公共服务市场化的主体多元性探析,本文主要内容关键词为:多元性论文,探析论文,公共服务论文,主体论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A
[文章编号]1006-0766(2006)02-0058-05
在过去的一个世纪里,各国政府的规模和管理的范围都得到了空前的扩张,社会的各个方面都在强大的政府控制之内。财政困难、信任危机、管理危机、人民生活质量下降等问题也由此而普遍地出现于世界各国。20世纪80年代以来,各国都认识到这一问题,并展开了对政府和公共部门的一系列变革。公共服务市场化正是这场改革的重要内容,西方各国从改革中获益匪浅。就我国目前的情况而言,分析和探讨公共服务的多元化主体对我们的公共服务市场化无疑具有重要意义。
一、关于公共服务市场化
从起源上来看,公共服务市场化起源于西方,是当代西方各国新公共管理改革的核心主题和策略。无论是英国的《改变政府管理:下一步行动方案》,还是美国的“戈尔报告”与“政府再造”,或者是加拿大的《公共服务两千》,还有新西兰和澳大利亚等福利国家的改革,都是以公共服务的市场化为主要取向。公共服务市场化是时代变迁的产物,有着深刻的社会背景和现实动力。萨瓦斯从现实压力、经济推动力、意识形态动力、商业动力、平民主义等方面分析了公共服务市场化的推动力。[1]治理理论、新公共管理理论以及布坎南的公共选择理论等则为公共服务市场化提供了理论基础。公共服务市场化在各国改革实践中形成了多种多样的形式创新,取得了政府改革的显著成效。
从本质上来讲,公共服务市场化是通过政府、企业和第三部门等多种角色的重新安排,优化它们的功能互补,在公共服务中引入市场机制,打破传统的政府垄断地位,构建一个公共服务新秩序和新模式的过程。十四大以来,我国市场经济得到迅速发展,政府改革也不断向前迈进。在我国,机构臃肿、服务低劣和开支庞大一直是困扰政府的难题,而公共服务市场化恰恰在这些方面显示出较强的解决能力。因此寻求公共服务市场化的解决方案,分析市场化的多元主体、多种形式,将市场化道路本土化,已成为我国政府治理变革的必然趋势。
二、多元的公共服务提供者
就当前的社会结构来看,可能提供公共服务的主体有以下四类:
第一类是纯粹的公共部门,即政府组织。这类组织的特征在于代表利益的公共性和凌驾于社会之上的权威性。政府自国家产生以来一直是公共管理和公共服务的主导者。西方国家早期的政府组织扮演“守夜人”的角色,政府提供的职责,一是使国家安全不受侵犯,二是公正司法,三是建设并维护某些公共事业和公共设施。[2]现在各国随着行政力量的扩张,政府提供的公共物品已经扩展到文化、科技、教育、环境保护、社会福利等社会的各个方面。我国在计划经济阶段更是包罗万象,甚至一些私人产品也由政府提供。因此在当前公共服务市场化的过程中,政府组织仍将是公共服务的提供者,这一点毫无疑问,只是提供的范围会有所改变。政府应该致力于提供那些无竞争性无排除性的纯公共产品、非政府力量不愿或难以供给的公共物品,如国防等。另外,这里所讲的政府组织,不是就整个政府而言,而是政府内部提供公共服务的各个部门、单位、机构,是对外的市场参与主体。
第二类是各种各样的企业组织。这一类是非公共部门,西方的一些学者称之为私人部门。从我国的现状来看,企业组织并非都是纯私人的组织。由于所有制和产权的不同,我国的企业有国有、私营、股份、外资等多种类别和形式,不能一概而论。但它们共同的特征在于赢利性,这是与其他组织不同的根本点,也因此决定了企业最完全的竞争性。公共服务由企业组织提供,正是利用其竞争性和活力,来改善公共服务质量,促进和激发效率的提高。由于企业的特性所在,其提供服务最有效的范围在于部分准公共产品和纯私人产品。
第三类是第三部门的各种组织。第三部门(Third Sector)的概念是20世纪50年代以来,随着对公民社会(civil society)的进一步探讨和研究而发展起来的。随着社会的发展和文明的进步,人们越来越有愿望和能力组织起来做一些事情,这些事情恰恰是政府和企业在提供公共服务时均难以顾及和不易解决的,例如关注弱势群体、自愿捐助和志愿服务,环境保护以及行业自律等方面。因此第三部门又被称为“独立部门”(Independent Sector)、“非营利部门(Non-Profit sector)、非政府组织(Non-Government Sector)等等。美国约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙(Leste.M.Salamoll)教授认为组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性是“第三域”的六个关键特征。[3]西方的第三部门近几十年来发展得很快,在公共服务中发挥了日益重要的作用。在我国,第三部门主要有各种人民团体、社会团体、转型中的事业单位、群众性组织、中介组织和各种行业协会等等。市场化的公共服务供给,第三部门作为一个独特的参与主体,有着自己的优势,已经越来越受到人们的重视。
第四类是社区自治组织。“社区”这个概念最初是由德国社会学家滕尼斯提出的。作为一个被各国广泛接受的社会学概念,它通常表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会共同体。[4]社区的性质是基层群众性的自治组织,这一点为我国的宪法所认可。但是由于行政体制的原因,我国的社区(包括城市中的居委会和农村中的村委会)带有浓重的行政色彩,社区成了政府职能部门的延伸,丧失了“自我管理、自我教育,自我服务”的初衷。对于公共服务的市场化而言,社区自治组织作为一个独立的参与主体,在便民利民服务、治安综合治理等众多方面,有着其他主体难以替代的作用。
以上四类只是对公共服务各种提供者作了一个粗略的概括,并非包含所有的参与主体。目前公共服务提供的产品通常被分为三个部分:完全具备非排他性和非竞争性特点的纯公共产品,具有非竞争性但不具有非排他性的准公共产品,非排他性和非竞争性都不具备的纯私人产品。多元的主体参与公共服务的提供,各自有着自己的最合适最有效的范围。市场化的多元主体与公共服务产品提供的关系可以用下图来表示。
图1 多元主体与公共服务产品的提供
附图
三、多元化主体间的运行模式及其分析
多元的主体在市场化的环境下,怎样合理地发挥其积极的作用,是运行层次上的模式问题。下图表示多个主体在政府的调控下,通过市场竞争机制和优势互补给公民提供优质公共服务的运行模式。本部分将以此图为核心,从四个方面来说明和阐述多元主体间的良性运行模式。
图2 公共服务市场化环境中的多元主体运行模式
附图
(一)多元主体相互竞争的五个层次
一是政府各单位的市场化竞争(图中①)。这种竞争通常也称为公公竞争,是政府单位或机构之间为了提高服务效率和质量而打破传统的官僚主义作风,在政府内部引入竞争机制而展开的竞争。[5]这种内部竞争的主体可以通过几种途径来产生和实现:(1)缩小服务供给机构的规模,形成多个专业化差异化的公共服务“单位”;(2)改变全国集中配置的做法,开展地区之间同类服务的供给竞争;(3)加强绩效管理,引入新的内部核算机制和价格机制,使公共服务部门“独立”化。总之,要把公共服务的政府部门进行“公司化”改造,将效益第一、优胜劣汰的管理理念赋予公共部门,强化政府的内部市场竞争。
二是政府与企业之间的竞争(图中②)。准公共服务产品和许多私人产品,可以由政府提供,也可以由企业提供。市场化的推进,就是要发挥两者的竞争效果。政府可以将传统的由政府垄断的公共服务,如交通、电信、邮政、水电等推向市场,打破政府垄断格局,让企业等多种市场主体参与进来,形成多家竞争的局面。[6]公共服务供给成本的降低和公共服务质量的提高可以通过这个途径来有效地促进和实现。
三是企业间的竞争(图中③)。我们现在面临的情况是政府包揽太多,很多公共服务其实完全可以交给企业来提供,政府只需监督和规范即可。像环卫清扫、医疗卫生、职业培训以及绝大部分私人产品等都可以通过各种方式交给不同的企业来竞争。企业间的竞争是市场经济的主要和核心部分,凡是能够利用市场来运作的,都应允许企业进入,依靠公开、公平、公正的市场竞争,来实现经营管理和服务质量的最优化。
四是第三部门与政府、企业间的竞争(图中④)。第三部门组织作为独立的力量登上社会的舞台是近四五十年内。它介于政府和赢利组织之间,往往有公益、自愿、专业的特点,也因此成为极具竞争力的公共服务提供者。第三部门由于现实的力量尚未完全成熟,目前与政府和企业的竞争领域主要在环境保护、扶贫救困、咨询中介等方面。但随着社会的发展和市民社会的壮大,这支力量将进入更多的公共服务领域,从而对政府和企业形成竞争的压力。
五是社区自治组织与政府、企业间的竞争(图中⑤)。社区自治组织作为一种群众自己的组织,对于群众生活方面的公共服务往往有着比政府和企业更强的竞争力。这种竞争是在局部的微观的层次上。相对于政府提供的容易僵化的服务和企业私利化的运作,社区对于老百姓的吸引力更大。这无疑会促进政府和企业提供公共服务产品的变革和改进。
(二)多元主体的三种优势互补
1.政府和企业间的互补
政府组织在提供非竞争性非排他性的纯公共产品时,有自己的优势;企业组织在提供私人产品和准公共产品时有更好的效果。政府组织有自己的权威影响力和执行力,企业组织有自己的激励机制和灵活性。然而,政府失灵和市场失灵(这里指的是纯企业化的竞争失灵)都常常出现在我们的社会和经济生活当中。也就是说,政府和企业任何单独的一方都不足以提供最优质最有效的公共服务。作为现时公共服务产品的主要提供者,政府和企业有责任和义务以优势的互补来供给更优质的公共服务,这是两者的属性和本质特征所决定的。政府和市场的互补研究在历史上一直是治国理论的核心。
2.第三部门和政府、企业间的互补
正如莱斯特·萨拉蒙所言“一个负担过重和过于官僚化的政府没有能力完成不断安排给它的日益增长的任务。”[7]对于企业而言,由于公共物品具有“外部性”,回报与付出无法对应,企业供给往往会出现“搭便车”的问题。另外企业在提供私人物品时也有一些功能缺陷。这就造成了政府和企业两者都不能有效供给的“夹缝地带”。而第三部门作为非营利组织,具有数量众多、形式多样、功能发达且覆盖面广、渗透性强、灵活机动等优点,因而较适合填补这个空白地带。社会信息的沟通传播、技术行业标准的提供、大量烦琐的咨询服务等等都是第三部门的优势所在,并且它在监督政府和企业方面也将发挥重要的作用,是公共服务主体的第三支生力军。
3.社区自治组织与政府、企业、第三部门组织的互补
政府、企业、第三部门组织从宏观或全局的层次上来提供公共服务,关注的是整个社会层面上的多数人的需求。而在微观或局部的层次上,社区作为社会的基本组成单位之一,提供的公共服务对政府、企业、第三部门来说,都是不可企及或难以有效提供的。例如面向本社区居民的便民利民服务、丰富多样的文化娱乐活动、美化家园、社区整合以及群众民主意识表达等方面,有效地弥补了政府和其他组织在提供这些公共服务时的不足。[8]
(三)一个核心的调控:政府掌舵人角色的定位
尽管我们对掌舵人概念的理解并非完全一致,但政府的作用只要是有国家存在的地方,就应该发挥其应有的职责。在公共服务市场化导向下的多元主体参与,决不是简单归结为政府退出某些领域,撒手不管,而是要增强政府能力,改变管理、引导和调控市场主体的方式,以应对新出现的多种多样的问题。在新的考验面前,政府作为掌舵人应该处理好几个方面的问题。(1)当好“裁判员”,健全和严格市场准入制度,维护公平秩序,保护各市场参与主体的平等竞争。(2)协调部分群体和全体人民、短期和长远、地区和全局的多种利益冲突。(3)在市场追求效率的同时,政府要考虑公平、正义、民主和公民权利等方面,将市场化作为手段,来实现优质公共服务惠及全民的最终目标。
(四)形式多样,多元善治
公共服务的市场化不仅主体是多元的,各主体参与竞争的形式也是多样的。以往单一的政府供给形式被民营化(privatization)、公私合作(public-private partnership)、使用者付费(user charging)、合同承包(contracting-out)、合同出租等多种形式取代。正是因为这种多元的主体和多样的形式,使得竞争机制才能得以发挥,各个主体的优势才能得以互补,这样就把社会的各种力量和政府的功能结合成一个相互联系相互制约的新的治理模式。而实际上,随着公共服务主体多元化的形成,多中心的治理模式已经成为各国达到善治的理想途径。由此,对于“我们不是在完善的政府与完善的市场(指企业竞争)中选择,而是在不完善的政府与不完善的市场中选择”的悲观观点,可以改变为“尽管有不完善的政府、不完善的市场和不完善的社会(第三部门、社区组织提供者等),但我们是在完善的多中心治理模式中做出选择”[9]。
四、我国多元化主体的公共服务市场化应注意的一些问题
(一)要注意公共服务主体的多元化与公共服务民营化的区别。
(二)大力发展政府以外的公共服务主体如优秀的企业、第三部门组织、社区自治组织等等。
(三)结合国情,防微杜渐,逐步推进。
[收稿日期]2005-09-10
标签:第三部门论文;