教育产权制度问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,产权制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国教育产权的现状问题
（一）所有形式高度统一，行政权力挤占产权作用
1.认识上的三大误区，导致思想上的串位。一是将公共产品的生产、供给、消费混为一谈，认为教育公共产品是公益性产品，其生产和消费不应具有竞争性。二是认为政府负责提供教育公共产品就是要直接生产教育公共产品。三是将教育产权和所有权简单等同起来，形成两种极端思想：一种认为只要教育所有权清楚了，就不需要再进行教育产权的变革；另一种认为进行教育产权改革就是“卖学校”。这三大认识误区，不仅使部分政府官员加固了教育行政本位思想，并使得教育产权的改革举步维艰。
2.拥有产权者的虚位，导致行政行为缺位。名义上国家拥有教育资源的所有权，但实质上教育资源的所有权究竟由谁拥有并不具体明确。这样就形成公家所有、社会共有、集体负责，实际上是大家都不拥有、大家都不能真正负责的局面。
3.教育所有者的单一，导致行政行为越位。由于教育所有权都归国家，所以各地政府及其教育主管部门能够代表国家行使管理权，它们既是教育资源的配置者，又是教育资源的管理者，甚至还是教育资源的直接使用者。这无疑是一种越位行为，根本上不利于基层教育实体办学自主权（教育法人财产权）的落实。
4.所有者权力的异化，导致行政行为错位。国家在层层分解教育所有权的过程中，会产生国家权力部门化及部门权力利益化的现象，有的部门为了自身利益，滥用行政资源，造成教育行政行为的严重错位，错位的教育行政又会引起教育的错位发展，进而损害社会经济可持续地健康发展。
（二）行政过多介入，影响基层自主办学
1.行政权力过细过强，基层单位应接不暇。由于教育行政部门在课程、教材、教学计划、教学装备、学校资产等方面实施全面管理，基层单位犹如带着铁链跳舞，无法发挥自身的主观能动性。而教育行政部门之间产生的政令相互矛盾的现象，更让基层单位无所适从，根本谈不上提高办学效率。
2.行政权力缺乏监督，资源配置效率不高。在以科层为核心的教育管理体制下，政府通过地方财政部门、教育行政部门等环节将资金拨给学校，但由于缺乏有效监督，在教育资源配置过程中一些寻租行为时有发生。
3.法人治理结构僵化，教育成本居高不下。对于公办学校，基层级组织模式往往造成行政管理机构臃肿、人浮于事。对于民办学校，法律对其法人治理机制的规定还比较笼统，民办学校法人属于民办非企业单位法人，但民办学校在经营过程中存在无限责任风险，甚至可能破产，这种落后的法人治理结构，会对受教育者造成极大损害，不利于保护学生、家长及社会的利益，也不利于保护投资者的利益。
（三）教育产权界限模糊，主体权益保护不严
1.劳动力权利不清晰，师生权益保护基础脆弱。目前我国在教育系统调整劳动关系的基本法律是《劳动法》和《教师法》，但与之配套的法律法规却相对欠缺。许多涉及劳动关系运行的重要领域尚无相应的法律予以规范。现实中突出表现为：一方面法律法规不完善，劳动者产权（所有权、占有权、使用权、支配权等）权利不够清晰，劳动关系运行中出现的一些问题，缺乏相应的法律依据，劳动力权益被忽视或被侵犯的情况较为严重。另一方面，已有的劳动法律法规中，对具体的责任追究方面规定得不够细，操作性不强，实际上既不能很好地起到惩戒作用，也不能从根本上防范违法行为的发生。
2.对无形资产不够重视，优质教育资源流失浪费。由于学校和教育行政管理部门对教育品牌等无形资源关注不够，忽视了教育无形资产的社会价值和经济价值，导致我国优质教育资源中的无形资产不能有效地保值增值而流失浪费。
3.土地权限不明，教育房地产权保护脆弱。目前，教育用地作为公益性用地，不能转让、出租或抵押，且在公益性用地的性质（规划用途）不变的前提下，不能直接变为可以自由处分的财产权利。这种做法的本质，乃是对教育类房地产权利的一种限制。由于各方面的原因，对于许多民办教育机构来说，不允许完全通过出让取得土地使用权，而行政划拨在实践中也显得非常困难，因而通过一种变通的方式，如以租赁方式取得一定的场地使用权或房屋使用权的现象大量发生。由于以这种方式所取得的土地使用权在法律上的保护非常脆弱，同时实践中的很多做法根本上就是违法的。
（四）产权市场发展落后，教育资源配置效益不高
1.教育融资工具匮乏，教育资本市场发展滞后。目前我国能用于教育资金筹措、教育经营运作的金融工具（如教育股票、教育债券及相关教育凭证等）非常短缺，有的品种近乎于空白，另外，由于政策上的限制，教育募捐（如捐资助学等）的路径不宽，致使教育资本市场的发展严重滞后于教育的快速扩张，抑制了教育的改革发展。
2.人力资源管理刚性，人力资本市场不够健全。由于受体制、技术等方面因素的制约，加之人们对人力资源的性质认识不清，视人力资源为组织人、单位人的现象较为普遍，教育人力资源的流动无论在规模上还是质量上仍处于较低水平，对教职工仍然以职称、工资、津贴、住房、工作时间与纪律等手段进行管理，破坏了人力资源市场的发育。
3.市场规则不够规范，教育产权市场流转不畅。从总体上看，教育市场在我国发育的历史还不长，发育的程度还不高，教育市场准入规则、竞争规则、交易规则以及退出机制还很不完善，造成教育市场两种极端：一种是教育市场内某些方面存在不规范、不公正的竞争；另一种是教育市场的某些领域缺乏竞争机制，导致教育产权要素流动不畅、流动无序、配置低效。
二、完善教育产权制度的对策措施
制度经济学认为，产权制度与市场制度的治理结构虽不归属于一个层面，却紧密联系。产权制度向下与市场制度发生联系，向上与治理结构发生联系，治理结构之上才是激励机制。当我们考虑产权问题时，特别是当我们从激励角度考虑产权问题时，我们必须同时考虑市场机制问题、治理结构问题，甚至激励方式本身。（注：于中宁等.跳跃性产权改革.经济导刊.2003.(12).）由此，完善教育产权制度是个系统工程，必须与健全教育市场制度和优化教育治理结构措施一起统筹考虑、配套实施。
（一）改革办学体制，形成现代教育治理结构
产权制度、市场制度和治理结构三者之间究竟谁先作为改革的突破口？这要根据我国的实际来确定。从理论上讲，我国教育资源并非没有所有者，而是所有者虚位、缺位，因此，进行产权制度改革是一个切合我国实际的比较好的思路。其实质是通过改革办学体制（包含组织机构和制度两部分），建立类似于“三会四权”（股东会和出资人所有权、董事会和法人财产权、经理人和法人代理权、监事会和出资者监督权）互相配合、制衡的现代教育治理结构和产权结构，让学校真正成为教育市场的法人实体和竞争主体。其主要形式有以下几种：
1.国有民办。国有民办学校的主要特征可以概括为“学校国有，校长承办，经费自筹，办学自主”。国有民办制度改变了学校与政府之间的关系，从根本上解除了学校与原管理部门的隶属关系，政府及其教育行政部门直接行使学校具体管理的职能逐渐减弱，高度重叠的学校所有权、领导权和管理权有了一定程度的分离，政府部门的管理主要通过立法、规划、指导、信息服务和必要的行政手段来进行。
2.教育集团。教育集团体制的本质是：学校校长只管把教育教学抓好，对集团负责，资金投入、基本建设、学校发展等问题都由教育发展集团去解决、筹划。一个教育发展集团可跨几个学校和多个地区进行投资办学，举办者与办学者的关系比校、董关系清晰、简单。这里的“教育发展集团”对应股份制中的董事会。
3.大学城制。大学城是继上海教育后勤社会化改革会议之后迅速发展形成的一种新体制。它有两种建立方式：一是企业筹建。由企业开发教育房地产并提供后勤和物业服务，办学者根据需要直接租用，合理收费。如北京对外服务总公司投资建设的廊坊东方大学城，据悉已建57万平方米校舍，现在有7个学校在那里办学。二是政府主导、学校主体、统筹规划、市场运作。大学城这种形式，实现了校产所有权与使用权的分离，后勤服务与教育管理分开，校产方与办学方扬长避短，优势互补，互不干扰。
4.混合股份。在一校资产中，私人、集体、国家可分别拥有，可称教育混合股份制。但学校的盈利不能都拿来分红，首先要留下发展基金、公积金、风险基金（结余的一半要留下），剩下的各产权主体可按一定比例参加分配。这种教育股份制与企业股份制的区别在于：教育股份制学校逐步建立了校董事会和校、董分离的管理体制。董事会主要管资金投入、运行规则、聘任校长和改革与发展决策。董事会成员不能直接干预以校长为中心的教育教学管理。
5.公办民助。公办民助是指由社会组织与个人参与公办学校的投资、新建、扩建校舍、装备教学设施，改善办学条件。主要有两种：一种是社区联办，即一些部门、单位主动投资，参与建校或改善办学条件；另一种是政企联办，政府与社会团体等部门联合办学。
总的来说，优化办学体制结构，形成多元化的、比例合理的办学体制结构是办学体制改革的客观要求和理想结果，其关键衡量指标是各种办学体制之间的比例数和每种办学体制的总量。这两个指标是否适量取决于以下几个因素：一是整个教育经费的缺口数；二是教育资源优化配置需求程度（有效地解决资源配置问题必须要通过适度的市场竞争机制）；三是教育多样性需求程度（择校）；四是现有学校的现实情况特别是符合改革条件的学校数；五是社会各阶层的经济和心理承受能力。如果这两个指标数与以上五因素相适应，则说明办学体制结构是合理的，办学体制改革是成功的。（注：杭永宝.办学体制改革初探.教育与职业.2003.(3).）
（二）改革管理体制，落实教育产权责任主体
现代公共经济学认为，教育“产品”是学校所提供的教育服务。教育服务在满足个人发展需求、给个人带来收益的同时，还要满足社会发展需求，具有很强的外部效应，产生社会效益，因此既具有公共属性，也具有私人属性。由于不同类别教育所具有的公共与私人属性的程度不同，因而政府对其所负责任应该有所区别。这就要求对不同类别教育实行不同的管理体制和行政权力配置方式。
1.义务教育。从行政管理体制看，义务教育已从“分级办学，分级管理，三级办学，两级管理”发展到现在的“分级办学，分级管理，地方负责，以县为主”，其中公共属性十分明显。因此，在“以县为主”的同时，应当加大中央和省市财政的责任，特别是切实落实对贫困地区的转移支付力度，逐步实现教育产权国家主体多极化。
2.职业技术教育。从行政管理看，要逐步取消政府纵向统筹，实行市场管理体制，建立董事会领导的校长负责制，使职业技术教育产权逐步实现以混合产权为主的多元化管理体制，促进职业教育与社会经济紧密结合，充分发挥其经济功能。
3.高等教育。从高等教育行政管理体制看，核心是处理好政府、学校、社会、市场的关系。目前我国高等教育市场是一种垄断程度高、效率低的市场结构类型，因此，在改革管理体制过程中，应考虑适度增加竞争机制，逐步实现学校与政府脱离，让学校成为办学法人实体，拥有教育产权，自主办学；或者运用委托——代理制度办学，委托懂教育、会办学的人管理经营，政府起到宏观政策指导与监督作用。
（三）转化行政职能，健全现代教育市场制度
从法理上看，政府对于教育的行政管理权能，主要有两个渊源：国家主权和国有产权。其中，国家主权确定了政府对学校的一般行政管理和业务监管权力；国有产权则赋予政府对公立学校经费和人事等方面的各项权能。政府转变教育行政职能，根本目标是健全教育市场进入规则、竞争规则和交易规则，建立完整开放、统一有序、竞争有效的现代教育市场制度。这就要求教育行政管理实现从无所不包的全面管理向有选择的管理转化；从以直接管理为主转向间接管理；从过程管理为主转向目标管理；从行政为主转向法律和行政并行；从短期管理为主转向中、长期管理；从微观管理为主转向宏观管理六个方面的转变，并强化以下职能：
1.教育立法与保障经费。国家要通过有关部门制定各种教育法律、法规、条例和教育政策对教育进行管理，使教育工作在方针、制度、经费、人员、设施以及行政管理等方面有法可依，获得国家法律和财政的有力保障，以促进教育事业的正常发展。
2.制定规划与督导评估。教育规划涉及一定时期教育事业发展的重点、规模、速度和步骤等。中央的教育规划主要是远景、中景和宏观、中观层次的规划；地方的教育规划则倾向于近景和微观层次的方面。但都必须和当时的经济及社会发展要求相一致，地方教育规划还必须为当地的经济及社区发展服务。教育督导评估是政府重要职责内容之一。应该建立有中国特色的教育评价、督导制度，层层检查、指导，彻底改变强行政、弱督导的现象，确保教育事业协调、健康、可持续发展。
3.教育研究与咨询服务。这也是教育行政权力的重要内容之一。组建教育咨询委员会，建立教育研究机构，收集教育信息，开展教育研究活动都必须由中央一级教育部门统筹部署。我国中央一级的教育咨询研究要进一步完善网络，使教育决策更加科学化和民主化。
4.教育资源的筹集供给。必须打破国家全部包下来的做法，实行合理分权条件下的事权与财权的统一，中央在不断增加国拨经费的同时，允许地方通过一定途径，扩大教育经费来源。如地方除开征教育费附加之外，还可以开征其他用于教育的附加费（如高消费税），实行教育的分税制，从而逐步增大地方教育投入的比例，力争达到20-30%，这是分权的基础和保障。所有的教育经费实行财政包干，由地方统筹安排。同时，按照国际做法，中央建立教育经费拨款和援助制度，通过政策倾斜平衡各地区间的差距，否则权力的下放可能导致地区之间更大的悬殊。（注：李春玲，肖远军.试论我国教育行政体制中的权力分配.中国教育和科研计算机网.）
（四）改革投入体制，促进产权要素高效配置
调整教育投资结构和方式，建立灵活多样的间接投入机制，让市场需求更多地参与或决定教育资源配置，促使各类教育紧密围绕社会经济发展需要，不断深化改革，提高教育的投入产出率和社会回报率，是完善教育产权制度，实现教育产权要素有序流动和高效配置，促进教育健康发展的基本途径。
1.财政直接投入要减少，间接投入要加大。各级政府应完善相关政策，适当减少直接投资方式，有效引入市场评价机制，拓展间接投入的空间，激发各办学实体内涵发展的动力，鼓励教育实体充分吸收市场资源。国家在进一步完善鼓励私人和企业教育投资的税收优惠制度及教育产权制度，吸引国内外更多的民间资金投向教育事业的同时，还应通过财政投入或其它政策促进高等院校的产学研相结合，促使科技成果转化为生产力，从而拓宽高校筹资的途径。
2.减少经费拨款比重，加大资助力度。政府可适当减少对非义务教育阶段的学校经费拨款的比重，加大对贫困学生的资助力度；适当减少非固定成本的拨款，加大固定成本的补贴范围，充分发挥财政投入的基础性作用。
3.减少高教投入比例，加大重点投入。我国高等教育现有的投入水平已占全部教育投入的四分之一左右，远高于世界平均水平，全国小学的生均经费仅有高等教育的1/25，远低于国际相对的平均水平，作为“重中之重”的基础教育本身投入不足，不能用剥夺基础教育的份额来发展高等教育；中央和地方既定的增加教育经费投入首先应保证义务教育。（注：陈国良.新世纪中国高等教育展望.教育发展研究.2001.(2).）
4.减少政策刚性拨款，加大激励力度。减少按教职工编制等政策刚性因素拨款数额，适当增加按教育效益指标进行奖励性投入，以充分放大政府财政性资金的乘数效应。如：可在适度范围内将部分教育拨款转化为“教育券”，将投资权交给教育消费者；不再采用由政府财政投入支持高校扩招的政策，更多依靠市场资源支持高校扩招，依靠市场机制调节高校毕业生的供求关系，促进高等院校搞好数量扩张中的资源消化、吸收提高工作。
5.减少货币形式投入，加大公共采购。对一些物质性教育资源供给，可适度减少对学校货币资金的直接供给，进一步扩大财政集中招标采购的范围，充分发挥公共财政规模采购功能，最大限度地提高财政资金的使用效益。如：教育图书和教材的招标采购及循环使用；部分师资培训项目任务等。