美国农业政策的一次变革——美国农业经济学家C.EDWIN YOUNG谈《1996年美国联邦农业完善与改革法案》，本文主要内容关键词为：美国论文,农业政策论文,农业论文,法案论文,经济学家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年4月，美国总统克林顿签署了1996年联邦农业完善与改革法案即THE FEDERAL AGRICULTURE IMPROVEMENT AND REFORM ACT (FAIR)1996。据悉，此法案在经历了一年多的起草、辩论后，终于得到了美国会参众两院一致顺利通过；法案出台后受到所有生产者——农民的欢迎；美国联邦政府对农业的补贴将有所减少；美国农经学界也普遍认为这是一个摆脱政府干预的好法案；等等。就此法案产生的背景、变革的内容、实施近一年来的效果以及对未来美国农业所产生的影响等问题，记者采访了C.EDWIN YOUNG先生。
记者：请介绍一下1996年农业法案产生的背景，换句话说就是为什么美国农业政策要进行这一重要变革？
C.EDWIN YOUNG：美国历来是一个农业生产过剩的国家，特别是在经历了本世纪30年代初的经济大萧条后，美国农业政策的走向通常有防止农产品过剩而导致其价格下跌、进而影响农户收入的含义，为达到这个政策目标，每年政府财政都在诸如农产品价格补贴、休耕地补贴、粮食库存补贴等方面支付巨额费用。例如休耕补贴，1986年至1993年水稻补贴占生产者利润的40%以上；糖的补贴占生产者利润的50%以上；再如库存成本惊人，1985年小麦库存增加到5000万吨时，政府的财政负担高达260亿美元。美国农业政策的重大变革，主要是出于减少财政预算赤字、达到2002年平衡预算的考虑，1995年美国会认为在未来7年农业支出款要减少130亿美元。另外农业法案起源于三十年代，迄今已过去了60多年，60多年来乡村社区和农业生产、技术都发生了极大变化，农民要求有更大的种植自由度和适合新情况的农业法案。
记者：1996年农业法案实施之前，在过去的几十年中，美国农业政策是否曾经有过一些调整？
C.EDWIN YOUNG：是的，美国70年代以来对农业政策作过一些调整，但只是一些细节的改变；而政策上的一些真正改变是在80年代以来。美国农业政策调整的市场化倾向始于1985年农业法案。1985年法案的变化，其一是降低农产品目标价格并固定对农产品补贴，从而减少对农产品的价格补贴。其二是最低保护价的变化，即在过去5年平均价格的基础上再减少15%。其三是棉花、稻米的变化，当时出台的政策叫“市场价格贷款”，如果国际市场价格低于美国国内最低保护价时，棉、稻农可以从政府得到低于最低保护价的市场价格贷款，将其产品到国际市场出售，差价由政府支付。其四是增加了对谷物类尤其是小麦的出口补贴。1985年农业法案的市场导向延续到1990年农业法案，对农民的耕地增加了15%的弹性种植面积，但这新增加的15%的弹性种植面积不享受任何政府补贴；市场价格贷款补贴从棉花、稻米延伸到大豆等更多的品种上。另一重要变化是90年代初期的贸易变化，美国与墨西哥、加拿大达成北美自由贸易区协定；关贸总协定的谈判业已开始。
记者：与以前的农业法案相比，1996年法案的最大特点和所要达到的农业目标是什么？
C.EDWIN YOUNG：1996年农业法案有两大突出特点：一是增加了农民的种植自由度和弹性种植面积；二是政府的农业预算变得固定而可控制。新法案更强化了1985年法案开始的市场导向，尤其是对主要粮食作物和乳类制品；出口政策更强调新市场的开拓；资源环境保护更加受到重视。我们的目标是控制农产品产量、维护农民收入、降低农产品生产成本，以进一步增强美国农产品的国际市场竞争力；使农民拥有更大的自由种植度，从1996年起在未来的7年取消价格补贴改为收入补贴；减少粮食库存，以减轻政府财政负担，到2000年美国政府仅保留400万吨对外援助粮食库存，且将以往库存只限定小麦一个品种扩大到玉米、稻米、高粱四个品种。
记者：请问1996年农业法案的重要变革主要有哪几条？请您简要介绍一下该法案的主要条款。
C.EDWIN YOUNG：我认为主要政策变革有3条。第一，结束供给管理：取消小麦、稻米、饲料粮与棉花种植减耕计划；第二，解除大部分作物种植限制：合理化种植和提高效率以降低农户成本；第三，取消目标价格与价差补贴：新法案实施后7年政府农业支出将固定下来。
农产品价格补贴条款：（1）1996年农业法案取消了目标价格，从而也取消了对主要农产品的价格补贴，用弹性生产合同方式补贴农户的收入。1996年法案规定：以主要粮食作物如小麦、稻米等的弹性种植面积补助款取代以往的价差补助款，政府准备7年拿出总共356亿美元与农户（完全自愿）一次性签订7年的弹性生产合同。这样，除了水果、蔬菜有限制和环境保护的要求外，农民几乎有了完全的自由，他们每年拿到补贴款后，可以在自己的土地上种任何作物。事实上，农民只要拥有土地，即使他什么都不种也会得到补贴款。因此，99%的农民和政府签了约。到2000年，政府的农业补贴将由1996年的56亿美元降至40亿美元。（2）对乳制品价格补贴也将减少，100磅乳制品的补贴由1996年的10.35美元逐步减至1999年的9.9美元等；对鲜牛奶的补贴到2000年降至0，但贷款项目还存在，只要农民必须偿还贷款，贷款的作用是为了保证鲜奶和乳制品的供应，并不冲击来年的价格。
贸易条款目标：降低出口补贴，今后几年出口补贴额将低于关贸总协定规定的补贴上限额16亿美元。
土地资源保护条款：土地资源保护在法案中所占比例相当重要，环保措施更加受到国内高度重视，保护资源的成本由政府来分摊。目前，最重要的资源保护计划是耕地的长期休耕计划，休耕面积为全国作物的10%。政府长期休耕面积上限为3650万英亩，政府希望能更多地在玉米带而非小麦带休耕，因为新的环保方向更强调水资源的保护和减少水土流失。
记者：有资料显示，1996年美国玉米播种面积比上年扩大了13%，小麦面积也有扩大。这与您所介绍的美国1996年农业法案所要解决的农产品过剩的初衷不是相悖了吗？新法案实施一年来的情况如何？
C.EDWIN YOUNG：的确，去年玉米、小麦面积增加，没有反映出新农业法案的第一步骤。我们的确发现粮食市场价格很好，农民的生产积极性转向了玉米、小麦。但玉米面积增加13%与1995年玉米休耕比例（至少在5%以上）的存在有关。不仅我们的研究如此，美国其它研究单位的研究亦有同样的报告。
总的来说，由于农民有了更大的种植自由度，对主要农作物的生产会有一些影响。但农户标准与地区性生产的转换，仍然保持了总耕地面积不变，耕地利用更趋平衡，所以总产量还是均衡的。我们预计，未来玉米、大豆用地会有减少，棉花仍有拓展空间，稻米播种面积大约减少15%即20万公顷。在新法案下，乳制品增长趋势比在原法案下速度放缓，到2000年时，所有乳酪农将减少总数为10亿美元的收入。花生农所得也会减少。从总体上来看，在新法案下，政府的合同补贴款将使农户收入比在90年法案的价差补贴之下更高，但农户的管理风险和收入不稳定性也随之增加；联邦政府96/97年度的支出可能提高，但以后的支出却变得稳定而可控制。新法案对环境的功能正副作用可能都有，混杂在一起，难于区分。
新农业法案会促进美国农产品的出口，预计到2005年出口值将由目前的每年590亿美元增加到800亿美元。新法案对小麦、大麦出口没有影响，预计稻米出口会减少。新法案下，由于市场的发展和新市场的形成、政府减少了出口补贴，在粮食国际市场疲软的情况下，美国农产品将更具竞争力。
新法案对美国内消费者影响不大，只是在乳制品、花生和糖的项目上，消费者承担着不合理的高价负担。
记者：您认为新法案对美国内消费者影响不大。那么，您认为新法案对国际农产品市场会有影响吗？
C.EDWIN YOUNG：我们在设计1996年法案前，对世界农产品未来10年的市场需求作了预测。美国的立场是环境保护比生产更重要，美国休耕面积可以随时恢复种植，但前提是看对环境的影响如何，美国公民原则上不愿意以牺牲资源环境为代价来支持市场。我想欧洲人也会如此。
记者：您刚才还谈到，在过去并非美国所有的农场都享受到政府的价格补贴，只有三分之一的农场享受到了补贴，但这三分之一的农场的生产总值占了美国农业总值的60%；而且新法案改价格补贴为收入补贴后，只要农民拥有土地即使他什么都不种也会有收入。这是否意味着大农场更有竞争力？是否意味着在新法案下美国农场规模将更趋进一部集中？1996年法案实施7年后即2002年时取消农业补贴，那是否可以被认为2002年之后美国政府对农业就没有补贴了呢？
C.EDWIN YOUNG：是的，无论农场规模大小，政府对每一英亩的直接补助款都是一样的，对单一农场的补助上限为4万美元。新法案下小农场会在某种程度上进行整合，因而规模会有扩大。1985年、1990年讨论农业法案时，那时的呼声是要拯救挽救家庭农场，而讨论1996年法案时已无此声音了。
对于2002年以后的农业，认为美国政府无任何补贴的看法是不正确的，2002年时会有另外的法案出现，人们会找到更好的更有效的补贴方式。