现代治理视野下第三方教育评估机构建设研究
闫 艳
（浙江宁波教育学院教育评估研究院 浙江宁波 315016）
［摘 要］ 教育“管办评分离”体制机制改革是教育现代治理的重要举措。而教育“管办评分离”体制改革的提出，让“评”提上了议程，第三方教育评估机构走进了人们的视野。基于第三方教育评估机构在建设和发展中存在的完全民间的第三方教育评估机构比较少、政府在职能方面的缺位以及第三方教育评估机构自身存在的问题等问题，文章在现代治理视野下，探讨了促进第三方教育评估机构可持续发展的策略：以多元互动为基础营造良好的生态环境，以信任作支撑拓展政府职能，以合作和创新为抓手提升第三方教育评估机构建设能力。
［关键词］ 现代治理 教育评估机构 建设研究
2013年11月，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，当前在国家现代治理体系中，参与主体越来越多地呈现出了多元化的特征，包括政府部门、非政府组织、私人部门、各种社会团体以及个人。
作为全面深化改革的重要内容之一，2013年，教育“管办评分离”被提上了议程，倡导专业机构和社会组织参与教育评估成为推进“管办评分离”的重要举措，第三方教育评估机构应运而生，教育评估也呈现出多元化的特征。那么，在突破传统的以政府主导和主持的单一教育评估体系中，第三方教育评估机构如何更好地发挥作用，如何更有效地促进教育发展，成为第三方教育评估机构建设中面临的新问题和新挑战。本文尝试从现代治理理论的视角对这一问题进行回答。
一、现代治理视野何以能指导第三方教育评估机构建设
20世纪90年代以来，“治理”一词在西方学术界广为流行，被应用于各个领域，它是继“公共管理”概念之后出现的一个重要的政治—社会概念。治理的内涵外延很大，管理、统治、服务、法制、道德、核心价值观等都应包含在内。［1］目前，随着十八届三中全会提出的“将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革”的总目标，“治理”已经上升到国家高度。和国家治理现代化要求相适应，与传统的统治、管理概念相区别，指向治理体系和治理能力现代化的“治理”我们称为现代治理，现代治理对实现教育现代化和教育现代治理也具有重要的指导意义。
（一）多元共治是现代治理的核心要义
在日益多元、开放的社会，“单一的行动主体，无论是公共的还是私人的，都不具备解决复杂、动态及多样性问题所需的全部知识和信息以及解决问题的全部能力”［2］，因此，现代治理过程的基础不是控制，是协调；既涉及公共部门，又包括私人部门；现代治理不是一种正式的制度，而是持续的互动［3］。另外，相对于以往关注组织和组织内部的控制和领导机制的公共管理理论不同的是，统治、管理的指向一般是单向的，主要指向人民、公众或某个群体，而现代治理的对象是整个国家和社会，它的指向不是单向的，而是双向或多向的，因此，现代治理还强调在多元主体协调的基础上，相互之间的合作和对话。总的来说，现代治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，其目的是要通过参与、沟通、协调、激励、规范和约束，形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。［4］现代治理以开放为特点，更加关注组织间的关系，强调组织与环境的交互影响，关注外部关系的协调和平衡；在资源分配上，更加强调信任和关系契约；在价值基础上，越来越多地以多元价值的形态存在，其中，尤其突出人本和公共利益；在治理体系方面，越来越强调多元主体的参与和有机统一，在治理领域上的有机衔接，治理功能上的有机统一，在治理目标上共同服务于社会发展的整体目标；在机制方面，更加强调合作和制度规范，因此，多元协同是现代治理的必然要求和核心要义。
（二）建立第三方教育评估机构推进教育现代治理
第三方教育评估机构又称“教育评估中介机构”，而“教育评估中介机构”的概念最早由华东师范大学的陈玉琨教授在1994年召开的“中国高等教育学会高等教育评估研究会成立大会暨第五次学术讨论会”中提出［5］，之后全国各地多个具有一定权威性和相对独立的从事教育评估的中介机构相继成立。而第三方教育评估是区别于“第一方”（委托方，如政府、民众等）和“第二方”（被评估的对象，如学校、办学质量等）的教育评估中介组织，与上述两者没有行政上的隶属、经济上的往来，能客观公正地对学校的办学资格、教育水平等进行评估活动。
党的十八届三中全会提出将“管办评分离”作为深化教育改革的重要举措，建立政府主导行政管理、学校主导办学、第三方教育评估机构主导评价的机制。第三方教育评估机构因其具有非营利性、独立性、自我治理性、自愿性和公益性，承担着教育公益性服务的职能，于政府来说，第三方教育评估机构可以改变政府在教育事业上大包大揽的格局，降低教育治理成本；于学校来说，第三方教育评估机构在服务的针对性和客观性方面更具有创新性的优势和一定的灵活性。而且，政府、学校、第三方教育评估机构三者良性互动、平等协商、相互制衡，这个过程本身就是多元共治的过程，体现了现代治理的基本要义，所以，建立第三方教育评估机构也是教育现代治理的重要举措，是提升教育治理体系和治理能力现代化不可或缺的一部分。
二、当前第三方教育评估机构建设存在的问题
为落实十八大提出的“深入推进管办评分离”的战略举措，国务院教育督导委员会办公室于2014年初印发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，提出要“培育和扶持一批专业评估机构，引导社会力量参与教育质量评估监测”；2015年教育部下发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能改变的若干意见》，明确部署构建“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的格局。为贯彻落实国家中长期教育改革和发展规划纲要强调的教育“管办评分离”机制，各地纷纷响应成立第三方教育评估机构，目前我国31 个省（市）、自治区中，已有20 多个省市成立了教育评估院。教育评估也带来了新的转向，即从相对单一的行政性评估转向多元参与的社会化评估，从仅仅对高等教育开展的第三方教育评估转向对所有类型教育进行的第三方教育评估。但相对来说，第三方教育评估机构是新生事物，其在建设和发展过程中还不健全，尚存在一些问题。
（一）完全民间的第三方教育评估机构比较少
对于第三方教育评估机构的定位，阎光才从机构的独立性程度上将其分为三类：一是半官方性质的，这是一种接近政府机构形式，但又不等同于政府部门的机构，它一般由官方倡导创办，尽管维持费用大多由政府部门提供，但它与政府间并不是一种完全行政归属关系的机构，在政府的允许之下，其活动有一定程度的独立性；二是民间性的，它完全独立于政府和大学之外，是由社会知名人士和社会团体举办的非官方性组织，属于一种民间的、自治的机构；三是学术性的，这类机构一般由高等学校的人员组成，但在财政和职能的运作上完全独立。［6］目前，我国第三方教育评估机构大多是半官方性质的或学术性的，完全民间性的第三方教育评估机构比较少，而且很多单位也大多优先选择半官方性质或学术性的第三方教育评估机构来进行评估。以沿海发达城市NB 为例，NB 市有较先进的教育和开放的文化，在国家提出“教育管办评分离”机制之后，市教育局将培育第三方教育评估机构作为一个重要项目，来鼓励第三方教育评估机构的建设，当前，已有四家第三方教育评估机构在运作，但这四家机构有三家属于半官方性质的，有一家属于学术研究性质的，民间性质的第三方教育评估机构还没有。当然，这在一定程度上与长期以来的传统观念有关，认为教育管理由政府承担责任的思想已根深蒂固，如果将这项工作直接交给市场，与政府完全脱离关系，估计社会大众一时还难以适应［7］。当前的状况与现代治理所要求的“共治”理想还存在一定的差距，因为现代治理强调多元主体协同合作，谋求与更多社会主体的协同合作。
虽然有很多研究提到了第三方教育评估机构对教育发展的益处，但是，有很多都是潜在益处，目前我们要做的，是对实现潜在益处的现实条件进行研究，将潜在益处变为现实益处。在“管办评分离”背景下，多元共治是内在的要求，在现代治理视野下，第三方教育评估机构的建设和发展不仅需要整个社会以多元互动为基础营造良好的环境，需要政府以信任为支撑拓展职能，还需要第三方教育评估机构以合作和创新为抓手提升机构建设能力。
（二）政府在职能方面的缺位
不管何种性质的第三方教育评估机构，既要基于整个教育系统，又要面向市场。面向市场就要有相应的法律法规来规范秩序，而关于第三方评估机构，包括第三方教育评估机构的建设和运作都缺少相应的法律法规依据，这在一定程度上导致第三方教育评估机构出现了在组织和机制建设方面难以落实、在经费方面难以保障等问题。此外，人们对第三方教育评估机构有独立性、科学性、专业性、公信力等方面的期待和要求，但这不是依靠机构的自觉就能实现的，还需要政府建立系统的、有广泛代表性的第三方教育评估机构认证准入机制、监督的完善体系，没有有效的准入机制和监督体系，机构很容易丧失独立性，科学性、专业性等也因没有相关参照而难以保障。最后，第三方教育评估机构的建设还缺少一定的政策支持，没有政策保障，也很难得到政府和社会大众的认可。
（三）第三方教育评估机构自身存在的问题
笔者在NB 市以11 个县市区（都曾接受过第三方教育评估）教育局领导和部分人员，幼儿园、中小学、职业高中共216 所学校的中层及以上领导，以及四家第三方教育评估机构的人员，共1732 位人员为调查对象进行调查。调查发现，在对第三方教育评估的认可度调查中，56%的学校不愿意接受第三方教育评估，校长和教师对教育评估在某种程度上存在一定的排斥和抗拒，他们认为评估就是检查，检查就是审视，审视就是批评和督促。对于第三方教育评估工作存在的问题，43.2%的调查对象认为评估专家仅用一天左右的时间来评估一所学校，是不能深刻、细致地反映学校问题的；27%的调查对象认为评估的专业性有待加强。对于第三方教育评估机构建设中存在的问题，45.2%的调查对象质疑第三方教育评估机构的独立性，认为第三方教育评估机构仍然是教育行政部门的代言人；36.7%的调查对象认为，没有相关的法律规范和机构建设标准作保障，第三方教育评估机构的规范性无法得到衡量；23.7%的调查对象认为第三方教育评估机构比较少，选择性比较弱。
方瑄(1982-)，女，汉族，福建省漳州市人，会计硕士研究生，会计师，厦门金圆投资集团有限公司财务管理部总经理。
对于第三方教育评估机构建设存在的问题，究其原因，一是因为第三方教育评估机构在我国尚是新兴事物，再加此前人们的传统认识，即认为由国家主导的教育评估机构更具权威性和合法性，有较高的认同度和公信力，而第三方教育评估机构作为源自社会的组织机构，其评估结果缺乏社会认同，地位尚不明确，也正是由于政府过多地主导教育评估，也在很大程度上限制了第三方教育评估机构参与教育评估活动的空间；二是因为在“管办评分离”体制机制改革中，三者之间的关系还有待进一步厘清、界定，政府的职能定位还停留在“管理”层面而非“治理”层面，政府对第三方教育评估机构还缺乏必要的信任，致使我国还未形成成熟的第三方教育评估市场；三是因为第三方教育评估机构自身建设存在的问题，比如自律意识有待强化、专业能力有待提升、制度建设有待完善等。在教育现代治理能力提升的目标下，第三方教育评估机构建设存在的问题也迫切需要以现代治理的视野来进行审视和解决。
三、现代治理视野下第三方教育评估机构建设
数据抽取的实质是对数据源的ETL（Extract-Transform-Load），即数据抽取、转换、加载的过程。FLUDW系统中的数据抽取是通过多个具有特定抽取对象的ETL抽取器来实现的。每个ETL过程可以分为以下3步完成。
（一）以多元互动为基础营造良好的生态环境
目前教育公平和质量成了人们对教育发展的现实需求，但高质、均衡的教育仅靠政府的力量是无法实现的。在多元共治时代，多元主体在不同层面、不同场所参与教育越来越成为一种趋势，教育中的多元主体已变得越来越具有影响力。第三方教育评估机构的建设同样也需要多元主体的参与，这些主体（如评估专家、教育行政人员、学校、教师、学生、家长、社会其他人员等）在横向和纵向上通过活动相互连接，多元主体和他们之间的互动构成了一个和整个教育、整个社会相互联系和相互影响的系统，所以，第三方教育评估机构的建设和发展也迫切需要一个良好的生态环境，尤其是社会和教育系统对第三方教育评估机构的支持和认可，因为任何一项教育评估项目总是在一个真实世界的背景下展开，而且这个世界充满了各不相同甚至相互矛盾的利益群体。
第二，将真实的沟通和交流作为处理矛盾的首要选择。当教育评估结果显示教育政策或教育项目的价值并不像政府原先预测或宣传的那样甚至相反时，政府要做的是与第三方教育评估机构进行更多的沟通和交流，多角度、多层面地去验证而不是质疑；当教育评估专家走进学校时，学校应做的是提供真实的信息，尤其是学校发展的困难和瓶颈，将评估作为学校打破瓶颈、解决问题的机会，而不是刻意地隐瞒学校存在的问题和学校的弱势。不管在哪个系统，社会系统、教育系统以及教育评估系统，都应为第三方教育评估机构的健康发展营造一个良好的生态环境，而且这个生态环境的营造仅靠单一系统的臆想是无法实现的，需要同一系统内、不同系统之间在矛盾和冲突不断解决的互动交流中，在信息不断丰富的互动交流中，在理解不断深刻的互动交流中实现。
第一，转变人们对教育评估的观念，政府要从注重评估结果等级排序的工具性视角转变到注重促进师生发展和学校发展的目的性、价值性视角。评估的目的不是分等或资源的分配，而是为了教育的可持续发展；认识到教育评估的专业性和独特价值，将教育评估作为一个专门的领域，而不是某一项教育项目或行为的附属品，因为很多时候教育评估是为了政策制定或者规章制定的需要而进行的评估；认识到不同类型的教育评估机构可以为教育发展提供不同的服务，比如，民间性的教育评估机构因其更加客观、独立而具有其特有的价值，政府应通过政策支持等方式鼓励它们开展活动。转变校长和教师的观念，变“要我评”为“我要评”，将教育评估作为查找学校问题、促进学校发展的契机，而不是学校必须要承担的负担；将教育评估作为学校自我管理的有效工具，将其有机地和学校的发展规划结合起来，而不是空头口号。
（二）以信任作支撑拓展政府职能
现代治理视野下的政府是有限的、服务型的政府，应厘清在“管办评分离”体制下“管”应该管的事，不缺位、不错位、不越位，和第三方教育评估机构进行有效互动，其中信任是它们之间进行互动的一个重要元素。信任意味着政府在无法预测所有偶然因素的情况下，对第三方教育评估机构有较为稳定和积极的看法。当然，信任并不意味着政府对第三方教育评估机构放任不管，这需要建立在理性的基础之上，那就是政府和第三方教育评估机构的互惠行为，双方要能实现它们单独无法实现的结果，对第三方教育评估机构的建设和发展来说，政府可以给予引导、支持；对政府来说，第三方教育评估机构在实现评估客观性、科学性、公正性的同时，能以先进的评估理论和技术促进、引导教育发展。
三是政府可以根据教育发展需求和人们的接受程度，有序、适当培育多家第三方教育评估机构。被调查者认为，当前大家对第三方教育评估还没有完全接受，这一点在一定程度上与以往我们政府参与过多有关，束缚了学校的手脚，抑制了学校教育面向社会办学的积极性和创造性，也抑制了他们对第三方教育评估机构的信任。这一情况意味着，如果在还没有比较大的“教育评估”市场的情况下，就开始大力培植多家第三方教育评估机构，就会有“供大于求”的迹象，也会使这些第三方教育评估机构缺少自信心。而且，开展教育评估需要专门的机构和专门的人员，而培植这样有专门人员的专门机构也不是一蹴而就的。所以，培植第三方教育评估机构并不意味着一拥而上，可以根据需要以及学校的接受程度，有序试点培植一家或两家，然后再根据需求变化和机构的成长情况慢慢扩大范围。
在信任的基础上，政府如何拓展职能，引导和支持第三方教育评估机构建设和发展？
从第三方教育评估机构内部建设来看，已有诸多论述，比如，提升教育评估人员素养，强化教育评估的专业性、科学性，强化项目管理制度建设，多措并举保障评估项目的客观、科学、公平、公正。那么，这些方面的实现，应以合作和创新为抓手提升第三方教育评估机构的建设能力。
1.以合作为抓手，围绕教育评估工作和机构建设建立有效的合作伙伴关系
二是政府可以通过出台政策，给第三方教育评估机构的发展营造良好的环境。比如，出台资格认证政策，认定第三方教育评估机构有资格提供教育评估这项特定的服务。出台对第三方教育评估机构的监管政策，甚至成立元评估机构，对第三方教育评估机构进行监督。出台第三方教育评估机构发展的质量框架，构建第三方教育评估机构对教育提供的服务质量的规则体系。对第三方教育评估机构提供项目运作的支持性政策，作为第三方教育评估机构这一社会组织而言，最重要的组织技术就是组织筹措资金的能力以及组织职能的拓展与深化，这是组织目标得以实现的手段与方法。虽然半官方性质的评估机构，一般接受政府的资助比较多，有较强依附于政府的嫌疑；但倘若此类组织完全是民间性的，那么它们就要通过自己的项目开展来申请经费，一个项目完结后又要再寻找新的资金源，不具有可持续性，如果还要兼顾“非营利性”这一定位，那么甚至会危及其生存。因此，需要政府在政策方面给予一定程度的倾斜。
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所以，政府的角度是在信任的基础上促进互动和交流，鼓励通过多样的制度安排来应对关于第三方教育评估建设和运行中的政策问题，有序培育多家第三方教育评估机构，并通过自我管制、共同规则来保障第三方教育评估机构发挥积极作用。当然，政府的信任不会片面地出现，获得政府持续的信任，也需要第三方教育评估机构以自身的努力和成长结果予以互动，如果背离信任的事件一旦发生，信任将不会持续。
（三）以合作和创新为抓手提升第三方教育评估机构建设能力
一是政府可以通过立法，以法律或管理规定等形式来规范第三方教育评估机构的建设，保障具有专业人员的专门机构来做专业的事情。通过立法明确规定第三方教育评估机构的权力，比如授予此类机构相应的管理权力以及各自的管理范围，保障其自治权。同时要规定它们的义务，要接受政府依法管理的义务，接受政府在方向性上的引导。
值得一提的是，随着朋友圈等亲友推荐影响力增强，55%的年轻父母会通过微商途径购买商品，而这个数据在2016年调研报告中仅有13%。不过，不同层级的城市对待微商的态度也截然不同：一线城市年轻父母最不愿意在微商购买商品，而五线城市年轻父母对微商的接受程度最高。
现代治理视野下，第三方教育评估工作的开展以及机构建设，需要多元主体参与或者与其他机构和部门进行协同合作，可以将不同类型的教育评估机构或相关部门连接在一起，比如第三方教育评估机构和官方型教育评估机构、半官方型教育评估机构、学术性教育评估机构、民间性的教育评估机构建立联系，和教育行政部门督导室建立联系，和学校建立联系，等等。甚至可以形成交流或利益联盟，形成合作伙伴关系，聚焦长期、短期的战略目标，或者某一个具体的教育评估项目，共享彼此技能、知识和专长，整合不同教育评估机构的互补性资源。当然，有效的合作伙伴关系，需要参与者之间的协同，而多元主体之间的协同或多个机构和部门的合作“在很大程度上不是关于制度和方法的，而是关于态度和文化的。它是一个有关如何构建互信和如何求同存异的问题”。［8］为达成这一点，需要合作中的参与者在合作目标上达成一致；不同参与者拥有的信息、能力可对合作有独特贡献；为便于合作和工作的开展，还有必要建立一定的组织结构和规章制度、管理准则，建立沟通交流以及冲突解决机制；能根据合作结果对参与者之间的关系和行为进行相应的调整，尤其是学校的参与，以进一步增强他们对第三方教育评估工作的认同，获得他们支持。
2.以创新为抓手，提升第三方教育评估机构的建设能力
希腊神话中包含神明、英雄、自然、宇宙及历史，约产生于公元前八世纪之前，属于社会精神的产物。其中以《荷马史诗》和《神谱》最具代表性，属于综合型题材，涉及诗歌、戏剧、哲学等多个方面。后人将其归类整理，成为人们当前所能够阅读到的古希腊神话故事。在文学作品中，神话叙事是一个重要组成部分，但作者不详。据考古资料来看，此方面的题材都与爱琴文明有关，并且在特定时代和环境下发展出了富有洞察力、想象力且极具浪漫色彩的民族。
精准扶贫是贫困地区扶贫工作中要求做到精准识别扶贫对象(含贫困区域、贫困家庭和贫困人口)、扶贫方式(含旅游扶贫、教育扶贫、科技扶贫等)精准符合实情和扶贫精准管理(含扶贫对象、扶贫资源)，实现提高精准扶贫绩效，重点在于解决对谁精准扶贫、如何精准扶贫、谁执行精准扶贫、精准扶贫绩效怎样等问题。
第三方教育评估机构的存在本身就是一个创新，也是其能参与教育发展的重要理由，尤其当多元主体参与教育评估事件时，合作伙伴关系会产生更大的创新力，这种创新表现在：化解不同主体之间的价值冲突并共同指向教育发展，在这个基础上呈现的评估方案也是一种创新；在科技日益发达的当今社会，将大数据等技术充分运用于教育评估是一种创新；将不同主体带来的信息最大限度整合，对被评估对象形成真实、合理的判断是一种创新；评估结果能进一步促进被评对象发展也是一种创新。总之，创新应是第三方教育评估机构能持续发展的动力支持，是自我发展的核心机制。
化学类实验：无机化学实验、分析化学实验、有机化学实验、物理化学实验、仪器分析实验；生物类实验：生物化学实验、微生物实验(选修)；药学类实验：药物化学实验、药剂学实验、药物分析实验；工程类实验：大学计算机基础、高级语言程序设计、大学物理实验、电工电子学实验、化工原理实验、专业综合实验(Ⅰ、Ⅱ)、计算机辅助设计。
总而言之，作为教育现代治理的重要内容，第三方教育评估机构的建设和发展是一个系统工程，不仅是第三方教育评估机构自身的事情，还是教育系统的事情，也是整个社会的事情。需要我们以现代治理的视野来审视第三方教育评估机构建设的需求，构建政府、学校、第三方教育评估机构的新型关系，营造第三方教育评估机构参与教育现代治理的良好氛围；发挥政府的宏观调控能力，为第三方教育评估机构发挥作用搭好平台；第三方教育评估机构做好自身建设，使用“多元化”方式来建立和完善第三方教育评估机构，不断优化教育评估质量；多方合力，走向教育现代治理和教育现代化。
参考文献：
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Research on the Construction of Third Party Educational Evaluation Organizations from the Perspective of Modern Governance
YAN Yan
（Education Evaluation Research Institute，Ningbo Institute of Education，Zhejiang Ningbo 315016，China）
Abstract： The reform of the educational system and mechanism of“separation of management，running and evaluation”is an important measure for modern governance of education.The reform has put“evaluation”on the agenda，then the third-party educational evaluation institutions have entered people's vision.There still exist some problems in the construction and development of third-party educational evaluation institutions：there are few third-party educational evaluation agencies，a lack of government functions，and the problems of third-party educational evaluation agencies.Based on the problems，this article explores the strategy of promoting the sustainable development of third-party educational evaluation institutions in the perspective of modern governance：creating a good ecological environment based on multiple interactions，giving trust as support for the expansion of government functions，and having cooperation and innovation as the starting point to enhance the capacity of third-party educational evaluation agencies.
Key words： Modern Governance，Educational Evaluation Institutions，Construction Study
基金项目： 本文是全国教育科学“十二五”规划2015年度教育部青年课题“教育生态学视野下基础教育学校评估的实践研究”（项目编号：EHA150398）与宁波市哲学社会科学第五轮学科带头人培育对象项目研究成果。
作者简介： 闫艳，浙江宁波教育学院教育评估研究院副院长，副教授，教育学博士，主要从事教育评价研究。
（责任编辑：张璟雯）
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