清朝禁海政策与对外贸易利益博弈分析--以新制度经济学为视角_清朝历史论文

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       中图分类号：K249 文献标识码：A 文章编号：1005-605X(2015)03-0067-05

       海禁是封建王朝禁止或严格限制私人商船出海贸易与外国商船的进口贸易的政策。清代沿袭明代海禁政策且较明代更加严格。传统意义上的清代海禁，通过顺治十二年(1655)颁布的《禁海令》和康熙十七年(1678)重申的《迁海令》确立并进一步明晰，其间共有5次“禁海令”和3次“迁界令”。“禁海”、“迁界”、“南洋贸易限令”、“一口通商”等多项政策和措施对清代的经济社会产生了深远的影响。直到1848年《南京条约》签订后，五口通商，清朝延续近200年的海禁政策才宣告结束。

       关于实行海禁的原因，多数学者认为主要是防范西方殖民者在中国的骚扰和劫掠，防止外患引起内乱。正如马克思所言，“推动这个新的王朝实行这种政策的更主要的原因，是它害怕外国人会支持很多的中国人在中国被鞑靼人征服以后大约最初半个世纪里所怀抱的不满情绪。由于这种原因，外国人才被禁止同中国人有任何来往”，“与外界完全隔绝曾是保存旧中国的首要条件”①。马克思的观点，自上世纪50年代以来，被我国学术界普遍接受，并成为表述清朝对外关系内容的主流意见，清朝在鸦片战争以前采取了闭关锁国政策，而闭关政策造成了中国近代的落后挨打②。对于海禁影响，早在20世纪80年代，就有学者认为，“海禁造成的恶果，严重地阻碍了资本主义萌芽，阻碍了对外贸易”③。有学者却提出了相反的看法：“清初的海禁时间很短，其施行的结果也并没有中断和严重减少海外贸易”，“海禁严重阻碍了中国资本主义萌芽的观点是和历史实际不符合的”④。以上对于海禁政策的成因和影响的认识，大多立足于历史、政治的视角，本文将主要运用道格拉斯诺思所开创的新经济史学的研究范式来解释海禁这一对清代对外贸易影响深远的政策为何出现，为何几经“解禁”，仍能从清初一直延续到鸦片战争的。

       一、实施海禁政策的动因及对外贸易中的各方利益博弈

       海禁政策抑制了对外贸易的发展是学界的共识，甚至很多清代学者也对开海和对外贸易表达了积极的态度。魏源就主张开展正常的对外贸易，认为海运“优于河运者有四利：利国，利民，利官，利商”⑤。即使在鸦片战争之后，他也认为林则徐在广东禁烟时清政府决定停止对英一切贸易是一个重大的失策⑥，因为“激变绝不由缴烟，而由于停贸易”⑦，还得出“使无鸦片之毒，则外洋之银有入无出，中国银且日贱，利可胜述哉!”⑧的结论。《富民说》的作者马建忠也认为对外贸易是一国的“求富之源”，并提出“通商而出口货溢于进口者利，通商而出口或等于进口者亦利，通商而进口货溢于出口者不利”⑨的重商主义观点。清朝统治者也认识到禁海迁界，使“滨海居民，海盐、蚕织、耕获之利，咸失其业”的危害，以及复界开海贸易“于闽粤边海民生有益”，“出海贸易，薄征其税，不至累民，可充闽粤兵饷”的好处⑩。然而，在清政府平定台湾之后，虽短暂开放过海禁，但禁海令的阴云一直笼罩在清代对外贸易的历史上。

       如果说清初禁海是为了防范“抗清斗争”，然而在清朝最繁荣鼎盛的110多年中，海禁政策依旧曲折反复的原因有三。一是清朝统治者忌惮外商来华经商别有居心，并且对外贸易也会瓦解封建王朝的基石——自给自足的封建自然经济；二是错误地低估了对外贸易能给中国带来的利益，正如乾隆致英王的文书中所说“天朝物产丰盈，无所不有，缘不藉外夷货物以通有无”(11)，嘉庆帝也曾在上谕中称“天朝富有四海，岂需尔小国些微物货哉”(12)；三是统治者忽视了沿海民众的利益，严重打击了本国民间对外贸易的能力。

       下面就用构造博弈论模型来进一步说明统治者为什么没有在平定三藩收复台湾之后完全废止海禁，博弈双方为清朝统治者和外商集团。

      

       图中P为清政府实行开禁所能得到的政治利益，包括在一定程度上抵御外国的资本入侵和通过垄断经营对外贸易所获取的利益。T为开放海禁所带来的全社会的福利增进，包括通过对外贸易所取得的资金、技术、知识。B为开海情况下外商通过对华贸易所取得的收益。C为海禁下外商来华贸易较开海情况下所多付出的交易成本，包括运输成本，缴纳高于开海时期的关税以及走私的风险。清朝政府有两个选择：海禁与开海贸易。若选择海禁可以获得由海禁所带来的政治利益P，但却失去了开海所带来的福利增进T，反之若是选择开海，则会获得福利T而失去政治利益P。外商集团也有两种选择，选择继续倾销商品或者知难而退停止与中国的贸易。从外商的角度看，如果停止对华倾销商品，不仅不能赚取利益，而且也不能平衡因对以茶叶为首中国商品的刚性需求而造成的贸易逆差。相反，如果坚持对华倾销，即使可能增加交易成本，是从历史的角度来看，所获得的利益比所增加的成本要高得多，即B-C＞0。所以坚持对华倾销是外商集团的“上策”，即一定会选择坚持对华贸易。而对清朝政府来说，需要考虑的是政治利益与开海利益孰轻孰重。由于政府过于重视政治利益而忽视了人民的福利，并且低估了对外贸易带来的利益，清朝政府错误的判断P＞T，从而选择了禁海。可是，P在实际上很小，清政府的海禁政策虽然在一定程度上具有防范外国资本主义海盗式掠夺的自卫性质，但却根本抵制不了资本主义的入侵活动，这种妄图与世隔绝来巩固自己统治的政策，是一种愚昧的落后政策(13)。

       基于以上博弈论模型，我们可以看出，在西方各国采取诸多方式向本国商人提供各种优惠的同时，我国的封建统治者却对海外贸易多方掣肘。清代对私自出海的处罚极其严格，1647年颁布的《大清律例》规定：“凡官员、兵民私自出海贸易及迁海盗居住耕种者，均以通贼论，处斩”(14)。1727年规定“从前逗留外洋之人，不准回籍”(15)。这些禁令，限制了中国对外贸易的发展，丧失了利用对外贸易推动社会经济发展的机遇。

       然而官府与中国海商的关系又并非完全对立，政府虽然以各种禁令企图抑制海商的活动，但特定时候又不得不依靠海商，因为清政府利用牙商垄断对外贸易。大多数能充当行商的牙行商“家境殷实”，在政治上、商务上代政府管理监督对外贸易。行商为了提高身份地位，改变在封建社会中商人地位卑贱的状况，也积极向封建官府靠拢，花钱捐买官爵(16)。这样清政府达到了垄断对外贸易的目的，牙行商也有利可图。

       另外，受到海禁影响最大的当属西洋商人，西洋商人中，尤以英国最突出。因为18世纪以后，英国于中国的贸易往来占据很高的比例，据相关数据可知，中英贸易占了中外贸易总额的一半以上，到了五口通商时期，中英对外贸易总值仍占到各国对华贸易总值的70％以上(17)。在西方国家大量向中国输入鸦片之前，中国一直保持有利的出超地位，流入中国的白银为数甚多。如1764年，欧洲输入中国的商品总值为白银191万两，中国输入欧洲的商品总值达白银364万两，出超173万两(18)。据估算，1770-1830年间流入中国的白银共计5亿元左右(19)。

       根据诺思的制度变迁理论，制度变迁是指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式。“在一种给定的环境下，可能存在可以获取的外部潜在利润，但一种新的制度安排只有在下述两种情况下才会发生：一种情形是创新改变了潜在的利润，一种是创新的成本的降低是制度的变迁变得合算了”(20)。以英国为首的外商为了逆转长久以来对华的贸易逆差以及减少交易费用，开始对中国大量走私贩卖鸦片。这虽然是不合法的，但是对基于攫取利益的外商来说却算是一个贸易上的创新。

       为了进一步攫取潜在的对华贸易利润，英国政府借机发动了鸦片战争，并强迫中国签订了《南京条约》。条约中“协议关税”让外商以及外国政府的真正目的暴露无遗，“协议关税”实际上是由外国人拟定税率，强迫中国应允。鸦片战争之后，中国关税税率之低，世界罕见。

       由此可见，外商联通外国政府所组成的利益集团一手策划并强制推动了清政府关于对外贸易上的制度变迁，强行撬开中国的国门，并将其转变为对外商及外国政府有利的制度。

       二、海禁政策下的对外贸易：官府策略与官员寻租

       清初的海禁命令十分严格，规定除领有执照，许令出洋的海船及领给执照，在沿海近处捕鱼的单桅小船外，禁止官民人等出海(21)。即使在平定三藩之后的弛禁时期，所有的关口也由政府严格把控，后又把四个通商关口汇集于广州一处，实行更严格的管控与官府垄断。而严格的管控与官府垄断，又为官员寻租提供了空间。

       根据诺思的“暴力潜能”分配理论，国家诞生有两大优势：一是可以有效克服公共品的外部性问题，二是在提供暴力方面具有规模经济。当暴力潜能在公民之间分配不平等，则出现掠夺性国家，当暴力潜能分配极度不均则代表为封建专制国家。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”(22)，这种矛盾的国家身份被学界称为“诺思悖论”。矛盾的根源在于国家的目的是双重的，一方面国家希望通过界定形成产权结构竞争与合作的基本规则而使统治者的租金最大化；另一方面国家也希望在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大化，从而使国家税收增加。由于清政府专制国家从产权界定上完全归封建君王所占有，因此国家通过社会产出而增加的赋税最后也会转变为统治者的个人财产，而实际上这一过程会产生巨大的交易成本，从而削减了统治者的所得。因此，统治者会通过一系列制度安排来减少交易成本，使其租金收益最大化。

       乾隆二十二年(1757)，清政府针对英商自乾隆二年后“舍粤来浙”，在浙海关加税以图“不禁之禁”失败后，断然下令西方商人只能从广州一口通商的政策。此前名义上为四个口岸通商，实际上大大小小的通商口岸共计一百有余，但是只开广州一口通商之后，官府的把控能力大大加强。英国东印度公司的档案可以充分证明这一点：1644-1753年，东印度公司来华商船共211艘，集中停靠广州的达166艘，占总数的78.7％，厦门24艘，占11.3％，宁波15艘，占7％；1811-1753年，除1735年有一艘停泊厦门，1736年有一艘停泊舟山外，其余全部停泊在广州(23)。同时，清政府也加强了对商品经济的干预和控制。在对外贸易中，清政府利用牙商垄断对外贸易，其中又以广东“十三行”行商最为典型。由于垄断与权力的集中，清初时期的轻税怀柔政策也出现了松动，各种附加税即杂税接踵而至。如乾隆元年(1736)之前，西欧船只到广州贸易时，所带大炮需卸下船后，再进行交易，待交易完后再重新装上，但后来地方官员准许不必卸下大炮，而于正税之外，加征所载运货物10％的杂税，美其名曰“缴送”(24)。在粤海关征收的关税中，类似杂税的名目极其繁多，诸如船规、分头、担头、耗羡、节省及各行缴送等(25)。在众多杂税中，数额最大且引起外国商船不满的应数进出口规银(26)。这种规银据说是从康熙四十三年(1704)开始征收，原先是海关官吏、家丁、书役等人私自征收，雍正四年(1726)经管关巡抚杨文乾等人报出归公，随刊入征税则例，规定凡进口贸易的外国船只，无论大小，每船需缴纳进口规银1125.96两，出口规银533两(27)。为了增加统治者所获得的租金，这样一个原先不合法的加税就进入了正式关税名目之中。

       由于缺少统一的税则，在征税环节出现了严重的官员寻租腐败。管关人员时常随意增减，实施敲诈勒索；各种杂税、陋税的名目过于繁多，管关人员层层中饱私囊，贪污成风；普遍派遣家人管理口岸，这些家奴依仗主子权势，额外苛求，多方勒索(28)。官员的这种寻租贪污行为，大大地增加了对华通商的交易费用，外商苦不堪言。清政府对官员贪污受贿一经查证，处罚极严。故历任粤海关监督能不遭查抄、得以善终者极少。但由于投机心理与人的有限理性，在巨大的利益面前，许多官员还是铤而走险，最终误己误亲误国。

       与此同时，禁海贸易反而促进了私人走私贸易的发展，并为地方权贵带来巨大的利益。私贩者攀附权贵，得其庇护，继续非法贸易。而权贵之家坐索重贿，初则为私贩者疏通官府，后则与私贩者结合，甚至成为幕后金主(29)。官宦豪门组成的海商集团借雄厚的资金建造航海大船，在官僚的庇护下进行走私贸易。

       三、海禁政策延续的原因及制度变迁与路径依赖

       清代的海禁虽多有反复，但始终没有彻底废除。为什么这样一个在清朝中后期严重影响贸易发展的海禁政策能长时间的存在而不被替代？根据新制度经济学中制度变迁的相关理论，在一定的制度环境中，由于某些条件发生了变化，使得一部分人的根本收益结构改变，为得到这一外在的利润，制度变迁的主体通过一定的制度装置改变现有的制度安排。在以茶叶为首的中国产品大量被他国需求的背景下，清政府却对茶叶、生丝、大黄等商品出口加以严格的数量限制。这似乎与新制度经济学理论相悖，其实不然。

       首先，根据新制度经济学的利益集团理论，在大集团中，集团成员追求最大个人利益的结果却不会促进公共利益。奥尔森认为团体成员之间的利益矛盾是大团体难以采取集体行动的主要原因，并对此做出了详尽的分析(30)。清政府是一个由很多个不同利益集团组成的大利益集团。富商巨贾们贿赂官员并私自招募舰队船员出海贸易，官宦世家也在自家的庇护下出海贸易，政府还默许了牙行商人垄断经商，利用他们垄断对外贸易。虽然从当时的情况看，开海贸易于国家于人民于社稷有利，但是由于利益集团中各种势力的利益冲突和竞争也随着官员的更迭而变化，有效率的制度变迁更加难以实现。

       其次，可以用新制度经济学中的寻租与制度变迁的低效理论来解释。市场制度不是万能的，寻租活动是无法完全避免的，市场制度的作用总是要受到摩擦力的阻滞，在市场不能完全发挥作用的地方就产生寻租(31)。

       寻租是利益集团运用资源并通过政治过程获得特权来维护既得利益或对既得利益进行再分配的过程。清朝的海禁政策催生了大量寻租的事件，富商巨贾要想私下违令出海要打点巡查官员，外商想要顺利入关贸易也要贿赂海关官员。政府拥有合法的暴力手段，而政府又将这种权力委托给了官员，即是检查税收的权力。正是在这一层层的委托代理中，政府或官员掌握了各种实施和监督海禁的资源，从而产生了政府、官员寻租的可能。

       制度变迁和寻租实际上是一种互相制约、互相影响的关系。如果有明确的制度制约着利益集团的行动，集团间进行政治博弈的成本很低，就会促进有效的制度变迁产生，降低制度变迁的交易成本，约束掌握实权的政府官员在非生产性领域设租或寻租。清朝海关寻租现象频发而得不到有效的规制很大的一个原因是没有明确的制度约束官员们的行为。如粤关的关税征收纷繁杂乱，贪污盛行，如果清政府明确统一税则，严格惩罚贪污，并制定相关规制官员的法律，情形应该大有不同。

       社会中存在的寻租行为也有很强的激励机制。正是由于海禁制度中广泛存在着设租寻租，高额的租金把稀缺的人才资源引离生产性领域，对经济增长和社会发展造成了阻碍，制度变迁丧失了推动力，制度最终将陷入低效的锁定状态(32)。

       最后，清政府海禁政策的路径依赖。自20世纪50年代以来的经济文献中无不阐述着这样一种观点：在历史进程中，无效的制度会被扬弃，有效的制度会存活下来，因此，更为有效的经济、政治与社会组织形式是逐渐演进而来的(33)。而这种乐观的预期却与现实和历史相差甚远，海禁政策就是一个很好的例子。清代的海禁政策是明代的继承，并在清初对抗郑氏反清集团时起到一定的积极效果，带来了客观的政治收益。正是由于海禁政策在历史上特定一段时间帮助政府获得了规模收益，其便不断发展自我强化，最终形成了路径锁定。为了适应海禁制度，一套在海禁政策下的对外贸易的体系与制度随之诞生。又由于交易成本在这套制度下较高，非法的走私又成为一种弥补这种制度缺失的方法。正是这种一环扣一环的制度与方法与海禁政策互补，从而使有效率的制度变迁更加难以进行。当时并非没有能人贤士倡导学习国外的先进制度，即使能从国外学到良好的正式规则，也由于本土非正式规则的惰性一时难以改变，新借鉴来的正式规则和旧有的非正式规则势必产生冲突。其结果使得新措施借鉴来的制度可能既无法实施也难以奏效。正是在当时政治、经济、文化和社会因素共同作用下，形成了清政府海禁政策的路径锁定。

       综上所述，清政府的海禁政策虽然在清初起到一定的巩固政权的作用，但是平定三藩与台湾之后，禁海抑商的闭关锁国政策使中国陷入了深渊，错失了利用对外贸易发展经济、建设国家的机遇。清朝坚持实行海禁抑商的政策，导致了中国一度处于世界先进行列的航海业日益落后与西方，阻碍了海外市场的开拓与资本的原始积累。同时，清朝统治者以稳定满清政权为首要目标，忽视了民众与外商的利益，没有优先考虑国计民生和国富民强，而是将一姓一族之私凌驾于国家民族之上，没有协调好统治者利益、私人利益与外商利益之间的关系。所以，当权者要在有限理性的情况下理性分析问题，多听取建议，注重民众与交易双方的利益。官僚机构与利益集团的冲突阻碍了有效的制度变迁。清政府对海关特别是粤关的管理存在很大的缺失，管辖职权一变再变，没有统一的税制，在征税环节出现了严重的官员设租寻租，不仅增加了商人的交易成本，还给外商留下了把柄。这种利益集团之间的冲突也阻碍了向有效率制度的变迁。海禁政策还大大限制了中国对世界先进文化思想的学习，有思想先进的学者提出要开海贸易以促进经济民生，但是并未引起当权者的足够重视。可见，社会科学知识的局限性有时也会成为限制社会进步的一个因素。

       注释：

       ①[德]马克思：《中国革命和欧洲革命》，《马克思恩格斯全集》第9卷，人民出版社1961年版，第115、111页。

       ②陈尚胜：《论清朝前期外贸政策中的内外商待遇不公平问题》，《文史哲》2009年第2期。

       ③林瑞祥：《论清初的“海禁”与资本主义萌芽》，《北京师范大学学报》1981年第1期。

       ④陈柯云：《论清代“海禁”》，《北京师范大学学报》1980年第1期。

       ⑤⑦⑧魏源：《魏源集》，中华书局1976年版，第416、884、881页。

       ⑥⑨叶世昌：《近代中国经济思想史》，上海人民出版社1998年版，第44、125页。

       ⑩连心豪：《再论施琅与清初开放海禁》，《中国社会经济史研究》2002年第4期。

       (11)梁廷枬：《粤海关志》第32卷，广东人民出版社2002年版，第8页。

       (12)王彦威等：《清季外交史料》(嘉庆朝四)，书目文献出版社1987年版，第29页。

       (13)凌耀伦：《中国近代经济史》，重庆出版社1982年版，第64页。

       (14)陈碧笙：《南洋华侨史》，江西人民出版社1988年版，第409-410页。

       (15)《皇朝文献通考》第33卷，浙江书局1882年版，第12页。

       (16)许毅：《试论清代前期对外贸易政策和海禁的性质》，《财经史》1992年7月刊。

       (17)严中平：《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社1956年版，第3页。

       (18)戴逸：《简明清史》第2册，人民出版社1984年版，第509页。

       (19)全汉升：《中国经济史论丛》第2册，香港新亚研究所1972年版，第504页。

       (20)[美]L.E.戴维斯、D.C.诺思：《制度创新的理论：描述、类推与说明》，载[美]R.科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第296页。

       (21)姚贤镐：《中国近代对外贸易资料》第1册，中华书局1962年版，第5页。

       (22)[美]道格拉斯·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第20页。

       (23)Hosea Ballou Morse:The Chronicles of the East India Company Trading to China 1635-1834,Oxford,1926 Chapter 6,pp.307-313.

       (24)《清史稿》卷159，中华书局1977年版。

       (25)阮元：《广东通志》卷108，广东人民出版社1994年版。

       (26)(28)李金明：《清代粤海关的设置与关税征收》，《中国社会经济史研究》1995年第4期。

       (27)《清道光朝外交史料三》之《两广总督李鸿宾等密奏妥议酌减夷船进口规银折》，北平故宫博物院民国二十二年编。

       (29)赵志军：《明清之际的海禁政策与海商》，《法制与社会》2009年8月刊。

       (30)罗必良：《新制度经济学》，山西经济出版社2005年版，第578-579页。

       (31)(32)杨德才：《新制度经济学》，南京大学出版社2013年版，第358页。

       (33)[美]道格拉斯·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第124页。

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