土地发展权、农地征用及征地补偿制度，本文主要内容关键词为：农地论文,土地论文,征地补偿论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F30文献标识码：A文章编号：1007-905X(2006)04-0018-04
土地发展权(Land Development Rights)是农地产权体系中一个重要的权利，土地用途发生变化之后土地不同用途的价格差异而形成的土地增值便是土地发展权收益。我国农地征用制度① 是国家强制性行政权力的体现，农地征用也是我国农地集体所有权单向流转的唯一途径。农地所有权虽然归属集体所有，但只能通过国家征用变为国家所有之后再行出让，同时土地的用途往往也会发生转变，由农用地变为其他用途的土地，如建设用地等。农地征用补偿除了支付农地所有者传统的土地所有权价格之外，还应该对土地发展权给予补偿。此外，由于当前我国农村地区缺乏完善的社会保障体系，这决定了农地在给农民带来生产性的收益之外，还具有很强的社会保障和失业保险功能，农地的这种社会福利功能决定了我国农地征用补偿必须有更宽广的边界。
一、土地发展权和农地征用
土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权，是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。关于土地发展权方面的研究已经有很多，但将土地发展权纳入我国农地产权制度的分析框架，国内的文献还十分有限②。土地发展权收益是指土地用途转变之后由于土地用途不同而形成的土地价格差异或者土地增值，土地的所有权人有权享有这种土地的增值。
土地征用是政府为满足公共利益的需要而依法强制取得他人土地财产并给予补偿的行为。征用权是统治者在没有征得所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权力，是一种政府与生俱来的权力(Barlowe 1978)[1]。在市场机制作用下，农地作为边际收益较低的土地存在着向边际收益较高的城市土地转移的内在动因，由此形成了土地征用市场。在我国，农地所有权归属农村集体经济组织，国家是农地唯一的合法购买者；国家对农地实行有偿征用，或者依法对特殊用地实行划拨。这种市场结构是一种较为典型的买方垄断市场，其垄断性主要表现在：征地补偿以国家定价为主，征地量也随国家对农地转用政策的松紧而变化，供给者处于相对弱势地位。
虽然《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》都规定了土地征用是出于公共利益的目的，但是由于法规的矛盾和混乱，许多征地行为并不具有公共利益性质，例如将集体所有的农地征用之后用于住宅、娱乐场所、企业厂房等不动产的开发。所以，我国农地征用是政府行使征用权将集体所有的农地收归国有并用于其他用途的行政行为，这种农地征用行为有公共利益性质的，也有非公共利益性质的，这两种征地行为都限制了土地发展，但两者限制土地发展权的目的是不同的，而且不同性质的征地行为对于土地发展权的补偿也不相同。
公共利益性质的征地行为是指出于公共利益的需要而改变土地用途的征地行为，例如公共道路交通、公共医疗卫生、环境保护等非营利性目的的征地。由于这种征地行为是为了满足社会公共利益的需要而非用于商业营利，是政府为了促进社会公共福利而行使的权力，所以不需要完全补偿限制土地发展的损失。
非公共利益性质的征地行为则是带有商业营利性质的征地行为。一般而言土地用于农地的价格会小于建设用地的价格，因此，这种非公共利益性质的征地行为在转换土地的用途之后，土地的价格往往会上涨，此时限制土地发展的损失应该得到完全的补偿。
讨论土地发展权有必要将政府行使分区控制的权力和征地权相区分。黄祖辉、汪晖(2002)提出对土地发展权的限制一般有两种类型，一是城市规划分区控制的方式，二是城市规划非分区控制的方式[2]。政府有权行使分区控制权，这种分区控制的目的往往是为了保护城市居民健康，提高居民福利、城市安全性和环境品质，它完全是出于纯粹的公共利益目的。分区控制的存在一般会限制土地的发展。在分区控制的假设下，土地的用途和开发密度都是事先规划好的，但是由于分区控制完全出于纯粹的公共利益目的，因而无需对被限制发展的土地所有者给予完全的补偿。非分区控制是一种房地产开发的商业营利行为，土地的收益也大幅度上涨，这种由于政府非公共利益性质的征地行为本身所带来的土地所有者的损失，应该得到合理的补偿。
为了保持补偿的公平性，即使用途不同，对于同一个地区的土地征用的补偿也不应该差别太大，否则可能引起不公并激化矛盾。因此，即使为公共利益目的的征用，政府也要给予被征土地相当的补偿，而不能仅仅只是就土地产出给予象征性补偿。
二、农地产权价格体系和征地补偿
农地产权价格体系包含两个方面：农地所有权价格体系和农地使用权价格体系。由于土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权，因此农地发展权收益也是农地产权价格体系的一部分。下面笔者将在农地产权价格体系的框架之下分析农地发展权收益③ 和征地补偿制度的联系。
在要素市场完全竞争的假设条件下，即土地市场是完全竞争的，那么农地产权的价格(或价值)可以用土地净收益的贴现值来衡量。农地所有权价格是农地的所有权人放弃其法律上拥有的土地所有权而形成的，与农地使用权价格有本质的不同；农地使用权价格则是有关经济主体(可以是农地所有权人或农地的使用权人)放弃一定年限的土地使用权而形成的。农地所有权人如果放弃了土地的所有权，那么当然也同时放弃了土地的使用权。设农地当前的土地净收益为f(t)，则农地所有权价值为：
这里，r为贴现率，t为时间。
农地使用权价值为：
土地征用无论是公共利益性质的或是非公共利益性质的都必须对农地所有权价值予以补偿。国家征用集体所有的农地并将其转变为国有，这实质上是一次性“买断”了土地使用权，土地所有权同时也发生了转移，公共利益性质的征地行为仅仅补偿农地所有权价值即可。而非公共利益性质的征地行为除了补偿农地所有权价值之外，还必须补偿农地发展权收益。仍然分析上文的例子，假定被征用农地当前农业用途的土地净收益为f(t)，被征用农地当前用途的价值则为
，非公共利益性质的征地将该农地转变为住宅用地，作为住宅用途的土地净收益假设为g(t)，则该地用于住宅用途的土地价值为
，由于农地用途发生了转变，此时该地的土地发展权收益为
，如图1所示。
非公共利益性质的征地行为除了支付农地所有权人V(t)之外，还必须对土地发展权收益△V进行补偿。在土地用途管制的前提之下农业经营者的土地利用受到了一定程度的限定，农地所有者和农地使用者为了保证粮食安全、农业可持续发展而做出了牺牲，他们有权分享农地发展权收益。如果没有土地用途管制，农地所有者拥有自主处置农地所有权的权利，并且不受政府征地行为的强制性干预，在土地建设用地的价格远远高于农业用地的情况下，农地所有者会自主选择改变农地用途，减少农地市场供给，提高建设用地的市场供给，那么建设用地和农用地的市场价格将通过市场均衡而趋于一致，此时土地发展权收益也会趋于零。但是实践中政府的行政分区控制权和土地征用权都严格限制了土地的用途，为了保证粮食安全、保护农耕地，政府拥有对农地所有权的最终处置权，农地所有权人不能自主改变农地用途，只能通过国家征用使农地从集体所有变为国家所有，这是农地所有权流转的唯一途径。
在现行的法律框架下，我国农地归集体所有，实行农户家庭承包责任制，集体享有农地所有权，农户拥有农地承包经营权④。现有的征地补偿制度没有区分公共利益性质征地补偿和非公共利益性质征地补偿，新的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征用土地的补偿费用由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三大块组成，前两项补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6～10倍和4～6倍，两项之和为10～16倍，特殊情况下最高不超过30倍，地上附着物和青苗补偿费则按照地上附着物和青苗的实际价值计算。这种补偿标准的计算方法仅仅基于农业用途的土地收益，即集体土地所有权人在征地过程中只能获得当前农业用途的土地价值，对于土地发展权的补偿几乎没有。
在我国，非公共利益性质的征地行为剥夺了集体和农民的土地发展权，而用地单位和政府却分享了土地的增值收益。非公共利益性质的征地行为除了不符合社会公平、公正原则，侵害了农民的合法权益外，从社会的角度看也极大地降低了土地配置效率，延迟了土地开发时机，较低的征地成本也带来了较高的交易成本(黄祖辉、汪晖，2002)[2]。
三、农地的社会福利性质和征用补偿制度
中国农村土地制度具有很复杂的特殊性。农村土地的分配方式是农民通过农村集体组织，以户籍为依据，按照人口平均获得土地，这种土地使用权(或承包经营权)的分配方式不是按照市场价格通过土地市场流转获得，而是依据农村人口特有的“身份权”而取得的。这是一种基于集体成员身份而享有的承包集体所有的土地的权利，这种农地承包权的成员权⑤ 和身份权属性决定了农户所承包的土地具有明显的社会福利功能。
姚洋(2000)提出农地制度存在三个方面的效应：地权稳定性效应、资源配置效应、社会保障和失业保险效应[3]。对于前两种效应的分析他主要是要考量农地制度的经济绩效。当前我国广大农村地区缺乏完善的社会保障体系，很大一部分农民仍然处于温饱线上，土地对于这些农民而言是赖以生存的生产资料，土地仍然具有很强的社会保障功能，它为中国绝大多数的农民提供基本的生活保障，因此它也是维护社会稳定的一个重要因素。
农村大多数农民的收入相对不高，即使离开土地进城从事非农产业的工作也具有较大的不稳定性，因此土地的社会保障功能对于这些农民而言要重要许多，以保证在失去其他一切非农来源时可以得到最基本的收入以维持生活。
土地的失业保险功能与社会保障功能类似，农业中大量的隐蔽性失业人口是影响社会稳定的重要因素，而土地可以吸纳这些隐蔽性失业劳动力。土地的失业保险功能使得农民在不能从事非农产业工作的情况下，仍然可以回到土地上务农以获得最基本生活需要。
土地被征用之后，原本由土地承担的养老、就业和医疗等社会保障的功能消失，失地农民将面临着市场化条件下的各种风险。更重要的是，失去土地对于农民而言，意味着在遭遇风险时陷入绝对贫困的概率上升。国家行使土地征用权之后，如果不给予失地农民充分、合理的补偿，失地农民在丧失拥有土地所带来的社会保障权利的同时，又无法享受与城市居民同等的社会保障和福利待遇，即使进入城市非农产业部门就业，由于没有专业技术，大部分人从事低级服务业和劳动密集型的制造业，收入水平处于城市的底层，这往往导致失去土地之后农民的基本生活水平难以提高。
总之，我国农村社会保障体系的缺失，使得养老、就业、医疗等社会福利功能均由土地来承担，农地对于绝大多数农民来说具有很强的社会保障和失业保险功能，因此土地带给农民的不仅仅是生产性收益，而且还有非生产性收益，仅仅按土地的生产性收益对农民进行经济补偿是一种不完全补偿。所以，征地补偿制度应该给予农地当前用途的土地价值补偿以及土地发展权的补偿，让农民分享土地增值带来的收益，同时，还应该补偿农民养老、就业、医疗等社会福利方面的损失。对于失去土地的农民，应该提供完善的农村社会保障体系，让他们享受到必需的、基本的养老、就业和医疗方面的保障。如果征地补偿中包含对失地农民就业培训的费用，通过培训不仅可以增加失地农民就业的机会，还可以使失地农民因进入更高工资率的行业获得较高的收入⑥。因此，合理的征地补偿还应该包括对失地农民进行培训的费用。
四、合理的征地补偿和农民权益保障
国家对农地的征用是农地集体所有权流转的唯一方式。征地将土地的集体所有变为国家所有，同时土地的用途也相应地发生转变，土地的市场价值也相应地大幅度提高，这种土地增值直接来源于土地发展权，而根源于土地所有权的转变。因此，作为农地产权主体的农民(作为集体的一分子因而享有农地的所有权，同时也是农地承包经营权即使用权的主体)应该享有土地的增值收益。
“涨价归公”的思想可追溯到孙中山先生平均地权的理念。他认为农村土地转换用途带来的增值即土地发展权收益应该收归国家所有，因为这种土地增值源于社会、经济的发展，应该由社会共同占有这部分增值收益。“涨价归公”也来源于“各种资源的市场价值由其成本决定”的观念。周其仁(2001)提出农地转换用途带来的增值不应该全部收归国有，“权利本身就有价”[4]，因此作为农地产权主体的农民必须分享集体土地的增值收益。然而在我国当前的农地征地制度和征地补偿制度的框架下，非公共利益性质的征地行为无偿地剥夺了农民的土地发展权，农民权益受到极大的损害。
在传统的计划经济体制下，国家支付给农民的征地补偿费是按土地的农业用途进行补偿的，由于当时实行的是重工业优先发展的战略，国家强制压低了各种要素价格并通过计划手段推动重工业的发展，土地价格也被人为压低，因此征地补偿并不能反映真实的农地价值[5]。更重要的是，国家征用农地之后并不会有偿出让征得的土地，不存在改变用途后的土地价格增值问题。然而，随着我国市场经济体制的逐步建立，国家开始有偿出让征得的农地。农地变为建设用地之后，土地价格大幅度上涨，土地的增值从计划经济时代的“隐性”变为“显性”，这种土地发展权收益虽然离不开城市经济发展外部性的影响，但其根本上还是源于土地用途的改变和土地所有权的转移，并非用地单位(如房地产开发商)投资的结果，所以用地单位不应该分享土地发展权收益。
针对如何完善当前农地征用和补偿制度，笔者提出以下政策建议。
1.有必要修改现行《中华人民共和国土地管理法》，把土地征用严格限定在公共利益范围内。如将土地征用限定在国家机关用地和军事用地，城乡基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等。对于公共利益性质的征地行为，虽然不必对土地发展权进行补偿，但是必须对农地的社会保障和失业保险功能予以补偿，为失地农民提供基本的养老、就业、医疗保障；同时还要考虑到周边其他商业用途的土地的补偿，补偿不能差别太大，不致引起新的不公或激化矛盾。此外，有必要完善土地征用程序，使其逐步透明化、公开化，规范政府行政行为，严格约束政府滥用公共权力侵害农民土地财产权益的行为。
2.对于非公共利益性质的征地行为，必须引入市场机制，将征用逐步变为征购，逐步发展和完善农地产权流转市场，以便在农地征用过程中有效地确定土地的市场价值。农民和用地单位必须有平等参与谈判并达成交易的权利，转换农地产权、变农地集体所有为国有的同时，保证农民集体和农户分享农地转变用途之后的土地增值。
3.有必要用法律的形式规定土地发展权，非公共利益性质的征地行为必须严格补偿土地发展权收益。可以参考同样用途、年限、条件的国有建设用地的市场价格和农地市场价格之间的差价，设立独立的土地估价机构来测算土地发展权收益。在非公共利益性质的征地过程中，用地单位必须向农民集体购买农地的土地发展权，并支付相应的农地当前用途的土地价值。用地单位无权享有农地的土地发展权收益。
4.在征地补偿过程中，必须充分考虑农地的社会保障和失业保险功能，提高社会保障和劳动就业等方面的补偿标准。征地补偿制度除了给予农地当前用途的土地价值补偿及土地发展权的补偿，让农民分享土地增值带来的收益外，同时还应该补偿农民养老、就业、医疗等社会福利方面的损失。
5.农地转变用途之后的土地增值即土地发展权收益，一定程度上是由城市经济发展的外部性带来的，因此各级政府可以通过征收土地增值税的方式提取一定的比例，用来协调由于土地利用规划引起的土地发展权配置不均而造成的地区之间、城乡之间、集体组织之间的利益冲突。中央政府可以从宏观经济的角度协调农村地区发展的不平衡，将土地增值收益纳入农民的社会保障基金，逐步建立农村的社保体系。各级地方政府则应该将土地增值收益用于基础设施、教育、医疗等公共利益性质的建设，防止地方政府和村干部以各种形式变相转移和侵吞土地收益。
注释：
①这里讨论的农地征用是指变更土地所有权的行为，即农地由集体所有变为国家所有。当前我国农村实践中存在不改变农地集体所有权但会通过土地征用改变农地用途的情况，例如集体内部的“农地转非农地”，本文将不涉及。
②目前国内较多的是将土地发展权纳入城市国有土地开发的分析框架之中，例如讨论城市房地产开发和城市规划、城市土地储备制度等。
③从这个角度来看，笔者认为农地发展权收益可以看成农地发展权的价格或价值。
④笔者认为，农民作为集体的一分子，必然同时享有农地的所有权和承包经营权，因此征地补偿必须考虑农民的双重身份。
⑤1988年周其仁、刘守英提出社区成员权的概念，即土地集体赋予该集体组织内部每一个合法成员平均拥有土地的承包经营权，其结果就是土地权利的分配随集体内部成员人数的变化而变化。
⑥参见陈波翀、郝寿义《征地补偿标准的经济学分析》一文，载《中国农村观察》，2004年第6期，第38页。
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