我国职教法的立法思想与框架及相关问题研究，本文主要内容关键词为：职教论文,框架论文,思想论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001～7518(2015)19～0068～05 一、职教法名称、概念研究 概念的功能在于界定事物所描述的内涵及外延，它是区分事物间属性及范围的质的规定，它也可以说是一种事物规定性及确定性的基础。职教法涉及的核心概念是职业教育或相近概念，相关概念无数。但从立法角度讲，最为关键的是名称，它决定着法应该界定在什么范围、包括哪些内容、调整何种关系、形成什么制度等相应的一系列内容。在我国，职业教育存在着发展特殊性和历史缘由，对其名称概念的确定显得更为重要。 (一)职业教育概念之辨 什么是职业教育?学术界及国际上对其内涵及界定也是多种多样的。选取其中几个权威界定，如顾明远、梁忠义主编的《世界教育大系——职业教育》中定义为：职业教育就是为了培养人的、以传授某种特定职业所需的知识、技能和职业意识的教育。世界银行对职业教育的界定是：职业教育是在学校中为技术工人做准备的、部分课程是专门职业的理论和实践的教育。《国际教育标准分类法》对职业教育的定义是：主要引导学生掌握在某一特定的职业或行业或某类职业或行业中从业所需的实际技能、知识和认识而设计的教育。可以说，这三者对于职业教育概念内涵规定基本一致，但它也是一种笼统的、基本内容与范畴的表述。事实上，与概念最为关键的是名称的使用与选择。 在不同历史时期，用于描述职业教育或职业培训的用语不少。例如，学徒式教育、职业教育、职业技术教育、职业和技术教育与培训、以及生涯和技术教育等。不过，大多数用语都是在特定的国家或区域使用。在欧洲，技术和职业教育使用较为普遍，而在美国，目前比较流行的是生涯和技术教育。世界各国对职业教育概念名称的使用五花八门，各具内涵，反映的是对职业教育存在着不同的选择与理解。 (二)职业教育名称在我国的状况 我国现代意义上的职业教育始于19世纪60年代，当时被称之为“实业教育”。1866年创办了“福建船政学堂”，是中国最早正规的职业学校，主要传授船舶制造方面的知识。1904年晚清政府颁布实施的《癸卯学制》(奏定学堂章程)正式把实业教育纳入学制。《癸卯学制》中有关实业教育的条款是我国最早颁布实施的职业教育学制，实业教育成为我国近代教育的一个重要组成部分，这是对我国传统教育结构的一个重大改革。 民国政府成立之后，对实业教育发展相当重视，陆续颁布了《专门学校令》(1912年10月)、《公私立专门学校规程》(1912年11月)、《实业学校令》(1913年8月)、《实业学校规程》(1913年8月)等一系列法规，运用国家权力来推行职业教育，这些法律法规，对各级各类实业学堂的教育宗旨、课程设置、教学设备、教员培训，以及学堂管理等方面作了详细的规定。1922年，北洋政府颁布了《学校系统改革案》即“壬戌学制”，将实业教育更名为职业教育，规定了职业学校分初、中、高三个等级，初等职业学校招收初小毕业生，中等职业学校招收高小毕业生，高等职业学校招收初中毕业生。另外，职业教育的领域也不只限于工、农、商科，而是扩大到其他领域，除职业学校外，其他各级各类学校也普遍开始注重职业教育。国民党政府从1928年至1936年间先后公布了一系列职业教育的法规，如：《职业教育设计委员会规程》、《职业学校法》、《职业学校规程》和《职业学校设置顾问委员会办法》，对职业学校的学制、经费、教学、教师等基本问题都作了详细规定，其内容比较完善，对当时职业教育的发展起了积极作用。 新中国成立后，在1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中提出“注重技术教育”，因此职业学校改称为中等技术学校。 1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”战略决策，并指出，发展职业技术教育要以中等职业技术教育为重点，同时积极发展高等职业技术教育。1991年国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》中也采用了“职业技术教育”的名词。 1996年我国颁布了《中华人民共和国职业教育法》，在这部法律的起草过程中，对究竟叫“职业教育”还是“职业技术教育”，存在着广泛争论。由于1982年《中华人民共和国宪法》中提出发展“职业教育”，因此法律文本采用了“职业教育”。 1999年中共中央国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出，通过“三改一补”发展职业技术学院(或职业学院)。把“技术教育”作为高职的重要内容，并要求高职院校统一称为“××职业技术学院(职业学院)”。 因此，我国的职业教育包含着技术教育，正如温家宝同志2005年在全国职业教育工作会议上的讲话中指出的：“我们说的职业教育是个统称，它既包括技术教育也包括技术培训，既包括职业教育也包括职业培训，既包括中等职业教育也包括高等职业教育。” (三)职业教育名称在国际上的状况 1.将职业教育与技术教育合并定义 1974年，联合国教科文组织举行的第十八届全会上，通过了《修订的关于技术与职业教育的建议》，“技术与职业教育”成为对这一类教育世界公认的称谓。其中对“技术与职业教育”的范围界定为，“是作为一个涉及教育过程方面的综合术语来使用的，所包括的除了普通教育外，还包括技术和相关科学的学习，以及与经济和社会生活各部门的职业有关的实际技能、态度、理解力和知识。”技术与职业教育进一步被理解为：普通教育的一个组成部分；为某一职业领域做准备的一种手段；继续教育的一个方面。 1999年第二届国际技术与职业教育大会提出了“技术与职业教育和培训”(TVET)的通用概念，强调在各类教育与培训之间建立新联系，为生活和工作及通往终身学习无阻碍的通道做好准备而采取整体化措施十分必要。 2001年在《修订的关于技术与职业教育的建议》对技术与职业教育的范围进一步明确为，“技术与职业教育”是作为一个综合术语来使用的，它所指的教育过程除涉及普通教育之外，还涉及学习与经济和社会生活的各部门的职业有关的技术及各门学科，以及获得相关的实际技能、态度、理解能力和知识。技术与职业教育还进一步被理解为：普通教育的一个组成部分；准备进入某一就业领域以及有效加入职业界的一种手段；终身学习的一个方面以及成为负责任的公民的一种准备；有利于环境的可持续发展的一种手段；促进消除贫困的一种方法。 2.将职业教育与技术教育分开定义 1984年，联合国教科文组织出版了《技术和职业教育术语》一书，书中第9条规定：“职业教育，通常在第二级教育高端(高中阶段)进行，包括普通文化教育，为择定职业所需技能而进行的实践训练，以及相关理论。”第8条：“技术教育，这种教育在第二级教育高端和第三级教育低端时培养中级人才(技术员，中级管理人员等)；在大学水平时培养高级管理岗位的工程师和技术师。技术教育包括普通文化教育，理论的科学的和技术的学科学习，以及相关技能训练。”因此二者的区别体现在学习内容上，专业技能和专业知识理论谁为主，学习的方式与途径上，实践训练与学科学习谁为先。 2004年10月，联合国教科文组织在波恩召开了以“为工作、公民社会和可持续发展而学习”为主题的国际专家会议。会议把当今职业教育的特点概括为：全民的职业教育、面向工作领域的职业教育、面向合格公民的职业教育和面向可持续发展的职业教育，反映了国际社会的共识。 部分美国学者认为，职业教育是实施实践导向和对应于具体工作或生涯技能的教育。因此职业教育包括农业教育、商业教育、家政和消费者学科、保健教育、市场教育、技术教育、贸易和工业教育。职业教育课程特点是课堂教学和手工试验操作和现场训练的结合。职业准备必须时刻考虑社会和个人需求，在满足经济需要的同时，个人能力必须得到最大限度的利用。 也有美国学者从概念的范畴上将职业教育与技术教育进行了区分，认为职业教育(vocational education)指发展职场中某一工种所需要的知识、技能和态度，范围广泛，既包括浅显的入门部分，也包括高深专门的本领。技术教育(technical education)则指发展和掌握应用到实际场景中的技能和知识的教育。 (四)职教法修订中关于名词概念选择的建议 我们认为，学习国际社会关于职业教育概念内涵与外延的界定，可以修正我国现行的职业教育法的名称。现行的职业教育法是一部规范职业教育与职业培训及技术教育一系列活动与行为全口径概念的大法，这与国际上对职业教育的界定及其内涵规定性间存在有一定的不吻合性，这也造成了我国职业教育与国际间交流常处于一种不是同一语系的问题，如果说，现行职教法的名称确定依据是《宪法》，而事实上操作层面的职业教育是一种全方位、全口径的内涵，我们认为，有必要在修订过程中，一要结合国际发展潮流及现实状况重新对名称依据进行论证，二是法的名称应是一个有相对的规范内涵、且不易产生歧义的概念。 基于此，我们建议，以此次职教法修订为契机，将职业教育法名称修订为“技术和职业教育与培训法”，此名称既与国际上通行的概念相一致，也符合当前我国职业教育发展的内涵，这也有利于解决多年以来对我国职业教育到底仅是就业教育、还是应该有技术教育的长久之争。 二、职教法的立法思想与原则研究 (一)1996年职教法的立法思想与原则 立法思想与原则体现着立法的目标任务与指导思路，规定着法的内容与选择。在不同的社会条件和发展环境下，其立法思想与原则要求的内容是不同的。 20世纪90年代我国经济社会处于发展变革的初期，整个社会呈现出建章立制的发展态势。这一时期，教育事业发展依法治教的社会环境也很不成熟与完善，1986年《中华人民共和国义务教育法》是新中国成立后最早的一部教育相关法，教育基本法《中华人民共和国教育法》于1995年才颁布实施，与职业教育密切相关的《中华人民共和国劳动法》于1994年颁布实施。一切相关的法律法规都处于启动或制订阶段。因此，在这种社会环境背景下，1996年8月《中华人民共和国职业教育法》的颁布实施，其作用更为重要的是明确了我国职业教育发展要建立起一种有法可依、依法治教的社会环境，职教立法的社会意义与现实价值高于其职业教育事业内容的具体规定，其整体的立法思想和原则也是一种全面的、原则性的规定，而不是具体内容的操作实施规定。以此出发，1996年职教法立法思想体现为以下几个方面的原则规定。第一，明确了职业教育在中国经济和社会发展中的地位和作用；第二，规定了中国职业教育的体系结构；第三，确立了实施职业教育的方针与原则；第四，规定了政府和行业组织、企事业单位发展和实施职业教育的职责和义务；第五，确立了中国职业教育的管理体制和发展的条件保障。 经过近20年的发展，1996年职教法存在的问题逐渐显现，并日益成为影响职业教育发展的重要制度障碍。在立法思想上表现为定位不清晰，体系不系统，职教法属于职业教育基本法还是教育下位法，这些一直成为确定职教法内容与框架的基本问题。在与其它法律法规关系上，存在着一是在内容上如何建立起与相关法的衔接与区分；二是如何界定职业教育法律法规与政策文件的执行力度与权力边界。因此，造成的结果是职业教育发展一直是有法不依、有法难依，在一些问题上政策文件效力强于法律法规、领导讲话执行力大于法律法规的现象。体系不系统，表现为，多年来一直是一法单行，没有相关的单项法或实施办法来作为职教法的补充、完善，而实施层面的具体规定，也影响了职教法的实施效果。从对法律的效力与作用上，也存在着不同的看法，有人认为，职教法应该具有较强的操作性，对重大问题应该有明确规定，各种条款描述应该具体明确，易于执行。也有人认为，不可能用一部职教法，把职业教育法律所涉及的问题都具体的规定下来，也不可能在短时间内，把需要职教法规定的问题，都解决好并写入职教法。 (二)对职教法修订立法思想及原则规定的建议 广义上讲，职教法是调整职业教育活动的法律规范的总称。用系统的思维来思考对现行职教法修订，首先应该构建起一个以基本法、若干单项法、相关法律法规相协调配套，与地方条例组成的职业教育法律体系，明确职教法是我国关于职业教育的基本法的定位。在此基础上，职教法对职业教育的地位作用、方针原则、体系结构、办学职责、管理体制、经费渠道及社会环境等方面都制定全面系统的原则规范。 我们认为，职教法修订工作，它是对一段时期职业教育发展成熟经验的总结与提炼，也是对一段时期职业教育改革发展若干问题的价值判断与选择。职教法的修订工作，是一个对职业教育发展的问题研究与法律法规制定技术规范相兼顾的过程，必须建立在科学研究与实证研究的基础之上，同时，要充分考虑法律法规修订的技术环节与过程要求。职教法的修订是有研究可依，有政策可循，有实证可验，修订后的职教法应是以法律法规技术要求形成的条款规定。修订职教法的根本目的，在于更好地促进职业教育的发展，防止法律限制职业教育事业发展。 据此，新形势下职教法修订，其立法思想和原则应该考虑以下几个方面，首先，要将职教法修订与推进依法治教、建立教育治理体系与治理能力现代化建设相结合。职教法作用应该突出在三个方面，一，它是职业教育事业发展的引领、规范、支撑和保障；二，它是职业教育基本制度和治理结构确定的基础；三，它为处理职业教育改革发展矛盾与问题提供基本规则和路径。其次，职教法修订目标应着眼于，一是通过职教法进一步提高职业教育的社会地位，使其更加得到社会重视，更好地促进职业教育的发展。二是通过职教法，建立起一个比较科学的、适应经济社会发展需要的职业教育体系。三是通过职教法促进职业教育自身改革，提高职业教育办学质量。四是职教法是一个原则法，法律明确原则性、鼓励性政策，国务院通过条例来实施。 三、职教法的框架与内容研究 (一)1996年职教法的框架与内容 框架与内容是一部法规的核心内容，它反映的是法的结构体系和对内容的直接规定，要求在技术设计上既要系统完善，在内容上又要体现出重点与特色。 1996年职教法共分为总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件及附则共5章40条(见下表)。从框架结构来看，体例简单，设计不够系统，许多条文规定比较笼统和抽象，原则性较强，没有反映出职业教育发展的复杂性。法律主体不明确，督导检查无法落实。从语言描述上，法律用语特点不明显，用词非常不具体、不明确，如，“指导和扶持”，指的是何种指导和扶持?“多种渠道”指的是哪些渠道?“一定比例”又是多少比例?“鼓励”是怎样鼓励?等等。这些在实际使用过程中，操作起来困难。而在内容上单一化倾向较多，如主要是对学校教育体系职业教育行为的规范与约束，对学校教育之外的职业培训及相关的职业教育活动涉及的条款相对较少或一带而过；职业教育体系建设上主要存在高等职业教育弱化、民办职业教育缺乏等；在依据与原则上，缺乏大职业教育观与对终身学习等世界教育发展理念与趋势的积极响应。