力机构代表的情感和价值认同。公平的正义和公共善不仅是协商规范的内在精神原则，而且也渗透在了社会公共道德和风俗习惯之中。内含着这二者的公共政策借助政治社会化渠道，也将影响大众和政策执行者的政治心理，激发更广泛的情感和价值认同。
情感认同是协商决策产生的公共政策内含的道德价值的主体内化。一方面，它将在消除政策制定者、目标群体和政策执行者对所执行政策的价值、功能或作用缺乏正确的认知，特别是对那些具有长远利益的政策的价值没有充分的认识而引发的阻滞政策执行的主体认知缺陷的同时，也在很大程度上祛除人们的政策认同障碍之一，即“心理抗拒和漠然游离”。另一方面，情感认同内含着道德责任，要求认同主体基于道德义务主动地执行协商决策所产生的公共政策。这进一步培养了认同主体对于公共政策的政策情感乃至政策信仰，使得认同主体在政策执行过程中更加自愿自觉、积极踊跃。
二、多维互动中的合力推动
协商合作民主形式在协商决策和决策执行中的展开，不仅形成了多元多维的认同，为公共政策顺利地实施奠定了良好的主体性基础，而且促成了协商决策执行中的多维互动。多维互动成为公共政策实施执行的一个主要表现形态。根据芬兰学者古斯塔夫森和马库·基维聂里对政策实施的界定与互动主体之间存在的差异，政策执行中的互动可以分为四种，即政策制定者与政策目标群体之间的互动、政策制定者与政策执行者之间的互动、政策执行者与政策目标群体之间的互动、政策执行者之间的互动。
1.政策制定者与政策目标群体之间的互动
这里的政策制定者，既包括公共权力机构的代表，也包括与决策问题具有关联性的公众的代表，而后者正好是政策目标群体成员或其代表。可见，在协商决策中，政策制定者和政策目标群体之间紧密相连。也正因如此，在协商决策中，政策制定者和政策目标群体通过正式或非正式的协商展开了有效的互动。一方面，他们在互动中制定了内含着科学正义的公共政策。非正式的协商互动——如政策制定者作为社会成员与目标群体在公共领域中对社会公共问题进行的非正式协商认识——推动了社会公共问题的意见整合生成民意，也在一定程度上促进了社会议题通过政策制定者中的成员提炼转化为决策机构的正式议题。而在正式的建制化协商决策中，公共权力机构代表与目标群体的成员或其代表共同组成协商决策团队，他们对基于社会民意的政治议题进行多维交融，最终形成内含着科学正义的协商共识。而依据协商共识确立的公共政策内含着科学正义，为公共政策的顺利执行奠定了坚实的科学和道德基础。另一方面，他们在公开协商互动中深化了对于公共政策内容和精神实质的理解和认同。作为协商决策的实际参与者，公共权力机构的代表和目标群体的代表在多维批判和交融中对基于协商共识而产生的公共政策有着深刻的理解和基于这种理解的多维认同。而协商决策的公开性对决策过程中不在场的目标群体通过多元渠道也进行了政治社会化。一是目标群体的代表在决策之后就公共决策向目标群体所作的解释和宣传。由于决策参与的亲历性和境遇的相似性，他们的解释和宣传更能够引起决策过程中不在场的其他目标群体成员的理解和认同。二是大众传媒对协商决策的跟踪报道。它们使其他的目标群体成员成为协商决策的“虚拟”在场者，关注着协商决策过程并作出自我的理解和评判。这两种渠道都可能引起目标群体对于公共政策的深刻理解和多维认同。而政策制定者和目标群体对于公共政策内容和精神实质的理解和认同，一方面将在很大程度上为公共政策的顺利执行奠定良好的主体性基础，如高度认同的政策目标群体，另一方面又将为政策制定者和目标群体对于公共政策的执行监督奠定良好的认知基础。
2.政策制定者与政策执行者之间的互动
公共政策的政治绩效，不仅取决于具有代表性的政策制定者组成的公共决策机构能否制定出内含着科学正义的公共政策，而且取决于政策执行者的具体执行情况。通常而言，政策执行者对于公共政策的准确规范执行基于三个方面：其一，就是政策执行者在与政策制定者的协商互动中实现对公共政策的深刻理解，在此基础上共同完成对公共政策执行规则的细化；其二，就是政策执行者之间的协调沟通，明确各公共政策之间的界限和关联；其三，就是政策执行者的执行能力。
此处要讨论的是第一个方面。政策执行者和政策制定者在政策执行之前通常应有一个以协商为主的沟通互动过程。该协商互动过程应该达到两个目的。首先，就是政策执行者深刻理解该公共政策。这就离不开政策制定者与政策执行者之间的沟通互动。其中，政策制定者要向政策执行者仔细宣传解释该公共政策，政策执行者就对政策理解之中的疑难之处以制度化反馈的方式求教于政策制定者。在此沟通讨论之中，促成政策执行者对于公共政策内容和精神实质的深刻理解。这就为政策执行者之间的相互沟通和执行能力的提高奠定了良好的认知基础。其次，就是政策执行者和政策制定者在协商中就公共政策的执行细则达成一致。因为公共政策的执行细则通常既要考虑并结合现实的政策执行环境，如目标群体的接受能力、政策执行者的执行能力和物质状况等，又要贯彻公共政策的政策目标。通常而言，对于前者政策执行者理解认知更为深刻，而对于后者政策制定者则胜人一筹。因此，公共政策的细化——执行细则的制定，就需要政策制定者和政策执行者之间的协商沟通，使公共政策的执行细则既体现公共政策制定者的意图——解决公共政策针对的公共问题，又符合执行环境——如目标群体的承受能力、政策执行者的执行能力和政策执行的物质配套情况等的要求。而政策执行者在此协商互动中对于政策目标的深刻理解和执行细则的确立，将在一定程度上消除丁煌先生所提出的两种政策执行阻滞的表现形式，即“政策执行表面化”和“政策执行全异化”。
3.政策执行者之间的互动
政策执行者明确公共政策的界限以及相互之间的关联，既是理解公共政策的关键一环，也是公共政策获得准确执行的重要条件，而这个目标的获得，离不开政策执行者之间的协商互动。政策执行者之间之所以要进行协商互动，就在于协商合作民主理论将政治共同体视为一个政治系统环境。其中，社会公共问题相互关联、渗透和牵制。作为解决特定社会公共问题的公共政策，既有自己特定的政策目标，又需要其他政策执行部门的配合，所以，政策执行者之间应该建立体制化的沟通渠道，对于具有相互关联性的公共政策的执行展开协商沟通。一方面，通过行政机构之间体制化的协商互动，各政策执行者将进一步明确各自执行的公共政策所要解决的社会公共问题的核心所在，深化政策执行者之间对于各公共政策目标的认知和理解。这种认知和理解在很大程度上来说，就是对于各公共政策之间界限的认知，而政策界限的清晰有利于避免政策执行者在具体的政策执行过程中因认知不清而张冠李戴，“荒了自家的地，种了别人的田”。另一方面，通过行政结构内部体制化的协商互动，各政策执行者在意识到基于各特定政策目标的政策界限的同时，还充分意识到各公共政策之间的关联性。各公共政策所针对的决策问题的相互关联性，决定了公共政策之间不能截然分开。政策执行者之间的协商互动，就有利于将这种关联性揭示出来，而这种关联性的公开揭示和认知，将有助于政策执行者以系统性的政治思维，在政策执行中展开协作、形成合力，共同推动社会公共问题的解决。这既有利于在公共政策执行中避免相互扯皮形成内耗，以至于降低政策的执行效率，又有利于消除政策模糊地带，在提高政策绩效的同时实现社会综合治理。
政策执行者之间通过内部具有协商性的行政民主方式，在明确各自政策目标、政策界限和政策关联的同时，也在某种程度上消除了政策执行过程中可能出现的“政策执行局部化”和“政策执行扩大化”的不良现象。
4.政策执行者与政策目标群体之间的互动
传统的决策机制，无论是自由主义之下的选举票决还是权威主义之下的权威决策，都将决策的目标接受群体(或目标群体)视为消极角色，以强制性手段保障决策的贯彻执行。而协商合作民主决策机制之下，政策目标群体不仅仅是单纯的公共政策接受者，而且是积极的公共政策制定的参与者。正是由于后面这样一种角色，决定了协商决策凝聚而成的公共政策执行中的政策目标群体将是积极的公共政策接受者，其将以积极主动的姿态参与公共政策的执行，而政策执行者也将其视为这样一个积极主动的角色。首先，二者要在协商互动中进一步分解公共政策，引导政策接受者配合执行公共政策。政策执行者将在与政策接受者对公共政策的协商解读中，分解政策目标。这既有利于深化政策接受者对于政策目标的认同，以减少执行的阻力，又有利于政策接受者及时地配合分阶段执行的公共政策。其次，政策执行者将在政策接受者积极主动的执行参与愿望下，或主动或被迫吸收政策接受者对公共政策执行的参与，自觉接受政策接受者对政策执行行为的监督。这种监督体现在两个方面，一方面是根据政策接受者的承受程度与公共政策的执行者商定执行步骤与方法；另一方面是通过公共政策执行情况的相关听证会反思政策的执行，反馈执行中可能出现的偏差或新的问题。
政策目标群体在深度认同中对于公共政策执行的配合与监督，在一定程度上将有助于消除公共政策执行中出现的“政策执行停滞化”。因为政策执行者与政策接受群体对于政策目标的分解，将进一步增强政策接受群体对于公共政策的迫切需要强度，而这种强度的增强将演化为政策接受群体对于公共政策实施的积极参与，监督和配合公共政策执行机构的执行行为。
以上四个方面的互动形成的合力推动着协商决策的执行。
三、对公共政策的修正调适
协商决策凝聚而成的公共政策，在政策制定者、政策目标群体、政策执行者之间形成了多维的深层次认同，并在认同的基础上以多维互动的形式生成合力，推动公共政策的顺利执行。但是，协商决策模式所设定的有限理性和渐进决策前提决定了在公共政策的实施过程中，不仅要在互动中推动政策目标的实现，而且要随时根据相关情况的变化对公共政策进行修正调适。
1.修正调适的原因探索
理性决策模式认为决策是建立在决策者对决策问题的完全认知基础之上的，因此无须修正调适，而只需坚决执行。但是，具有独特的矛盾处理机制和以有限理性为基础的协商合作决策模式则认为协商决策产生的公共政策在执行过程中需要不断地修正调适。其原因有三：第一，协商合作机制中的矛盾回避或并存方法，是修正调适的体制基础。对于目前能获得有关公共理性辩护的矛盾环节，协商决策采取了回避方法，即给予获得社会性辩护的矛盾以社会尊重的并存，以待矛盾事物的进一步发展。协商决策体制中这种规避矛盾的方法，决定了依据协商共识所制定的公共政策只是对决策问题某些方面、某种层次问题的解决。它在很大程度上成为对公共政策进行修正调适的体制性原因。第二，决策问题所涉及的社会事物自身的发展，是修正调适的深层次根源。随着时间的推延与决策问题某种程度或某些方面的暂时性公共调整，不仅先前以并存方法获得回避的决策问题所内含的某些矛盾可能已经得到进一步的暴露、展开和发生力量性的变化，而且决策问题可能也会发生进一步的变异。这就导致先前的公共政策要么需要适度调适，囊括更多的内容，以解决先前回避而现在已充分暴露必须调整的矛盾，要么需要修正目标，进行新的公共决策。第三，公共政策的制定者、执行者尤其是政策的目标群体(政策接受者)认知的深化，是修正调适的主体动力。协商决策以有限理性为主体的理性基础。无论是在决策的制定过程中，还是在决策的执行过程中，相关主体的理性都是以决策问题所涉及的社会事物的发展为基础而渐进深化地认知着它们。正是对原已存在而暂时并存的矛盾和决策问题变异的认知，激发了相关主体对公共政策进行修正调适的内在动力。决策所涉及的社会问题的发展和决策相关主体对它的感知所酝酿的新的决策需要，共同构成了在公共政策执行过程中对公共政策进行渐进性修正调适的主客体依据。
2.政策执行的评价反馈机制
协商决策依据人的有限理性特征，不谋求最佳决策，而追求以渐进为特征的满意决策。所以，评价反馈在协商决策的顺利执行中占据着重要地位。它将公共政策的运行情况反馈给决策机构，构成进一步修正调适公共政策的基础。通常而言，在协商合作的民主决策机制及其执行体制中，有三个方面的评价反馈：第一个方面是政策制定者在监督政策执行者对公共政策的执行过程中，不断地进行自我评价，总结发现的新问题；第二个方面是政策执行者在执行过程中将自我感受到的问题反馈给决策部门；第三个方面是政策接受者在监督和配合政策执行的过程中，就政策执行中出现的偏差和发现的新问题进行反馈评价。这三个方面的评价反馈通过听证会等形式有机地聚合在一起。一方面，它们对公共政策的执行进行着全方位的监督控制，这当中既包括政策制定者的监督审查，也包括政策接受者的监督控制，以保障决策目标的有序实现。这在某种程度上履行了政策执行中的纠偏功能。另一方面，它们也对公共政策的执行情况进行全面的信息反馈，这其中就包括政策制定者、执行者和接受者对决策问题所涉及的社会事物自身发展的认知、陈述和理性交融。可见，以听证会等形式建构的政策执行评价反馈机制，包含了政策执行者的自我评价和外部评价，既有利于全面审视公共政策的执行情况，又有利于在评价反馈中发现新的问题，并对新的问题进行初步的理性整合，构成对公共政策修正调适的新起点。
3.对公共政策的修正调适
协商合作民主形式的开放性特征也渗透在协商决策体制之中，使其在体制上具有开放性，而类似于听证会形式的公共政策执行评价反馈机制，使这种开放性获得了制度化的保障。公共政策执行过程中新出现且获得人们理性认知和初步整合的相关社会公共问题，得以渠道化地进入新一轮协商决策过程。决策机构依据在公共政策执行过程中所发现的问题，对公共政策重新审视——或修正目标完善既有的公共政策，或变换目标重新决策。它可以分为以下几种情况：第一，修正决策。它主要是针对决策问题的核心矛盾未变，但其枝节发生了变迁，因而需要对决策方案的局部内容或个别条款进行修正。第二，细化决策。它主要是根据政策执行者的反馈，通过政策制定者和政策执行者之间的新一轮协商而对原决策方案的内容和要求作出进一步具体解释，确定其实施细则。第三，补充决策。它是在原来决策基础上相关各方发现了新的附生问题，因而需要对原决策方案的内容进行补充、扩展，使决策方案进一步完善。第四，追踪决策。它是在第一次决策执行基础上，根据决策执行情况的性质和原有目标问题解决以后新出现的问题，跟踪进行决策，或在更广的范围内对以前规避的矛盾环节进一步进行决策，或在更深的程度上依据社会事物发展出现的新问题而进行新的决策。这是一种多目标的动态渐进决策。第五，重新决策。它是否定原有决策，停止执行原定决策方案，依据问题的变迁或环境的变化重新制订决策方案。这几种修正调适的方法或情况在协商决策过程中的展开，一方面保障了协商决策的有效执行，另一方面也在一个个具有动态渐进性质的公共政策实施过程中保障了民主政治的稳步推进。
四、结束语
协商合作将公共政策执行视为一个渐进的系统优化过程。从表面看，它行动缓慢，但长远来看，它对公共生活的变革程度和质量的影响可能要大于和优于一场快速急剧的革命。因为政策上大起大落的变化往往冲击着人们的政治心理承受力，危及社会的稳定，结果“欲速则不达”，所以公共决策体系采纳协商合作方式开展决策，在多维认同基础上推动政策的执行，在执行过程中又不断修正和调适政治决策体系，将会建立起具有高度民主性、绩效性和灵活性的政治决策和执行系统。这有助于提高政府决策者为复杂社会制定或供给良好公共政策的能力，在具有连续性的施政过程中推动善治的实现。
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