实施可持续发展战略借鉴国际成功经验加快我国水电开发的建议，本文主要内容关键词为：成功经验论文,可持续发展战略论文,建议论文,我国论文,水电开发论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国电力工业发展迅速，到1997年年底，全国发电总装机容量已达2.5亿千瓦，年发电11350亿千瓦时，均居世界第二位，成绩巨大，举世瞩目。
根据电力发展规划到2000年和2010年，全国电力总装机容量将达到2.9亿千瓦和5亿千瓦左右，按“下世纪前10年，力争把全国水电的比重提高到30%”的目标要求，到2010年，水电总装机容量应达到1.5 亿千瓦，而目前仅5558万千瓦，即在今后14年内新增水电装机9450万千瓦，任务非常艰巨。
由于有关水电的经济政策没有理顺，致使水电建设的成本过高，而实售电价又过低，未能形成滚动发展良性循环的机制，制约着水电的开发，使水电这一可再生的能源应开发利用部分年复一年地白白浪费掉，同时又增加了不可再生的矿产能源（煤、石油、天然气）的消耗。近年来，我国水电开发建设面临严峻的局面，加快水电开发的可能性如何？令人担忧。如何加快水电开发，急待解决。
本文以党的十五大精神为指针，按电力工业实施可持续发展战略，借鉴国际加快水电开发的成功经验，围绕加快水电开发这一主题，提出了若干具体的意见和建议。供同行参考。
一、加快水电开发的必要性与紧迫性
1.从保护国家的资源总量来看，我国能源总量由三大主要部分组成即水电、煤炭、石油（及天然气），后两者是有限的、不可再生的，而水电资源是可再生的，永不枯竭。为了保护国家的能源资源总量，应尽可能多地开发利用可再生能源，少用不可再生能源。我国的矿产资源贮量有限，是国家的宝贵财富，必须十分珍惜，更要节约使用，给子孙后代留下尽可能多的地下矿产资源，这也符合能源开发利用的合理性和可持续性的基本原则。
2.从我国水电资源的丰富程度来看，我国水电资源理论蕴藏量6.76亿千瓦（年发电量5.92万亿千瓦时），其中可开发利用量为3.78亿千瓦（年发电量1.92万亿千瓦时，折合9.6亿吨原煤／年，或5.4亿吨原油／年，相当我国1996年原油生产总量的3.4倍）居世界首位，得天独厚，这是我国能源的优势，我们应该充分利用这一优势发挥其应有的作用。
3.从保护环境不受污染来看，水电是一种没有污染的清洁能源，不消耗燃料，不排放烟气和灰尘废渣，也不排放污水和废水，还可以改善区域性小气候和生态条件，完全可以实现“能源开发利用与环境保护同步协调发展”即可持续发展战略。水电在电力工业发展中的战略地位和作用极为重要，是其他能源无法替代的。
4.从电源开发的综合经济性来看，水电是能源一次与二次开发同时完成的唯一主力能源，无需先建设煤矿或油田，也不受燃料及其运输价格的影响，开发程序简捷，开发过程由一个部门一次完成，最有利于电力建设综合经济性的提高。
5.从最大限度地节约能源来看，由于水电资源的可再生性，开发得越早越快，节约也越大，加快水电开发充分有效地利用可再生水电资源，以节约不可再生的煤炭、石油等一次能源是最大的节能工程，也最符合以较少的能源消耗，生产更多的物质财富这一经济增长方式的根本性转变的要求。
6.从加快我国中西部开发战略意义上看，我国水电资源主要分布在中西部地区（约占全国的93%），加快我国水电开发就意味着发挥中西部水电资源优势，加快中西部地区的开发，以此为先导和突破口，改善我国中西部地区的基础设施和投资环境，带动该地区的经济、社会和相关产业的发展，提供就业机会，提高生活水平，缩小地区发展差距，完全符合党的十五大提出的加大我国中西部地区开发支持力度，优先安排基础设施和资源开发项目的战略部署。
7.从调整、改善、优化电源结构和电力系统动态效益看，由于近几年火电发展快而水电发展滞后，有的火电机组被迫用于调峰调频，不仅恶化了运行条件，而且造成了不必要的损耗和浪费，而水电机组适合于调峰、调频或腰荷运行，可优化火电机组的运行条件，提高整个电力系统的动态效益。
8.从水电开发的综合效益看，水电工程项目一般都是综合开发利用项目；除发电外，兼有防洪、灌溉、供水、航运、养殖、旅游等社会效益，这是其他电源建设项目所无法达到的。水电站的综合利用可以为社会创造巨大的社会和经济效益，造福一方。
9.从各种电源开发长远条件来看，火电厂建设已受到环境、煤炭生产与运力及其价格的几重制约，今后不宜在大中城市继续大量发展，应在煤矿附近建坑口电站，同时建设脱硫、脱硝等设施或研究采用洁净煤燃烧发电技术，但这需要大量的资金投入，降低了火电的经济性。中近期看，核电在电力工业中只是一个适当的补充，由于受到技术、设备、资金等方面的制约，还难以形成规模成为主力电源。其他发电资源如风能、太阳能、潮汐和地热发电等，多数尚处于试开发阶段，一般规模均较小，只能因地制宜，在电力总量中所占比重也很小。相比之下，加快水电开发的制约最少，条件最好，应充分发挥其优势。
10.从电网发展条件看，以三峡水电站建设为契机， 将逐步形成全国联合电网，新开发的中西部水电可以西电东送，不仅增加了全国电力供应的安全可靠性，提高联网送电、优势互补的经济性，而且可以减少煤炭、石油的消耗，减轻煤炭生产运输和环境保护的压力。
11.从国际上看，优先开发、 加快开发水电仍是当今能源政策的主要目标。例如，目前美国水电装机总容量已超过9000万千瓦（居世界第一），水电开发程度已高达63%，但美国政府仍不遗余力地对水电资源进行挖潜和再开发。
日本政府认为，水电不仅是可再生的洁净能源，而且由于其开发的综合性，可以给国民经济和社会带来多种效益，在市场经济条件下，在火电、核电燃料价格不断上涨的情况下，水电尤能发挥其优越性。
加拿大政府一直将发展水电作为电力工业的主导，以减少煤炭、石油的消耗。
12.从达到预计目标的时间上看，从现在起到下世纪的前十年， 是我国实现第二战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期。在这一时期，水电开发的目标是：在下个世纪的前10年，力争把全国水电的比重提高到30%。现在的基础是到1996年底，我国水电总装机容量为5558万千瓦，占电力总装机容量的23.5%（发电量为1869亿千瓦时，仅占17.3%），按现规划到2000年，全国水电总装机容量为7000万千瓦，占电力总装机的24.13%，比现有比重略高。按上述发展目标到2010年， 水电总装机容量应达到1.5亿千瓦，即下个世纪的头10年， 水电新增总装机容量为8000万千瓦，即每年平均新增装机800万千瓦，约为本世纪最后3年的年平均新增装机容量400万千瓦的一倍，约为今年新增装机容量240万千瓦的3.3倍，任务非常艰巨，时间非常紧迫， 如果不抓紧本世纪最后3年的时间作好各方面的准备， 达到以下三个基本比例，即年前期工作贮备项目容量要达到年新开工项目容量的2倍以上； 当年新开工容量要大于当年投产容量； 年在建规模容量要达到年投产容量的5—6 倍以上。否则预期的目标是达不到的。由于水电工程建设项目的前期工作周期长，开工后的建设周期也长，要保证投产规模必须按两个周期的要求提前数年开展工作。而现实可利用时间只有3—5年了，时间非常紧迫，抓紧时间， 加快水电开发的步伐已是当务之急，刻不容缓。
二、我国水电的经济性与可行性
以同等装机容量的水电与火电比，一般认为水电工程建设周期长，投资大，移民迁移安置问题复杂，即水电工程项目的经济性差，但一经深入研究，就不难发现，水电工程建设项目的经济性优于火电，具体理由如下：
1.从能源开发全过程来看，同等规模的项目，与火电相比，水电工程建设项目的工期并不长，投资也不大。因为，水电开发是集一次能源开发（建大坝、蓄水）和二次能源开发（建电站）由一个部门同期一次完成。火电开发则是一次能源开发（建煤矿、采煤、运煤）和二次能源开发（建电厂）依次分别由三个部门至少二次顺期完成。根据统计资料测算，按同等建设规模进行比较，两者均从一次能源开发到二次能源开发转换成电力全过程来考察，水电项目的总投资比火电还要低些，建设工期相当或短些。如果火电考虑脱硫、脱硝或采用洁净煤燃烧技术，则水电更显优越性。
2.从工程寿命来看，水电工程的使用寿命一般在50年以上，为同样规模火电工程使用寿命的1.5倍以上。 即使在目前水电工程造价高得不合理（如：建设期贷款利息竟占总投资的1／3左右；水电工程投资未按受益各方进行合理分摊等）的条件下单位千瓦的投资也在火电的1.5 倍以下，因此，水电还是经济的。
3.从长期综合效益来看，水电站的长期效益极好，特别是还贷期之后的发电成本很低，仅为火电的30%左右，而且成本很稳定，不受发电燃料及其运输价格的影响。水电站的长期综合效益（防洪、灌溉、供水、航运、养殖、旅游等）可为社会和当地创造巨大的财富，带动当地经济、社会和相关产业的发展。这是其他电源开发所没有的，而且受益时间很长。
4.从降低水电工程造价的可能性来看，是大有潜力可挖的，如能借鉴国际上开发水电的成功经验，调整和理顺我国水电工程建设的经济政策，则可将目前的水电建设工程造价降低1／3。如是，水电的经济性更加突出，是其他电源开发所不可比的。
5.从开发性移民看，我国的水电工程建设，往往伴随着复杂的移民搬迁安置问题和赔偿问题，这也制约着水电资源的开发和利用。近些年，国家制订了开发性移民的方针政策，使得这一社会问题的解决有了新的生机和出路。
三、我国水电开发的现状和存在的主要问题
从宏观现象上看：
1.我国水电开发水平低：到1996年底，按水电装机总容量计算，开发率仅14.7%，低于目前世界平均开发率22%，远低于发达国家的开发率（美国63%，日本66%，加拿大大于53%，挪威87%）。按水能资源开发程度年发电量计算我国只有9.7%，也低于目前世界平均水平15.5%。
水电在一次能源生产消费中的比例更低：到1996年底按水电年发电量计算，我国尚不足总量的6%。 远低于发达国家水平（加拿大大于25%，挪威50%，日本占国内一次能源的40%）。
2.我国水电在电力工业中的比重低，而且在不断下降。80年代初曾达到30.8%，至1996年底降至23.5%。
3.规划、前期、建设滞后，比例失调，按现规划到2010年，水电总装机为1.25亿千瓦，在电力工业中比重仅25%；前期工作年项目贮备容量要达到年新开工容量的2倍以上。（至少大于1000—2000万千瓦），由于前期工作投入不足已滞后最低的实际需要；年新开工项目的容量应大于500—1000万千瓦。但近两年来， 我国水电新建项目开工率降到低谷，1995年仅开工了一个凌津滩水电站（24万千瓦），1996年水电没有新开工项目，1997年只开工了高坝洲及大朝山水电站（160 万千瓦），水电在建规模逐年缩小，更难达到年在建规模应为年投产规模的5 —6倍以上（大于2500—3000万千瓦）。致使水电开发后继乏力， 更谈不上加快开发，局面非常严峻。
从经济政策上看：
1.水电开发没有稳定的足够的资金来源保障——水电开发基金，由于水电建设资金短缺，又使其建设工期被迫拖长，陷入恶性循环。
2.水电建设还贷期限过短：目前还贷期限仅12—15年，而且从开工之日起即进入还本付息期，还不到国外开发本国水电还贷期限的1／2。
3.贷款利率过高：目前水电建设贷款利率高达10.52%， 约为国外的1.3倍。
4.税赋过多过重：在还贷期即征税。据8 个水电建设项目的调查结果，其还贷期电价在财税改制（1994年）后，平均上涨61.5%（为火电的2倍），使水电站在还本付息期间电价过高。
5.贷款比重过大：一般大中型水电建设项目，贷款额占总投资额的80%或以上。
6.水电工程建设投资未按各受益方进行合理分摊，约使水电增加投资1／4。
由于上述原因，使水电工程的建设投资不合理地加大而利润又不合理地减少，还贷期负担过重而电价过高，使水电的优势变成了劣势，严重地阻碍着水电的开发利用。
上述诸多问题的核心是水电开发资金短缺，资金问题的关键在于水电的经济政策没有理顺，而政策问题则在于对加快水电开发可持续发展的长远战略意义尚未形成坚定而广泛的共识。
四、国际加快水电开发的成功经验
水电开发利用不仅有长远的经济效益，而且有多方面的综合效益，把加快水电开发放在电力工业发展优先的位置，是世界发达和比较发达国家的共同作法和通行的惯例。目前发达国家的水电开发程度一般都超过了50%（美国63%，日本66%，加拿大53%。挪威87%）而且还在不遗余力地挖潜再开发。总括他们的经验，最基本的就是国家始终高度重视水电开发，给以必要的政策优惠，大力鼓励、扶持。具体有以下几点：
1.政府直接拨款兴建水电站。水电站用售电所得利润向国家还本付息（美国水电开发早期做法）。
2.银行提供长期低息贷款，贷款比重为40%（日本），还本期限为25年（日本）——50年（美国），利率由国家规定，最低为5 %（美），8.2%（日本），最高为9%（美近期）。
3.对水电站减免各种税收，国营水电站不向政府交税（美）。
4.发行债券（义务债券、收入债券、抵押债券）是开发水电的主要资金来源（美、日、加），长期债券偿还期为20—30年（加），国内占29%，国外占71%（加）。
5.对具有综合开发效益的水电工程建设资金。按照“可分费用——剩余效益法”由相应受益方进行投资分摊（美、日）。据美国联邦所属13个大型水电站的统计，水电分摊76.1%（还本付息），灌溉分摊9.9%（只还本），航运、防洪分摊14%（由政府负担）。
6.政府对水电开发实行财政补贴， 补贴率为：装机容量等于小于2万千瓦者10%，大于2万千瓦者5%（日本）。
7.利用外资或国际合作建设水电站（加拿大）。
8.积累内部资金（折旧费、利润、股票增值等如日本）。
五、对策与建议
我国水电资源富甲天下，改革开放以来水电开发已取得很大成绩。但近年来，水电在我国电力工业中的比重不断下降，在建规模逐年缩小，水电发展面临非常严峻的局面，这种状况如不尽快改变，其长远后果将是严重的。改变这种状况的对策是：
1.国家在宏观调控上对加快水电开发给以高度重视，确保水电开发在我国能源可持续发展中的战略地位和作用，充分发挥水电的固有优势，优先安排水电项目的开工。
2.借鉴国际加快水电开发的成功经验和作法，结合我国国情，调整与理顺我国水电的经济政策，给水电发展以宽松的外部条件，为国家的整体长远利益，暂时牺牲当前的局部利益。
3.在开源与节流两个方面制订具体的水电经济政策，对水电开发给予优惠、扶持、倾斜。
在开源方面：
1.建立长期、稳定、可靠的水电开发基金。我国水电开发条件较好。经过多年的努力，在水电开发技术和能力上没有多大问题，根本的问题是资金不足，加大资金投入，确保资金来源与到位是加快水电开发要解决的首要核心问题。由于大中型水电站一次性投入大、工期较长，又有综合开发性质，从国际经验和我国国情看，应以国家政策性投入为主，多渠道筹资，并实行资本金制度，逐步加大资本金的比重，以降低资金成本和工程造价。
国家资本金的筹集可采取以下办法：每度电收取1分钱， 以此建立国家水电开发基金，由国家按计划作为资本金投入水电开发的前期工作、新开工项目和在建工程。
2.加大国家开发银行提供的水电开发软贷款规模。软贷款比重不小于水电建设资金总额的40%。
3.国家电力公司所提取的折旧费的相当部分用于水电开发。
4.国家授权国家电力公司在国内外发行水电建设债券或股票，偿还期20—30年，国内、外所占比例由国家规定，所得资金用于水电开发。由于水电站长期效益保证率高，能吸引个人和企业投资，这既可吸取社会闲散资金，又可减轻潜在的通胀压力。
5.加快水电开发的关键问题之一是实行合理的电价政策，按《电力法》尽快实行同网同质同价，使水电不仅增强还款能力，而且可以将新增利润用于水电开发，形成滚动发展良性循环机制。
6.实行用电的峰谷差价、季节差价和节日差价，体现优质优价。
7.水电流域梯级滚动综合开发公司及所在省电力公司，将水电站的折旧费和利润用于水电开发。
8.利用国际金融组织和外国政府等优惠贷款，建设中西部水电站。
9.外商直接投资建设如采用BOT方式或合资、合作开发水电， 合作期可为25—30年。
10.鼓励和支持地方、 企业和个人以合资或入股形式开发建设中小型水电站。
在节流方面：
1.延长贷款还贷期，即由目前的12—15年延长到25年或更长，而且还贷期从电站建成后起算（即建设期不还贷），如是，可使还贷期的电价成本下降40%左右。
2.对水电站的所得税（税率33%）建设期不征税，在还贷期应予减免或“先征后返”或“先挂后交”，还贷期结束后再征。如是，可使还贷期的平均电价成本下降24%左右。
3.降低贷款利率或贴息，由目前的10.52%降至6%—7 %或还贷期国家贴息5%—6%，以进一步降低电价成本。
4.在还贷期将水电的增值税由17%减为6%（现行小水电税率），以降低大中型水电的平均电价成本。
5.比照水利工程，免征水电站及库区耕地占用税。
6.免征水电站开采石料的矿产资源税和用水的水资源税。
7.国家尽快制订相应法律、法规，坚决实行水电工程建设投资按受益各方合理分摊政策。水电开发实质上是以开发水电为主的综合性开发，多方受益，但长期以来，水电工程的防洪、灌溉、供水、航运、养殖、旅游等方面的附加投资均由水电一家承担，各受益方只顾提出和坚持有时是标准非常之高的建设规模和功能要求，坐享水电工程建设的成果与效益，而不支付一文资金，以致使水电工程建设投资一增再增，不堪重负，这是非常不合理的。我们应借鉴美、日等国家的成功经验，参照他们的“可分费用——剩余效益法”制订我国的相应法律，实现水电建设投资的合理负担，减轻水电开发中不必要的重负（约占水电工程建设投资的1／4），促进水电的加快开发。
据初步测算，如能实现上述各项节流经济政策，水电工程建设投资可较目前降低1／2左右，如是，可使我国水电开发摆脱当前的困境，不仅可以成倍加快水电开发进程，而且可以使水电由目前的高价电力真正成为廉价电力，充分发挥其固有的优势。