赋能领导力：地方治理中政府领导力结构的关键要素，本文主要内容关键词为：领导力论文,要素论文,关键论文,结构论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 20世纪90年代早期，治理思想在西方社会科学领域开始流行，以回应当代经济和社会的重大转型所催生的新的挑战。它强调合法、公正、透明、责任、民主的善治目标，提倡多元主体的参与和治理的网络构建。在我国，党的十八届三中全会提出建立国家治理体系与治理能力现代化，我国政府能力面临前所未有的挑战。同时，在我国当前的转型过程中，社会正处在高度复杂性和高度不确定性的状态，政府在公共治理体系构建中的主导作用不可或缺。因此，政府必须不断优化自己的领导能力，以回应正在发生的治理变革。 地方治理从空间上来说是国家治理在地方层面的推进，就具体环境而言，它直接面对社会和市场。作为主体的地方政府，在整个行政体系中，它的组织结构具有多部门、宽口径、低层级的特征，结构比较扁平，因此组织意志的集中与贯彻也相对较难，来自社会与市场的各种需求林林总总，也产生了非常直接的治理压力。与此同时，地方治理中参与治理的主体和组织间产生了复杂的依赖关系。地方政府在处理公共事务的过程中，同时面临政府行政体系内部的治理与政府体系外部“政府—社会—市场”的治理，简言之即政府治理与社会治理。总的来说，面对地方治理所蕴含的更为复杂的变革需求，地方政府领导力结构也必须随之调整。因此，我们提出了高度复杂性条件下地方治理中政府领导力的动态结构分析这一研究主题。 二、政府领导力分析的理论变化：从行政理论视角到复杂理论视角 笔者在中国知网数据库中搜索到与研究主题相关的从2006年到2014年的37篇文献。其中大部分学者以行政学理论为研究视野，为政府领导力研究引入了许多企业管理与领导的经验，目的是打破僵化的政府组织体系，为政府领导行为引入效率机制。比如，彭忠益(2008)指出，作为政府组织，其领导力的有无或高低取决于政府组织的行为类型、行为机制及行为环境。他提出政府领导行为可设计为变革型领导、竞合型领导、服务型领导、可靠型领导及共享型领导五种领导行为；与之对应，要想发挥不同类型政府领导行为的效能，就必须找到其效能点，还必须确保相应机制的有效切入。另外，陈慧敏(2009)借鉴英国均衡领导模式中和缓、渐进、平和的主要特色，提出和谐社会的政府领导力要有理性化、道德化的特性，能够化解矛盾，实现利益均衡，为处于转型时期的中国政府领导方式的变革以及领导效能的有效发挥，提供了一种可靠的渐进式、变革型的和谐领导行为模式。陈培浩(2012)运用原子图谱法对领导力概念进行界定，从政府学习力、公信力、预测力、整合力、发展力、创新力等视角对政府领导力建设的路径进行审视和探索，提出了知识领导、诚信领导、前瞻领导、整体领导、绩效领导、卓越领导的理念，为当前政府领导力的建设提供理论支持。综上研究，对于政府领导力的行政学研究角度多样，内容丰富，但在全球兴起的治理浪潮当中，我们却发现少有关于政府领导对于地方治理的回应，而这一方面的研究是我国提出建立国家治理体系与治理能力现代化后所亟须进行的一项研究。 近年来，随着复杂理论的兴起以及对传统领导理论的反思，有学者将复杂理论引入领导理论领域，为新的领导范式提供了思想框架。传统领导理论受到简化论和决定论的影响，建构的是领导者、被领导者以及共同目标三维主体成分。然而当前社会信息化、全球一体化和知识经济的发展，使得组织日益表现出动态性、分布性、回应环境性等新特征，复杂理论这种新的领导范式越来越具有解释力。 目前以复杂理论为分析工具对政府领导力展开的研究以西方学者的研究为主，其中Uhl-Bien和Marion的复杂领导理论研究比较完善并得到了广泛认可。Uhl-Bien于21世纪初便使用有关复杂动态的研究成果，把焦点集中在复杂动态系统的互动性与适应性上，对组织复杂性做出定义，并指出组织领导要采取行政性领导、适应性领导与赋能性领导，并使三者完美交融，特别是提出复杂动态系统与科层制等级结构之间的交融及其赋能性功能在交融中的作用，提出组织领导不可专制地决定组织的未来。Geert R.Teisman和Erik-Hans Klijn(2008)认为，公共部门的决策制定与政策管理具有高度复杂性，通过追溯、比较文献中运用的有关复杂理论的核心概念，论证了复杂理论用于公共管理过程中的有效性。Erk P.Piening(2013)通过对现有的关于复杂理论中动态能力的文献进行述评，构建了以路径依赖、公共性基础、动态环境为基础的操作能力、动态能力的形成与交互作用，最终实现组织绩效的动态能力分析框架。 复杂领导理论的领导力研究将复杂动态引入组织情景中，提出了组织中的中观领导力的能力要素与分析框架，它提出的在行政性领导与适应性领导之间发挥关键作用的赋能性功能给我们一定的启示。 三、本文的分析框架 通过对政府领导力研究的有关复杂理论进行梳理，我们得知，复杂理论能够描述在依然存在着科层制等级结构的组织中，存在着行政要素、适应要素、赋能要素等能力要素，复杂理论能够阐释这些要素如何产生、发挥作用并互相交融的过程。我们将有关文献总结为以下三个观点：(1)环境越复杂、赋能要素不足时，自发适应程度越高，越容易导致混乱；(2)行政要素在一定程度上抑制适应要素，组织化程度越高，适应程度越低；(3)一般来说，适应要素与赋能要素呈正相关关系，赋能程度越高，适应程度越强。地方治理环境同样具有与复杂动态系统相类似的非线性、开放性、动态性环境。在复杂理论的启发下，我们构建了地方治理下政府领导力结构的理论框架，如图1所示。
图1 领导力结构分析框架 本文认为，地方治理中政府的行政领导力具体体现为决策能力、指挥能力、规范能力、控制能力等，地方治理具有复杂性特征。治理主体的多元、互动导致治理结构的剧变，形形色色的社会需求呈爆炸式的涌现，社会热点问题多发且有突发性、不可预测性，治理策略受环境与条件等因素的影响呈现出开放性与随机性。政府必须胜任这种复杂条件下的领导要求，迅速反应并高效执行，体现出管控力。因此，其功能指向朝着决策中心聚集的能力，是地方治理中政府领导力的基本因素。以行政系统的科层制结构，大量的政策信息，训练有素且具有现代价值观和工作技能、服务精神的公务员作为支撑，通过统一、集中的命令，政府机构发挥出强大的规范与控制能力。它是政府不可或缺的领导力表达，既源于政府传统的行政能力，也需要在治理的环境中强化。 2.适应领导力 在地方治理环境下，本文将第二种解决复杂治理问题的政府领导力定义为适应领导力。它在我们的政府领导能力结构当中，包括识别并理解不同利益群体的能力，领导与利益群体之间对话的能力，根据治理环境中的压力进行适时回应的能力和构建复合的、丰富的、多层次的制度的能力等。地方治理环境是地方政府与民间、公共部门与私营部门之间建立在非等级的协调之上的，通过资源依赖而形成的一种彼此相联系的集群或联合体，其参与主体经过对资源的相互依赖和经常性的互动，培养出共同的价值观，形成一套解决问题的方式。 地方治理环境的复杂性决定了地方治理下政府领导适应能力的提升。首先，地方治理具有非线性特征，因而政府领导要摒弃传统的线性思维，构建网络化、组织化的信息格局与多元主体的交互联系格局。其次，构成复杂性的关键要素是联结，它起源于主体间的交互作用。当交互作用使得主体间的需求、偏好、展望、责任等发生联系，但这种联结不一定是合作的，而有可能是竞争性的，联结的基础是参与者之间的一种互相依赖，因而适应能力强的领导要判断具体情景下不同联结的功能，以正确有效地发挥适应领导力。再次，治理环境中充满着可以不断探测的“吸引子”。它对地方治理环境中领导力提升的启示就是，个体都是可塑的，治理过程中的领导需要了解各个主体的初始状态及潜力，从而通过利用式学习，改变自身水平，基于自身资源寻找和实现一种创新型组合，或者通过探索式学习到达新的高度，寻求更高的创新组合。 在传统的领导理念中，领导的作用总是倾向于如何命令、指导、控制以及激励下属，然而在复杂领导理论里，领导是不断回应环境的，政府领导行为是高度回应复杂动态系统的结果。因此，在地方治理中，政府领导需要识别、处理在地方治理环境中的非线性、联结、“吸引子”，看到不同主体间的交互联结，通过建立交互的、互相依赖的个体间关系，对治理环境中不断产生的压力有深入的分析，从而激发适应行为，灵活应变。 3.赋能领导力 地方治理环境中各主体、网络的动态互动过程中，地方政府领导采取的保护、授权、协同等形式的策略，促进政府在领导过程中的试验、包容、学习、成长和变迁，以优化治理能力与结构，最终取得和谐、良好、平衡的治理结果的能力，本文称之为赋能领导力。 复杂领导理论认为，赋能性功能有两个角色：一是为组织中的适应性领导与动态互动的出现提供条件，二是协调行政官僚结构与适应性功能的关系。沿用复杂领导理论中的赋能性领导功能可以发现，赋能领导力在地方政府治理能力结构中同样具有十分关键的协调、赋能作用。在地方治理环境中，赋能领导力在行政领导力与适应领导力之间发挥的关键作用体现在以下两个方向：在“赋能—适应”方向，赋能领导力通过赋予能力、催化反应、提供学习机会及授权等策略，保护政府对组织层级内部和社会主体的适应领导力的有效发挥，最终促进治理体系中多元主体的能力成长和变迁；在“赋能—行政”方向，赋能领导力能够在一定程度上使得政府领导的行政功能控制在一定水平，不至于政府的行政性官僚功能出轨，同时保证政府组织的适应与创新，并使创新的机制形式化、合法化，继而为地方治理提供资源，转化为新的政策计划、新的行政规范，为革新提供条件。 治理的提出，是赋能领导力产生的根本原因。我们所关注的治理的主要问题是治理主体的多元性、治理结构的网络化以及治理工具的多样性。在治理主体上，地方治理的主体之间的界限已不再清晰，企业、非营利机构、社会组织都可以参与治理行动，影响政策议程的制定。治理主体的多元性必然导致治理结构的变化。在地方治理环境中，政府与社会的界限、政府组织与非政府组织之间的界限日益模糊，地方治理结构在一定程度上脱离了传统的自上而下的层级节制体系，形成各行为主体之间权力上下互动、资源相互依赖、利益彼此共存的网络关系。因此，地方政府为了承担网络治理的重任，治理工具也日益多样，有遵循市场要素流动规律的市场机制，有遵循空间开发及管制的空间组织机制，还有遵循自愿参与、平等协商、互惠互利、优势互补基本原则的多元合作机制。它们源于地方治理环境，却成为赋能领导行为产生的最重要的动力，构成赋能领导力形成的三种赋能条件，也是地方治理中政府领导结构形成的关键条件。 总的来说，赋能领导力是一种运用策略形成有效领导的能力。它的任务是制定不同治理情景中领导力发挥的主要方向，然后在各项能力间建立有效的联系，通过施加影响和规定取向达到预期的治理效果。赋能领导力是一种高瞻远瞩的策略和能力，它超越了局部领导的子系统来思考和行动，建立必要的机制来保证协调和效率。因此，它是地方治理中领导力结构的关键要素。 四、政府治理中政府领导力结构分析 1.政府治理中对适应领导力的赋能 治理主体的多元化是地方治理中对适应领导力实施赋能的第一个条件。如前文所述，由国家治理再到地方治理的落实中，治理的主体变为地方政府，在宏观上，从国家领导权力到地方政府领导权力的配置已经有了一个分权的过程，地方政府有在自己执行能力范围内的自由裁量权，但就地方政府内部结构来说，仍然是具有层级的行政领导负责的多部门的科层制系统。因此，在治理主体上，地方治理是地方政府授权给下级部门的过程。通过上级部门对下级部门的授权，各级部门进行更为灵活的职责划分和明确的问责，以发挥部门之间的协同能力，这种以授权与分责为理念的赋能领导力，能更好地回应治理带来的治理主体多元化的要求。 从治理网络构建上来讨论，则指的是来自行政系统的各个部门之间不同职能性质、权力大小、交叉特征等要素，对行政体系内部网络机制构建的要求。从治理网络机制的复杂性，到双向交互平台建立的需求，再到通过有效分权达到部门间职能的协同合作，都是政府产生适应领导力的环境变量条件。因此，在层级制行政领导力发挥主导作用的同时，产生了适应领导力的发挥空间，行政领导力对适应领导力进行一定的让渡，使得行政内部系统具有灵活应变的组织特征。 政府领导力在回应治理工具创新时，借鉴扁平化组织理念中的跨部门合作机制，使下级部门产生联动与学习机制，以提高领导效率；通过培养下级部分的学习能力以汲取信息，提高对话、协商与沟通等能力。这种赋能领导力的关键作用，体现为行政系统内部协调能力的产生，它在行政领导力与适应领导力之间交融，能够维持整个行政系统的治理平衡。 2.政府治理中对行政领导力的赋能 尽管在行政系统内部需要灵活地对适应领导力赋能，但是一味地强调该方面，会冲击我国的政府领导体制，产生针对政府领导力的解构作用，造成不稳定因素的出现。我国领导体制在历史发展中的主线依然是以民主集中制为根本原则。在执行中推行行政首长负责制和行政问责制，强调领导者的权力与责任的一致性。这些制度具有权责明确、强调执行的特点，实现上下级各部门职责的明确与有效的问责能保证重大决策从上至下的贯彻实施，拥有强有力的执行效率。 社会治理要求政府系统通过内部治理来改善传统官僚制封闭僵化、条块分割的沉疴，要求其面对不断变化的治理形势，有效积极地发挥领导作用。大部门制改革，就是对行政网络结构的赋能，达到各相关部门职能的聚集，向着集中的目标，体现集中意志，最终完成集中统一的任务。这种以强化构建行政体系内部治理网络的赋能领导力即体现为行政系统内部的赋能。 3.政府治理中政府领导力结构 综上所述，从地方治理上来说，地方政府领导力结构变革的边界由此产生。它是以地方政府领导的行政、管理能力的加强与巩固为主要力量，以适应地方治理变革的外部环境为辅助优化，以赋能领导力为方向规制力，促进政府行政领导这个主要力量的学习成长，最终形成行政系统内部能力结构有效平衡的一个能力结构框架。进一步分析，在赋能领导力的系统协调下，首先要稳固不变甚至加强表达的是政府的行政领导力，即强有力的决策能力、指挥能力、控制能力、动员能力，保证政府意志的集中统一与决策的有力实施。与此同时，变革与调整适应外部治理环境要求的政府内部结构、职能和价值导向，转化为内部的适应领导力，即回应能力、合作能力，这是一组非正式政府能力。这种治理能力结构具有政令统一、统筹全局、力量集中同时能够回应环境变量的特点。我们用图2表示地方政府内部治理中政府领导力结构。 五、社会治理中政府领导力结构分析 1.社会治理中对适应领导力的赋能 地方政府的治理区别于传统政府管理，治理所面对的环境是多元治理主体，即政府主体以及外部的社会与市场。在对社会与市场的回应方面，自改革开放以来，我们就一直在探索更为有效的管理模式。改革开放使得市场经济发展以及公民意识不断觉醒，我们逐步意识到政府包办一切的不足，因此开始不断强调转变政府职能、厘清政社关系，并有意识地培育其他力量参与公共事务，行政审批制度改革、事业单位改革等具体的改革措施都可以体现出我们对传统政府包办一切事务做法的改变以及对治理空间的培育和恢复。因此不难理解，地方治理中的赋能领导力指的就是对多元主体的培育，通过职能下放、公共服务外包以及行政审批改革激发治理主体的积极性，同时转变政府管理方式，构建灵活多变的政府能力。 然而对多元主体赋能的过程，也意味着地方治理中政府领导面对众多社会主体与市场主体构成的复杂治理网络应摒弃传统管理中政府部门包揽一切的做法，公权力机构应逐渐从一种自上而下的命令式管理转变为对话协商、共同承担的合作治理模式，具体事件中社会力量参与以及网格化管理都体现了地方治理对适应领导力的赋能。 在治理工具创新这一赋能条件下，政府赋能领导力体现为建立具体机制的创新，比如企业黑名单管理与大数据平台建设等灵活协同的方式。协同机制的确立，能够保证政府适应行为的顺利完成，并且制度化、合法化，固化为地方治理中政府对社会事务进行管理的正式机制，进而使政府适应领导能力更为灵活，并随着治理环境不断变迁。
图2 政府治理中政府领导力结构 2.社会治理中对行政领导力的赋能 在地方政府治理中，虽然培育多元主体是治理的必然要求，但是首先必须考虑其与中国的社会历史及现实背景的适应性。政府分权和社会自治这样的理念与中国的历史和现实情况相差甚大。在地方治理中，尽管涌现了越来越多的社会组织、市场与个人主体，但政府依然是地方治理的主导力量，因为政府是具有强制力的组织，代表的公共利益具有普遍性，拥有比其他治理主体更多的资源和能力，其权威地位与政策信度是其他治理主体所无法比拟的。所以，罗尔斯说，即使在一个组织良好的社会中，为了社会合作的稳定性，政府的强制权力在某种程度上也是必需的，这种强制性在地方治理体系中体现为赋能领导力对行政领导力的赋能。 同时，在构建治理网络中我们还应认识到市场主体与公民社会组织的公共性不足。企业虽然灵活机动、富有效率，但它是一种营利性组织，参与治理的目的是为本企业发展最大限度地谋取资源，其公共性是不完整的。公民社会组织虽是公共性的组织，但大多专注社会性的某些公共问题，代表某一领域公民的利益，其公共性同样是不足的。由此，我们可以得出结论：地方政府主导的多元共治，即在构建治理网络中可以实现优势互补。政府、市场与社会三者的作用都有有限性，这就需要三者协调与合作，发挥各自的优势，实现公共性、灵活性、创新性以及责任性的有效结合，以增强治理的实效性。地方政府机构处于主导地位，同时也要鼓励普通公民和社会组织共同参与到地方公共事务治理中，实现地方政府引导下的多元主体共同治理，如部门与行业联动。 在治理工具创新这一赋能条件下，政府赋能领导力体现为协同机制、学习机制的创新，如联席会议、合署办公以及项目合作等。这些机制的确立，能够保证政府顺利完成地方治理的分散化、复杂化的任务，集中力量与资源提高治理效率。
图3 社会治理中政府领导力结构 3.社会治理中政府领导力结构 回应治理环境的地方治理领导力结构，要适应政府主导的多元共治模式，构建调节行政系统与社会系统相对平衡的能力模式。政府、市场、社会是一种横向关系，对于构建政府领导能力结构本身来说，应在赋能领导力的能力系统配置下，以政府行政领导力为主要发力点，在治理过程中回应社会、市场的需求，优化各个方面的资源配置，建立多元治理主体的合作关系。由于政府与社会在一定程度上是空间较为开放的关系，政府对社会的赋能是十分明显的。政府赋能领导力的关键作用体现在：依靠政府的授权式行政领导充分动员社会自身力量；依靠政府资源投入对社会主体、市场主体进行自主管理建设，使之建立起对自身作为治理主体的身份认同，最终获得成长机会；依靠信息技术为社会治理网络注入活力等。由此，我们得出社会治理下较为均衡的政府领导力结构，如图3所示。 本文认为，从传统的官僚行政走向地方公共治理的过程中，政府领导力结构面临着政府治理与社会治理两个层面上的变革。 政府系统的内部治理的约束性前提之一是，不破坏我国的单一制结构和政府的官僚制结构，不动摇政府在公共治理体系中的领导地位。行政科层依然是治理网络的支柱与核心，发挥着主心骨作用，进行决策、指挥、控制。因此，政府需要更加灵活的赋能领导力来保障行政领导力的实现，在治理压力面前保持平衡与活力。 从地方政府进行社会治理的角度看，对政府领导力的要求是在政府行政系统与地方社会、市场系统之间处理复杂问题，并不断完善治理网络。政府领导力中的赋能领导力，是以治理网络的建设、发动、引导、激励和监管为目的，通过动员各种社会组织参与合作，发挥巨大的协调和协同作用，以提高治理实效。这种政府领导力结构调整的策略是遵循我国现有领导体制原则指导下的政府领导力体系，在地方治理的环境变革中进行循序渐进的务实调节。 实质上，以赋能领导力为关键要素的地方政府领导力结构是对复杂的地方治理环境的适应性调整，是行政领导力、适应领导力和赋能领导力的自反应机制，也是一个在设计及领导过程中留有足够空间进行自反应的复杂结构系统，它的领导目标是张弛有度、灵活有序、协调合理、公正有效。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的决策，促使我国政府领导力与时俱进地不断调整和变化。基于这样的考虑，我们认识到，政府领导力结构变革是一个永恒的课题。
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增强领导能力：地方治理中政府领导结构的一个关键要素_领导力论文
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