对我国粮食安全路径选择的思考——基于农民增收的分析，本文主要内容关键词为：农民增收论文,路径论文,粮食安全论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年，笔者根据当时的农业结构调整不当，粮食播种面积大量调减，产量连续下滑；城市化速度加快，耕地流失而粮食需求增加；粮价低而粮农弃耕；粮食保护政策执行不力等问题，在《中国农村经济》上发文，指出“警惕粮食问题再起风波”，旨在引起各方面重视，以保证我国的粮食安全。时至今日，我国粮食安全问题隐患显露，特别是近几年来粮食总产量持续下降，2003年，粮食总产量比上年再减产5.5％，比产量最高的1998年减产15.8％，降到了1990年以来的历史最低水平，为4.316亿吨；人均产量为335公斤；主要品种的价格12月份与年初相比，小麦上涨27％，稻米上涨12％，玉米上涨19％，大豆上涨22％（陈劲松、余贤，2004）。粮食问题引起了各方面的关注，成为政府管理部门和经济理论界关注的重点。2003年12月31日，中共中央国务院下发了《关于促进农民增加收入的若干政策意见》，即2004年1号文件，明确指出：“集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入。”该文件虽然主要讲的是农民增收问题，其实质是更重视粮食安全问题。一方面，该文件把农民增收和粮食安全放在一起，说明了这两个问题的矛盾的实质所在；另一方面，这也说明党和政府要解决这个两难问题的决心。为此，从农民增收和粮食安全问题的关系出发，选择一条实现粮食稳定、持续发展的路径，具有十分重要的历史和现实意义。
一、粮食安全与农民收入的关系分析
（一）从粮食安全的概念看，粮食安全和农民收入是同一问题的两个方面
粮食安全概念迄今尚无定论，人们往往因所处的时代、国家和地区、经济发展水平不同而赋予其不同的内涵。1974年，联合国粮农组织在世界粮食大会上确定的粮食安全的概念是：“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够的食品。”1983年4月，粮农组织又对粮食安全的概念进行了修正，提出粮食安全的目标是“确保所有的人在任何时候都能买得到，又能买得起所需要的基本食品”。1996年，联合国粮农组织召开“世界粮食首脑会议”，又庄严重申：“人人都有权获得安全而富有营养的粮食。”从粮食安全概念的演进及其实质看，这些概念都有几个基本要求：第一，要求确保生产足够的粮食，让世界上有充足的食物；第二，要求最大限度地稳定粮食供应，防止以政治、经济、流通等任何理由阻碍粮食的供应；第三，要求确保所有需要粮食的人都有条件获得粮食，这些条件包括收入支付能力及经济水平等。其中所谈到的“既买得到粮食又买得起粮食”，实质是一个问题的两个方面，即把粮食生产和收入放在同等重要的地位，一方面要求发展粮食生产，提高粮食的综合生产能力和供给能力；另一方面要求增加收入，特别是增加人口中的弱势群体农民的收入和贫困人口的收入，提高他们购买粮食的能力。
（二）现实中，增加粮食产量和提高粮食安全水平，对农民收入增长有直接的推动作用
我国是一个农业大国，粮食生产水平不仅是国家粮食安全的重要标志，也是影响农民收入的重要因素。以生产粮食为主（粮食收入占家庭经营种植业的70％左右）的家庭经营性收入一直是农民收入的重要来源。据笔者调查分析，20世纪80年代，农民家庭经营农业的收入一直占到农民收入的70％以上，即使到了90年代，在外出务工收入机会增加、农业结构调整的背景下，农民家庭经营农业的收入也仍然占到60％以上，因而粮食生产水平、安全水平和价格对农民家庭经营收入有着直接的影响。1997年，农民家庭经营收入中来自农业的收入为1472元；1998～2000年，农民家庭经营收入中来自农业的收入分别比上年下降28元、53元和48元，相应的农民人均纯收入的增长速度也从1997年的4.7％下滑到1998年的4.3％、1999年的3.8％和2000年的2％。2001年，农民家庭经营收入中来自农业的收入开始恢复增长，农民收入的增长速度也开始恢复增长。2002年，农民家庭经营收入中来自农业的收入提高到1485.54元，比1997年略有增长，当年农民收入的增长速度也提高到4.8％。同时，由于粮食主产区农民可出售的农产品主要是粮食，粮食价格上涨，推动了农民增收。1985年，农产品收购价格指数比上年提高8.6％，粮食主产区农民收入比上年增长18.7％；1994年，农产品收购价格指数比上年提高39.9％，粮食主产区农民收入比上年增长35.9％；2003年，粮食市场价格普遍上涨20％左右，农民来自农业生产经营的收入比上年增加47元，农民人均纯收入的增长速度也相应地达到了4.3％（王雅鹏、陈艳，2004）。据中央财经领导小组调查，2004年，因粮食直接补贴和减负等各项政策措施，东北三省粮食主产区农民人均纯收入可以增加150元左右（注：数据来源：陈锡文在中国农业大学“中国农村政策研究中心”成立大会上的讲话，2004年4月。）。
（三）农民对收入水平、收入增长速度和经营收入的预期，直接影响粮食生产及粮食安全
我国目前有2.44亿个农户，其中，以种粮为主的农户估计约1.7亿户（冀名峰，2004），他们以农业和粮食生产为主业，其收入主要来源于粮食生产，如果他们的收入水平不高，或从事粮食生产的收入预期不好，必然对粮食安全造成不利影响。首先，市场机制是一种竞争前提下的利益分配机制，在市场经济中，农民是独立的经济主体，享有充分的经营自主权，他们作为理性的经济人，根据自己所获得的信息和对市场的预测与判断，以及可生产经营项目的收入预期，确定自己的生产经营项目和规模，追求利润最大化。当他们预测到粮食生产有利可图时，就会扩大粮食生产规模，增加粮食生产投入，从而对粮食安全产生积极影响；当他们预测到粮食价格和收益对自己不利时，就会缩小粮食生产规模，减少粮食生产投入，从而对粮食安全产生负面影响。其次，影响粮食生产能力及其安全的直接因素包括播种面积、灌溉面积、化肥使用量、农机使用量、优良品种等物质投入因素。在我国金融体制不健全，农业信贷投入有障碍，农业投入主体仍然是农民的背景下，投入量的多少以及能否投入完全取决于农民的收入水平。农民收入水平高，投资能力强，则会对粮食安全产生积极影响。再次，粮食生产者的收益主要取决于粮食产量、粮食价格和生产成本三个因素，粮食作为生活必需品，具有需求价格弹性小、供给价格弹性大的特点。一般而言，消费者对粮食价格反应不敏感，不管粮食价格怎样变化，粮食需求都不会增加或减少多少；而生产者对价格反应十分敏感，粮食价格的涨跌都会导致粮食生产的扩张或萎缩。当粮食价格上涨的幅度大于需求减少的幅度时，农民的收益就会增加，种粮的积极性就会提高，粮食安全保障水平也会相应提高；当粮食价格下跌的幅度大于需求增加的幅度时，农民的收益就会减少甚至出现亏损，种粮的积极性就会下降直至丧失，粮食安全保障水平也会相应降低。最后，粮食生产系统是农业生产结构中的子系统，粮食生产所依赖的资源具有多宜性，土地、劳动力、资本等生产要素，可以用来生产粮食，也可以用来生产经济作物。我国近几年粮食供大于求，价格下跌，粮食生产收入预期不好，以致在生产资源配置和生产要素组合中，粮食生产资源和要素向非粮生产转移，粮食播种面积连年下降，产量连年降低（见表1），使粮食安全受到影响。
表1 1998～2003年粮食播种面积和产量
1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年
播种面积（万公顷） 11379
11316
10846
10534
10389
10152
总产量（亿吨） 5.123
5.084
4.625
4.526
4.571
4.316
资料来源：《中国农业统计年鉴》，历年。
（四）从我国粮食安全的特殊性看，处理好保证粮食安全和增加农民收入的关系，难度很大
我国是一个发展中的农业大国，粮食安全问题在我国具有特殊性，依靠本国资源和亿万农民生产自己所需要的绝大部分粮食，以保证我国的粮食安全，是我国粮食安全问题的基本出发点。其一，粮食是一种特殊商品，是人类最基本、最重要、不可替代的生活资料。如果缺粮，就会发生饥荒和引发社会动荡。其二，粮食是社会的稳定器。社会稳定在农村，农村稳定在农民，农民稳定在粮食。我国农民长期以来维持粮食自己生产、自己消费的习惯，如果缺粮，让他们从市场购买粮食，就会引起社会的经济秩序混乱和动荡不安。其三，粮食是国民经济发展的基础。只有粮食的安全供给得到保证，与粮食相关的产业和依赖粮食发展而存在的部门才能持续、稳定发展。其四，粮食安全是国家安全的基础。尽管目前经济全球化正在迅猛推进，我国已成为WTO的成员国之一，世界粮食资源和市场可以为我所用，我国可以从更大的范围获得粮食以保证粮食安全，但是，我们应该清楚地认识到，世界粮源和市场潜伏有诸多的不确定性和风险。其五，我国是一个人口大国，粮食消费需求大，而目前世界粮食库存和贸易量都在下降，不允许我国主要依靠世界粮源来保证粮食安全。依靠国内、依靠农民生产粮食来保证粮食安全，是我国的主要选择。
然而，我国农民在20世纪90年代中期以后，随着温饱问题的解决和致富奔小康目标的确定，生产粮食除了满足自身的消费需求以外，其主要目的是通过发展粮食生产增加收入。如上所述，一方面，粮食生产收入是农民收入的重要组成部分；另一方面，农民收入增长快、水平高，农民就会加大对粮食生产的投入，提高粮食综合生产能力及供给水平。在国内外的大背景下，考虑到我国粮食生产和消费的特殊性，协调好保证国家粮食安全和增加农民收入的关系，比起一般国家，难度更大。
二、实现粮食安全的不同路径辨识
（一）市场化路径
市场机制最根本的机制是竞争机制和价格平衡调节机制，它可以通过价格均衡和价格调节来配置资源。针对我国粮食产量下降、面积锐减、资源配置量不足、安全隐患显现的局面，许多人提出解决粮食安全问题要走市场化之路，推进粮食的市场化进程，让市场机制充分发挥作用，引导生产资源和要素回流于粮食生产，以增加粮食产量，实现粮食安全。这条路径暗含了几个假设：第一，生产资源和要素供给充足，足以保证生产的需要。第二，粮食价格可以随着产需缺口的扩大而提高，提高的程度可使生产经营者从事粮食生产有利可图，足以引导他们把生产资源和要素从其它生产项目和领域转移到粮食生产。第三，粮食是生活必需品且无替代品，消费者被动地接受价格。如果价格上涨，粮食需求量不但不会缩减，消费者甚至会在价格上涨之初，出于对粮食供给短缺的估计，进行抢购性的购买，使需求量反而随着价格上涨而增加。只有这样，才能保证农民有足够的粮食生产积极性和内在动力，才能引导粮食生产资源和要素供给充足并回流配置于粮食生产，从而保证粮食安全。但是，这三个假设都是很难成立的。
首先，我国粮食生产资源并不充足。就耕地资源而言，我国是一个人多地少的国家，截止到2003年8月，我国耕地总量仅为18.89亿亩，人均1.47亩，不到世界人均耕地面积的1/3，有14个省（区、市）的人均耕地不足1亩，其中，有6个省（区、市）的人均耕地不到0.5亩，低于联合国粮农组织确定的0.86亩的警戒线。而且，因退耕还林、农业结构调整（挖鱼塘、栽果树）、建设项目占用、城市发展，近年来耕地面积锐减，20世纪90年代以来，年均减少耕地1000多万亩（田野，2004）。就水资源而言，我国人均水资源只有2400立方米，相当于世界平均水平的1/4，是世界上13个水资源短缺的国家之一，而且水资源的污染日趋严重。粮食主产区水资源缺乏，水利灌溉设施老化失修，很难保证粮食生产的需要。
其次，我国粮食价格不可能提得很高。一方面，在国际、国内市场日趋一体化的前提下，国内市场粮价上升受到国际市场粮价的约束。如果国内市场价格高出国际市场价格，外来粮食就会进入，粮价上涨的好处等于转移给了外国农民。另一方面，粮食价格是其它产品价格的基础，历史上，我国屡屡发生粮价上涨，生产资料价格跟着上涨，国内发生通货膨胀，粮价上涨的好处被生产成本上升所抵消，农民实际收益下降的事例，以致粮价上涨，并不能引导生产资源和要素回流于粮食生产，向粮食生产集结式倾斜配置，从而促进粮食发展。
再次，粮食是人们的生活必需品和不可替代的物品，粮食消费需求具有刚性，需求价格弹性很小，不管粮价怎样变化，一般情况下粮食需求都不会增加或减少。但是，当价格高到消费者难以承受时，他们一方面可能会节约粮食消费，另一方面可能会进行价格抵制和反抗，以至发生社会动乱。所以，靠市场化可以在短期内和一定的限度内平衡供求矛盾并刺激粮食生产，但不能保障根本性、持续性的粮食安全。
此外，市场有所能也有所不能，也有市场失灵之时。对于粮食的生产风险，市场可以利用覆盖地域宽广和地区间的交换来分散。但是，对于市场自身的风险，市场机制则无能为力。市场只能解决生产出来的粮食在不同地域之间和在生产、加工、销售各个环节之间以及在消费者之间的流通和分配问题，只能用价格机制来影响粮食生产，属于事后调节，而不能直接生产粮食。市场调节具有滞后性，从市场信号显露、传导，到生产规模调节、生产资源和要素重新配置，有一个时间差，这常常会导致蛛网波动，使粮食供给波动和价格波动加大，降低其稳定程度。
（二）国际化路径
针对我国粮食生产资源日益紧缺、人口逐年增加、粮食需求日益增大和我国已经成为WTO成员国的事实，很多人提出我国要积极参与国际分工，充分利用国际、国内两种资源、两个市场，靠走国际化之路来解决我国的粮食安全问题；同时，许多人还把日本引为借鉴，认为日本和我国一样，人多地少，资源不足，由于长期依赖进口粮食和走粮食安全国际化之路，在保证其经济迅速向工业化和现代化推进的同时，近50年来没有发生过饥荒和粮食不安全事件。笔者认为，经济全球化，农业及粮食市场化、国际化是大趋势，但某种物品、某个国家或地区是否参与国际分工，这里面有物品属性和国情问题。
粮食是一种特殊的商品，有自身特殊的经济、社会、政治属性，对于世界上任何一个国家，如果不把粮食当特殊商品对待，就会对其国家安全和政权构成威胁。
从我国的国情看，我国是一个发展中的社会主义农业大国，我国的农业和粮食生产对世界粮食安全具有举足轻重的作用。如果我国发生粮食危机，从国际市场上买粮，就会影响世界粮食供求形势和价格，就可能买不到和买不起粮食。
从参与国际分工的角度看，在贸易自由化的前提下，各国按照比较优势原则生产自己有比较优势的产品然后出口，进口自己缺乏比较优势的产品，就能在国际贸易和分工中获益。我国的国情和资源禀赋决定了我国劳动密集型农产品例如蔬菜、花卉、园艺产品等有比较优势，粮食、棉花、油料等资源密集型农产品缺乏比较优势，也就是说，我国应该进口粮食，获取国际分工和贸易的好处。但是，这里边有一个前提，就是贸易双方都有进出口贸易的倾向，而且在国内有相对比较优势的产品在国际上或相对于贸易伙伴而言有绝对的比较优势，这二者缺一不可，否则，贸易不能进行，国际分工就无从谈起。我国目前农业生产经营组织形式以家庭小规模经营为主，对农产品质量的监控程度低，产品标准化程度差，有相对比较优势的农产品往往在出口时受到绿色壁垒的制约，以致出口很难，而且难以获益。也就是说，我国粮食生产参与国际分工，由于其比较优势在贸易对方，我国只能在经济上受损。
此外，国际化路径是建立在国际粮食供给充足的基础上的。据有关研究资料，目前，世界上有8.26亿人长期挨饿，2001年，世界谷物库存量相当于消费量的16.5％，低于联合国粮农组织规定的17％～18％的安全保障水平；2000年，世界谷物产量从1998年的19.01亿吨下降到18.54亿吨，消费量则从1998/1999年度的18.72亿吨增加到2000/2001年度的19.07亿吨，以致2000/2001年度产消缺口为0.43亿吨，库存量减少1390万吨（丁声俊、朱立志，2003）。加之战争冲突、气候异常变化和灾害，世界粮源并不充足，世界粮食安全形势并不乐观，依靠国际粮源来保障国内粮食安全风险大，不确定因素多。
（三）高库存及事后管理路径
分析我国粮食产量变化的轨迹，可以看出，粮食产量变动的长周期有两个比较明显的特征：一是粮食产量一直在缓慢增长，且增长的速度始终略高于人口增长的速度；二是粮食产量在波峰、波谷间差异明显，即丰歉年间粮食产量差异较大。据此，一些人提出，如果我国能够有效地提高库存量，加强对粮食产量的事后管理，则可以有效地熨平丰歉，调剂余缺，保证粮食安全。
笔者分析认为，增加库存量，丰年储粮，灾年放粮，的确是一个保证粮食安全的重要手段。但是，储粮一般要建立在生产发展、产大于销、有粮可储的基础上；同时，粮食储存既有成本，储存的粮食也有寿命，短期内通过粮库吞吐可以起到保障粮食安全的作用，但长期依靠这种手段调节，则成本高，风险大，可能得不偿失。此外，如果库存手段被固化，可能会把粮食经济引回自给自足、量入而出的传统的封闭经济之路，不利于推进粮食市场化和改革开放。
改革开放以来，国家先后出台了提高粮食价格、合同订购、价格“双轨制”、市场流通和计划收购并存“双轨制”、专项储备制度、“米袋子”省长负责制、保护价收购、对粮农直接补贴等一系列政策措施。冷静分析、看待这些政策措施，可以认为，它们都是基于某种特定的粮食供求形势或者针对某一特定的群体所做出的特定反应，属于一种“过后得知”的事后调控管理。这种事后管理在短期内是很有效率的，但缺乏长期作用。例如，按保护价敞开收购农民粮食的政策，在粮食短缺的背景下，由于保护价高于市场均衡价，会刺激和引导农民重新配置粮食生产资源和要素，增加投入，提高产量；同时，它也等于在市场经济大潮中给粮食生产构筑了一个“安全孤岛”，可以使粮食生产免除市场风险的冲击。但是，当粮食供大于求时，继续执行按保护价敞开收购的政策，就等于人为地引导市场信号放大，起到了逆向调节的作用。同时，这种事后调节成本高，效率低。例如，当客观经济形势不利，粮食消费萎缩，市场粮价低于保护价时，农民可以以保护价无限量地把粮食出售给国家，使国有粮库普遍胀库，顺价销售难以进行，粮食企业发生严重亏损，调控粮食供求的成本很高。
三、以发展粮食生产为根本，以推动农民增收为动力，实现稳定、持续的粮食安全
综上所述，我国粮食安全与农民增收有着密切而特殊的关系，实现我国粮食安全选择市场化、国际化以及高库存事后管理的路径，虽然有助于实现粮食安全，但不能从根本上保证稳定、持续的粮食安全。在当前的经济、社会背景下，笔者认为，应当选择以发展粮食生产为根本，以推动农民增收为动力，从而实现粮食安全的路径。
（一）我国粮食生产仍有潜力，以生产为根本，实现粮食安全具有一定的可行性
其主要理由有以下几点：
第一，根据“中国长期食物发展战略研究”课题组预测（侯东民，2002），2020年末，我国耕地保有量为19亿亩，粮食生产水平可达6.4亿～6.8亿吨，以2020年末耕地保有量19亿亩和光、热、水、土、气候最大生产力推算，我国粮食生产潜力为8.4亿～10.4亿吨，按不同人均粮食消费水平（450～500公斤）计算，我国的人口承载力为16亿～18亿人。根据“中国土地资源生产能力及人口承载量研究”课题组分析（侯东民，2002），2025年末，我国耕地保有量为18.5亿亩，粮食生产量可达6.7亿吨，远景生产能力为8.3亿吨。所以，笔者认为，我国粮食的生产潜力是存在的。
第二，粮食生产的主要资源耕地、水等具有多宜性，人们在进行生产结构调整时，可以根据其生产意愿和经济利益期望，把其投向不同的生产领域，这就为生产者发展粮食生产提供了选择更多的资源的机会和可能。当粮食需求压力增大、生产有利可图时，生产者就可调整生产结构，把用于非粮食生产项目的水、土资源转向用作粮食生产，从而扩大了粮食生产的资源供给，使粮食产量增加，粮食安全矛盾得到缓解。
第三，我国农业仍然有较多的后备资源可以开发利用。据农业部农村经济研究中心（1993）的研究报告，目前，我国尚有1亿亩农村零星闲散地和废弃耕地，1.4亿亩宜农荒地，7000万亩宜园荒地，4亿亩宜林荒地，4亿亩宜牧荒地，0.5亿亩可利用的沿海滩涂地，这些资源都有条件被开发利用，用以生产粮食和其它食物，从而提高我国的粮食安全水平。
第四，受科技发展水平和经济、社会对粮食生产支持力度的制约，我国粮食生产利用资源的效率较低，气候资源利用率为发达国家的50％～70％，农田光能利用率为世界农作物高产国家的60％。我国农作物复种指数为156％，世界先进水平为180％；我国灌溉水利用率约为30％，世界先进水平为70％～80％；我国自然降水利用率为10％，而日本为30％，以色列为85％；我国氮肥利用率为30％，世界先进水平为60％；全国尚有2/3的农田为中低产田（王雅鹏，1999）。这一切都表明，我国农业及粮食生产具有巨大的生产技术潜力，依靠提高粮食生产的技术水平来提高我国的粮食安全水平是可能的。
第五，粮食生产成本是由劳动力成本和物质成本构成的，生产收入是粮食产量与价格乘积扣除生产成本后的剩余。在粮食安全目标占居主导地位时，人们可以通过提高价格、降低成本、增加产量来使粮食生产收入增长，从而推动粮食生产发展和粮食安全目标实现。从目前来看，降低我国粮食生产成本仍有潜力，特别是物质成本，只要我国工业化水平提高，降低生产资料价格是很容易的。如果生产资料价格降低，物质成本减少，粮食生产收入增加，农民就会选择粮食生产，从而提高我国的粮食安全水平。
（二）正确认识粮食安全与农民增收的关系，建立促进粮食安全、实现农民增收的特殊政策框架
根据前面的分析，粮食安全与农民增收有着密切的关系，但是，粮食安全并不等于农民增收。
第一，粮食是人类生存和发展所需的最重要的农产品，粮食安全事关国计民生，影响社会安定团结，是社会目标，也是政府目标。农民增收是农民这一社会群体的目标，它首先是农民利益的实现问题；但是，在农民收入水平越过生存需要的临界点以后，它又成为发展问题和富裕程度问题。
第二，粮食安全有助于农民增收，但不能替代农民增收。现实中，在粮食价格与价值背离的情况下，对于粮食主产区来说，粮食产量、面积下降，对国家粮食安全贡献小的时候，反而是农民收入增长多的时候。例如，在粮食主产区湖北省，1997年以来，粮食播种面积和粮食产量下降最快的年份，也是农民收入增长最多的年份。1997年，湖北省粮食播种面积为494万公顷，粮食产量为263亿公斤，均为历史最高水平。1998年，粮食播种面积减少20万公顷，产量减少15亿公斤。2003年，湖北粮食播种面积为349万公顷，粮食产量为192亿公斤，比1997年分别减少145万公顷和71亿公斤，比2002年分别减少39万公顷和13亿公斤。2003年，湖北省粮食播种面积为1949年以来最低的，粮食产量为1982年以来最低，然而，这一年却是自1996年以来湖北省农村居民的人均家庭经营性收入增长最快的一年。1996～2002年，湖北省农村居民人均家庭经营性收入分别为2257元、2488元、2391元、2243元、2277元、2369元、2394元，7年累计增长137元，7年总增长率为6.07％；而2003年，湖北省农村居民人均家庭经营性收入为2567元，比2002年增加173元，当年增长率为7.2％（邹进泰，2004）。
第三，粮食安全和农民增收是两个不同的政策目标，要建立不同的政策支持体系。对于粮食安全这一社会目标，政策的重点应该是保护和支持，即全国应该确定一个基本的粮食安全标准，当粮食产量和外部市场可购入量低于此标准时，应该举政府的财力，不惜经济代价地去维护和实现这个标准。例如，通过对粮农进行生产性直接补贴，促进他们扩大面积，增加产量，并增加粮食的商品供给量；通过提高国内粮食保护收购价格，刺激、引导粮农增产并增加粮食供给量；参照国外粮食生产资源供给充足国家的休耕计划，在我国建立粮食预约种植面积制度，改进目前由一些粮食企业和农民建立的订单农业制度，把企业行为变成政府行为，把企业订单变成政府的粮食安全数量订单，以保证粮食安全。对于农民增收这一社会特定群体——农民的目标，政策的重点应该是积极引导和宏观调控。由于农民是市场经济背景下最大的社会弱势群体，他们的收入目标能否实现对社会、经济影响较大，政府应该对其收入问题给予关注，并进行必要的引导和社会利益调节。例如，可以通过有效地运用WTO规则中的“绿箱”政策，加强农业基础设施建设，增加对农村公共物品的投入，促进农业生产成本降低和农民收入增加；可以通过农村税费改革和县乡两级机构改革来减轻农民负担；可以通过推动农业现代化和产业化、农村工业化和城镇化、农民非农化来促进农业增效和农民增收。
第四，寓粮食安全于农民增收之中。我国粮食生产是我国农民经营的主业和收入的重要来源，与农民收入密切相关，如果把全国粮食安全的重任寄托于农民，就必须维护农民的利益，保证种粮农民的收入。假如千百万农民的收入水平很低，或者从粮食生产中得不到应有的收益，他们就没有生产粮食的积极性和内在动力，粮食安全就没有保障。此外，我国农户生产经营规模小，粮食商品量少，粮食收入在农民家庭现金收入中的份额低，政府的价格补贴对农民增收所起的作用并不大，在某种程度上讲既不能保证粮食安全，又不能保证农民增收。所以，应建立不同的政策支持体系，对粮食安全要从生产源头抓起，从保护耕地、保护粮食种植面积到保护粮农收入统筹考虑，寓粮食安全于农民增收之中。
（三）从国家安全的高度看待粮食安全问题，对粮食安全给予长期的关注
冷战结束以后，经济安全普遍被认为是国家安全的重要内容。“民以食为天”。粮食安全是经济安全的基础，它不仅影响农民收入、人民生活、物价稳定和社会秩序，而且也影响经济发展、现代化进程，甚至影响国家的主权和独立。但是，我国目前的粮食安全形势并不乐观，2003年，我国粮食产需缺口达到550亿公斤，持续的粮食安全机制并未形成；同时，保证粮食安全也不是一蹴而就的事情，必须长期关注，高度重视，对粮食生产给予必要的保护和支持。
第一，政府要把确保持续的粮食安全作为政府履行宏观调控、管理社会职能的重要方面，借鉴美国、欧盟等发达国家采取价格支持政策、直接支付制度、差额补贴政策、耕地保护措施、农业保险和灾害补贴、委托代储、直接收入补贴、环保补贴等政策措施的经验，通过必要的政府财政支持，保护我国的粮食生产能力。
第二，积极保护粮农收入增长，在保证粮农收入增长的前提下保证国家粮食安全。笔者认为，粮农收入的不安全是我国粮食安全的最大隐患；粮食减产，面积下降，而主产区农民收入反而增加快，是价格背离价值所致。政府应该按价值规律办事，全社会要容忍粮食价格上涨，粮食安全不能以牺牲农民增收为代价。要把保证粮食安全和增加粮农收入统筹考虑，在保证粮农收入增长的前提下确保粮食安全。
第三，我国是一个经济基础薄弱、人口众多、地域辽阔、交通运输条件欠发达的国家，粮食安全在相当长的一段时间内要建立在以本国生产为主的基础上，而影响粮食生产最主要的两个因素是种植面积和单产。从目前看，种植面积要靠提高农民种粮的积极性来维持，单产要靠科技进步来提高。为此，国家要对调动农民生产粮食的积极性和农业科技进步给予政策倾斜，让农民能够自觉调整农业生产结构，从事粮食生产，让粮食能够通过科技进步而增产、增收。