农村发展中的农民权益维护——当前中国农民公民和社会经济权益的若干问题研究，本文主要内容关键词为：权益论文,社会经济论文,若干问题论文,公民论文,中国农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民权益问题有其深刻的历史性及复杂的政治社会和文化背景。农民权益问题成为当前中国农村发展中的热点问题，也有其必然性：确立明确的权益关系是保障市场经济正常发展的客观要求；有损农民的权益安排已经有了较多的积累；人们的权益意识以及相关的信息获得均已普遍提高。从发展研究的角度来看，传统以需求为基础的发展方法正在向以权利为基础的发展方法转变。中国农村的不发达状况，不仅表现农村物质财富的不足、人们自由生存空间的局限，也表现为政府和公共部门在保障人们自由生存空间与获得途径方面的差距。
探讨农民的权益问题应该有三个视角：第一属于意识和理念问题，即我们认为农民应该具有什么样的权益；第二属于立法和法律问题，对于农民的权益问题是否有足够的适当的法律规定；第三是执法和维法的问题，看农民实际的权益保障水平。最近几年，中国政府在维护和保障农民公民和社会经济权益方面进行了许多努力，农民权益的发展逐步从经济财产权益领域向社会和公民权益领域转移。近期农民权益发展较快的领域包括：村民委员会的选举、对重大项目（如扶贫项目）的决策参与、公共信息的获得、择业自由、土地等财产长期使用权的保障、基本生活条件（基础设施和基本服务）的获得、农村社会保障的获得（特困人口的最低生活保障、贫困人口的医疗救助）等。本文主要对当前我国农村发展中农民有关的一些热点权益问题进行探讨。
一、农民民主自治和参与权、代表权问题
村民自治是我国现阶段农民直接行使民主权利，依法自我管理的民主形式，是村民民主权利的核心。自1978年改革以来，随着人民公社的解体和家庭承包责任制的推行，村民自治也逐步得以实行。1982年12月通过的新宪法，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1998年，全国人大常委会修订并正式通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，对村民自治的民主规则和程序规定得更为具体和明确。截至2003年底，全国共有建立村民委员会65.8万个[1]。
村民自治是我国民主化进程中迈出的一大步。村民自治通过村民政治权利的实现，训练和提高了广大农民民主参与意识和参与能力；通过自我管理、自我教育、自我服务，自治参与也保证了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，最终使广大农民得以运用民主手段争取和维护自己的权益。在实践中，广大农民不仅学会了运用法律规定的民主规则和程序维护自己的权益，而且创造出诸如“海选”、秘密写票、公开唱票、即时公布选举结果、村民代表会议、村务公开等新的民主规则和程序。
但与此同时，村民自治也还存在许多问题。在相当一部分的村庄，村民自治尚停留在一般的法律制度层面，人民公社时期遗留下来的行政文化模式仍居主导地位。估计这类村占全国村庄总数的60％以上[2]。国家权力过多地介入自治过程侵害了村民利益。在宏观层面国家力求整齐划一的村民治理模式就是对村民自治“自主”要义的无视；而在具体实践过程中，乡镇政府的行政管理权也常常凌驾于村民自治权之上，或是直接控制村民委员会的选举，指派或选派候选人，或是随意免去村民直接选举产生的村民委员会委员，从而导致“自治”变为“他治”[3]。此外，村委会和党支部的关系不清也是村民自治的一大障碍，超脱于农民约束之外的支书权威，使村民对自己的权威产生怀疑，导致了村民对自治的冷淡。村务公开是民主监督的最有效手段，但目前基本上还是流于形式。
农民政治权利的另一个方面是在国家政治生活中的参与权、代表权。在我国，有工会组织来代表和保护城市在职人员的合法权益，但是却没有相应的农会组织来代表和保护9亿农民的合法权益；并且作为产业工人主体之一的农民工也一直被排除在工会的结构之外；人民代表大会制度是我国的基本制度，但是在各级人民代表大会中农民代表所占比例和其所占人口的比例是极其不相称的。以全国人民代表大会为例，第十届全国人民代表大会共有代表2984人，工农代表511人，其中农民代表只有56人，并且所占比例呈现出比较明显的下降趋势（蔡定剑，2004）。
二、农民的财产权益维护问题
土地是人类赖以生存的最重要的资源，土地产权制度也是农民财产权利的核心。长期以来农民土地权益的保护问题就备受人们关注，随着2003年实施获修订后的《农业法》和《农村土地承包法》，农民土地权益保护更是成为热门的话题。
在我国农村，土地实行“集体所有制”，产权很不明晰，农民土地权益经常受到侵犯，特别是在土地承包和流转中的问题较多：（1）违背农民意愿，强制推行土地承包经营权流转，侵害了农民的承包经营权和经营自主权，其中的典型表现之一就是反租倒包。（任大鹏，2004）有的以土地规模经营为借口，强迫承包农户集中流转，形成了事实上的土地兼并，严重侵害了农民的承包经营权和经营自主权。（2）借土地承包经营权流转之机，损害农民利益。有些工商企业通过集体经济组织租用农户承包地，而村集体经济组织则趁机在土地流转中截留、挪用流转的收益，缺乏有效的监督管理。（3）有的地方借土地流转之名，搞所谓的“形象工程”、“政绩工程”，随意改变流转土地的农业用途。在目前的所有制形式下，土地其实还是在政府手中，农民空有“所有”的名义。经济发展依赖政府，土地产权归属政府，行政监督还是政府，左手监督右手，结果可想而知[4]。
在政府主导的农村土地征用过程中，也出现了大量的损害农民权益的行为。征地补偿费标准过低，低价强占农民承包地，截留、扣缴农民的补偿安置费用，不解决失地农民的就业安置等问题成为今年的关注焦点。此外，在其他一些政府推动的项目中，违背农民意愿、损害农民权益的事件也时常发生。例如在天然林保护工程的实施过程中，一些地方过分扩大项目范围使项目扩大到集体林，社区集体的林木和林地使用权受到很多限制，但基本上没有得到应有的补偿。退耕还林等项目理论上应该本着农民自愿参加的原则，但在实施过程中，往往过分强调“一刀切”和“集中连片”，从而损害了农民的选择权益。
为了加强土地管理，国家制定了相关的法律法规，农民土地权益的立法保护得到加强。2003年，修订后的《农村土地承包法》开始实施，农民的土地承包经营权正在向规范化、法制化的道路迈进。同时，配套法规建设也有了进一步的发展，《农村土地承包经营权证管理办法》紧跟法律的需要应运而生。在《农业法》中，“农民权益保护”和农业“执法监督”也首次作为专章写入，体现出我国农村立法在人权层面的一大飞跃（任大鹏，2004）。此外，针对一些地方随意调整、收回农民承包地、强迫农民流转承包地、以及在征地中侵害农民土地权益等严重问题，农业部下发了《关于开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查的通知》，要求各省、自治区、直辖市在全国开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查。
三、城乡经济权益的公平性问题
长期以来，由于历史和现实的种种原因，我国城乡居民的实际地位存在不平等的现象，城乡居民享有的社会经济和文化条件差别也很大。就收入来说，2003年我国城乡居民的名义收入差距已经超过3倍，实际收入差距可能更大。当前城乡经济权益不公平主要表现在农民负担、农村教育、农村社会保障等几个方面。
（一）农民负担问题
农民负担，指农民无偿向国家和社会提供的资金、产品、劳务等各种资源的总和，主要包括：（1）农民按照国家法律规定交纳的农业税金，包括农业税和农业特产税等；（2）农民向乡村集体经济组织交纳的发展农村集体经济和农村社会公益事业的村提留、乡统筹和劳动积累工、义务工；（3）农民交纳的各种行政性收费、罚款和集资、摊派等。
农民负担的现状不容乐观，最突出的是农民负担的压力远远大于城市居民，税制不公平这一问题。根据1958年颁布的《农业税条例》规定，农业税的全国平均税率为常年产量的15.5％，如城镇居民年工资收入低于9600元者应纳税额为零，而平均年收入仅两千多元的农民却要缴纳15.5％的农业税。
值得可喜的是，近年来国家在全国范围内开展了农村税费改革，农民负担有了很大的减轻，这是我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的第三次重大变革。这次农村税费改革是以减轻农民负担为根本出发点的，从这个意义上讲，改革的基本目的已经达到。最近中央政府又做出逐步取消农业税的决定，这是向建立城乡公平税赋体制迈出的重要步骤。
（二）农村教育问题
在教育方面，全国每年为数不多的教育经费大多用在城市，农村还有相当部分的教育经费需自筹。据有关部门统计，拥有人口总数80％的农村，却只有10％的学校；农村学龄儿童的入学率只有80％，而城镇则达到99％；农业劳动者中的文盲占全国文盲总数的94％，而且以每年200万人的速度增加[5]。中国农村教育在初步实现普及教育目标后，面临着新的体制、政策和农村经济环境：财政体制改革改变了中央与地方政府的财政收支结构，农村税费改革以及农村经济和农民收入增长减缓，影响了农村教育经费的投入，农村教育发展困难加重。
农村教育发展是解决我国农民、农业、农村问题的根本出路，要从国家战略的高度采取对策措施：制定义务教育投入法规，规范中央、省、市（地）、县的经费分担责任；在目前税费改革中，加大中央和省级政府的财政转移支付力度；采取特殊政策措施，解决贫困地区教育的燃眉之急，加强城乡教育的交流和统筹，逐步缩小城乡教育差距；推进农村教育综合改革，实现农村教育与农村经济社会的协调发展[6]。只有农村教育发展了，农民的法律意识和权利意识才会提高，农民权益的维护才会有自觉性和主动性。2004年1月召开的中央农村工作会议已经明确指出，全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业；党中央、国务院也决定今后每年新增教育、卫生、文化等事业经费，主要用于农村，逐步缩小城乡社会事业发展的差距。
（三）农村社会保障
社会保障制度是国家依据一定的法律形式规定的通过国民收入的再分配来保证全体公民享有平等的权利和义务。然而由于历史等种种原因，占我国人口70％的农村居民大多游离于社会保障之外，农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，这一问题正是制约我国城市化的瓶颈因素[7]。2003年发生非典型肺炎后，农村社会保障的脆弱性显得尤为突出，尤其对农村的医疗保障制度提出了严峻的挑战。此外，老年保障、农村人口最低生活保障和五保户供养也是亟待解决的问题。
1.医疗保障的问题及对策
20世纪50年代建立的农村合作医疗制度，在农村经济体制改革以后，基本趋向瓦解。1989年全国共有4.8％行政村实行合作医疗，近几年有所恢复，也只有10％～15％。相当规模的农村居民失去了社会或社区提供的集体医疗保障，不得不恢复家庭保障和自我保障，1998年农村居民自费医疗的比重达到了87.44％。
在2003年抗击非典过程中更严重地暴露出我国农村公共卫生体系和三级卫生服务网络存在的许多薄弱环节。农村卫生事业投入严重不足，医疗卫生体制改革严重滞后；农村三级卫生服务网络很不健全，运营困难；农村医疗卫生机构机制不活，设施陈旧，人浮于事，效率不高；农村卫生技术人才匮乏，服务水平和质量低下；农村合作医疗随着农村经济转轨几经曲折，全面萎缩。所有这些不仅严重威胁着农民的健康，也严重影响了农村经济发展和社会稳定（吴仪，2004）。建立新型农村医疗保障体系已成燃眉之急。
2002年，全国农村卫生会议召开，颁布了《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》；党的十六大也强调了要加强农村卫生建设，深化农村卫生改革，体现出党中央、国务院对这一问题开始高度重视。2003年，国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，新型农村合作医疗试点工作在全国陆续展开，受到了广大农民群众的欢迎。到目前为止，全国共确定新型农村合作医疗试点县（市）304个，覆盖农业人口9300多万人，极大地改变了农民因病致贫、因病返贫的状况[8]。但同时我们应该看到，试点工作中存在不少问题和不足，实现到2010年在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标，更是任重而道远。
2.老年保障的问题及对策
改革开放以来，我国农村经济有了很大的发展，许多地方的农民已经开始富裕起来，农村经济和社会结构也有很大变化。社会主义市场经济体制的建立，农村工业化的发展，人口老龄化与家庭结构小型化的趋势，决定了农村传统的保障方式已经难以为继，必须建立与生产力和经济结构相适应的新的农村社会保障体制[9]。目前全国人口超过60岁的老年人口已超过10％以上，我国即将跨入老龄化社会。在西部，农村老龄化程度比城市高，数量大。特别是在计划生育政策法制化之后，独生子女家庭增多，传统的家庭养老负担加重、功能转化，西部农村的养老问题在21世纪将成为我国社会保障的一个难题[10]。
据有关部门的调查和估计，在中国农村家庭养老约占整个养老保障的92％（杨立雄，2003）。家庭养老还将在很长一段时间内是我国农村社会养老的基础，但我们应在家庭保障的基础上，建立不同层次的农村社会养老保险体制，必须在增加农民收入减轻农民负担充分发挥家庭保障主体作用的同时，积极稳妥地推进“以个人交纳为主”的农村社会养老保险。有学者认为，目前农村养老保险可以分步分类进行，可以首先在富裕地区建立基金制，富裕地区的农民和集体缴得起保险费，从而得以克服保险工作的“瓶颈”制约；其次可以按不同社会群体分类，优先在农业雇佣劳动者中建立，如乡镇企业职工，民办教师、乡镇招聘工作者，然后再扩展到全体农民。养老保险基金的缴纳，各地可以根据自己情况酌定比例，缴费标准也可以设多个档次供参保农民自由选择[11]。
3.“五保户”供养的问题
“五保户”制度是农村社会保障制度中历时最久的一种福利制度，但保障人数最少。根据有关统计，农村迄今只有200多万人享受到“五保”待遇。“五保”标准也很低，“五保”人员的年人均生活费用为千元左右，低的只有200多元。而且在新的形势下，“五保”制度面临的突出问题主要表现在：集体经济组织统包统养难以为继；“五保”标准的提高与减轻农民负担矛盾突出；医疗难以保障等。
农村“五保”制度是适应在计划经济条件下的一种集体保障制度，规定了在集体经济保障下农村无法定抚养义务人，无生活来源，丧失劳动能力者的生、老、病、死。这种保障供养方式是在高度集中的计划经济条件下推行的，以行政村为单位来进行具体实施，随着市场经济体制的建立，这种制度有逐渐消失化的趋势。“五保”制度本来就是以分散供养为主要方式，现在变得更加疏散，资金出现严重不足，供养的范围日趋变小，“五保”标准更难以界定。一些农村老年人的基本生活难以得到保障[12]。关于“五保户”的解决对策还有待于进一步的研究。
4.农村特困人口的最低生活保障问题
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。目前这一制度虽然在一些地区已具雏形，但大部分地区仍未真正建立起来。因此，如何尽快建立农村最低生活保障制度，就成了人们关注的热点。
据民政部消息，以构筑最低生活保障制度为核心的城乡社会救助体系，近年来取得了重要进展，在巩固城市应保尽保工作成果的基础上，北京、上海、天津、浙江、广东、山东、青海等地积极探索建立农村“低保”体系。到目前为止，全国已有27个省份2037县市区开展农村“低保”工作[13]。此外，民政部近日还要求，2003年全国农村已经建立“低保”制度的地区，要认真总结经验，进一步规范和完善并逐步提高保障水平。对尚未建立最低生活保障制度的农村，要从实际出发，根据当地条件，因地制宜，科学设计方案，积极稳妥地建立“低保”制度。要求立足农村“低保”、灾害救助、“五保”供养、对口支援、结对帮扶以及灾区恢复重建等多种救助方式的统筹安排、科学衔接、相互补充，逐步建立覆盖农村各类困难群体的社会救助体系和服务网络，把农村社会救助工作提高到新的水平。
四、农民自由迁徙、择业与农民工权益
长期以来，我国在城乡关系上采取的是“一国两策”，国家在对城市居民与农村居民、城市发展和农村发展上采取不同的政策和制度，使得作为人口最多的国民——农民的权益得不到有效的保证和维护。这一点从外出务工经商的农村流动人口身上得到了明显的体现。
（一）农村人口的自由迁徙权
回顾我国历史，1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》及1954年宪法都明确规定了公民有居住和迁徙的自由；但到1958年，我国颁布《中华人民共和国户口登记条例》，拉开了严格控制人口流动的序幕；随后在1975年的宪法中，更取消了公民迁徙自由的规定；到了20世纪80年代，随着工业化和城市化进程的不断加快，从土地上转移出来的劳动力数量越来越多，成为城市居民和农村居民以外的第三类人群；1978—1998年，农村劳动力外出就业人数从不足200万人增加到6500万人，到2003年，外出就业数量已达到9900万人。但是直至今日，大部分城市政府颁布的外来人口管理规定和户籍制度，仍然是农民进城的难以逾越之槛。
学者认为，迁徙自由实质上是关涉“尊重和保障人权”的重大宪政问题，它体现了一国公民基本权利的广度和深度，以及一国对公民权利与政府权力关系的认识[14]。但在我国，对迁徙自由的认识却经历了一个由肯定到否定再到一定程度的默认的曲折过程。当前，社会、经济、文化、观念的发展迫切要求我们从法律、政策等多方面维护农村人口的“自由迁徙权”。从实践来看，最近几年国家和各地政府也确实作了相当积极的改革和调整：
一是，从2001年开始，公安部推出户籍制度改革政策后，四十多年横亘在我国城乡之间的户籍“壁垒”，终于开始出现松动。2003年，中国公安部又公布了户籍管理改革的7项新的政策，大大提高了户口迁移的自主性，从而给人口自由迁徙松绑[15]。而广东、浙江、福建、湖南、湖北、安徽、山东、河南、重庆和江苏等省份分别出台了深化户籍制度改革的具体办法，并进行了改革试点工作。
二是，2000年国务院提出要清理取缔对外来人口的不合理收费项目。2003年，国家计委和财政部要求，凡未经国务院和省、自治区、直辖市人民政府及所属财政、价格部门批准的行政事业性收费项目，一律取缔。符合上述规定权限和程序设立的行政事业性收费，也要重新审核。
三是，对农村流动人口的管理制度进行整改。2003年6月18日，国务院审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》，同时废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，城市里再也没有收容所，取而代之的是救助站，这意味着对农村流动人口根本性态度的转变。
（二）农村流动人口的就业权益
目前，农村流动人口就业权益受到侵害的形式多种多样，例如没收农民工的证件，限制农民工的自由；拖欠农民工工资；随意克扣、罚款；人身羞辱；工伤事故伤者的权益得不到有效保护；居住的环境恶劣，伙食条件差；休息休假权利得不到保证，等等。此外，他们在择业上普遍遭遇就业歧视，大多数农民工从事着最苦、最累、最脏、最险及城市人最不愿意干的“五最”行业。在同样的劳动市场上，他们在劳动和就业权益上都不能得到与城镇居民同等的待遇，具体表现在工资水平、劳动强度、劳动时间、劳动环境以及劳动纠纷等方面[16]。
2003年农民的就业务工问题成为焦点。温家宝总理亲自为农民工追讨工资，反映了国家对这一问题的特别关注和攻克决心。年初，引人注目的中央“一号文件”也提出，要取消对农民进城务工的就业限制和歧视，并且提出了更加积极的鼓励性政策措施。劳动和社会保障部、建设部近期联合下发通知，要求切实解决建筑企业存在的拖欠和克扣农民工工资问题，保护农民工合法权益，维护社会稳定。同时，黑龙江、新疆、陕西、山东等地相应出台了新的农民工管理办法，以解决拖欠农民工工资问题。但是，农民工的就业障碍在许多地方仍然存在，许多城市从保护本地人就业的角度出台了禁止和限制外来人口，特别是农村外来人口在某些岗位就业的政策。例如在北京仅有12个行业的200个工种对外来人员开放。2000年初北京市又将限制行业由过去的5个增加到8个，限制职业由过去的34个增加到103个。这些规定实际上是违背宪法规定的自由平等择业的原则的。
要解决农村流动人口劳动权益受侵害这一问题，决不是一蹴而就的。有学者认为，尽管2003年国务院办公厅1号文件提出要取消对农民进城务工的就业限制和歧视，但是要落实这样的政策缺乏操作程度和制度保障。
（三）农村流动人口的其他权益
农村流动人口的政治权利往往遭到忽视。长期以来，人大代表的选民是按户籍人数来确定的，使得户籍不在工作所在地的外来务工人员没有机会参加当地的人大选举活动，而同时由于工作、生活等多方面的原因，他们又不大可能能抛开工作回乡参加选举，这样就造成他们的政治权利实际被悬空虚化的现象。在当前户籍现状与现实情行中，将按户籍确定选民变通为按常住人口（在一地方居住若干年之上）确定选民是能够使包括外来人员在内的大多数人及时行使政治权利的有效办法之一。外来人员参与务工所在地人大代表选举投票，甚至当选为人大代表的消息近来频传，这表明外来人员政治权利因“户籍缺席”而被忽视的现象正在引起关注，正在逐步得以改观[17]。
农村流动人口的社会保障权益也备受关注。如四川成都市颁布《成都市非城市户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，规定用工单位和个人一起根据工资水平交纳社会保险金，内容涉及工伤或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴等三项待遇；上海等城市正在考虑如何用农村集体土地出让的费用来建立郊区农民的社会保障基金。农村流动人口的社会保障体系的建设和社会救助问题已经引起广泛的关注和讨论，有些已经进入实质性的实践阶段。
此外，过去10多年来流动人口的子女教育问题没有引起人们的足够重视，导致了“流动的儿童、少年”无学可上的局面；流动儿童教育被排斥在城市和乡村的教育体制之外，被迫以自发的市场化方式（出现大量窝棚学校、黑户学校等非正规性边缘化教育市场）解决，而市场化教育的提供和有效需求都处于严重匮乏状态，造成了流动儿童受教育权利的缺失。
反思25年来中国的改革与发展历程，从包产到户、乡镇企业、到外资的引入和外向型经济的发展、到今天1亿4千万农民工的出现，中国的农民实际上是中国经济增长和发展最为重要的源泉。中国要实现长期的可持续发展，必须解决农民自身的发展问题，必须让农民也能同样地享受发展的成果，这不仅是一个公平的问题，也是一个发展的问题。权益问题将伴随着发展而不断突现出来，同时权益问题的解决也会在更大程度上促进发展。在农村发展问题上，各级政府在确立科学发展观的同时，也应该采用以人为本的发展思路，即将农民视为最重要的发展资源，通过尊重、保障和发展农民的权益，激发亿万农民的发展潜力和创造性，促进中国农村的可持续的发展。
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