乡村振兴中的公共服务均等化机制研究
马井彪
（中共台州市黄岩区委党校， 浙江 台州318020）
摘要： 党的十九大报告从战略全局的高度提出实施乡村振兴战略， 而公共服务均等化是完成乡村振兴任务的重要内容和强力支撑。 当前乡村振兴中公共服务均等化需要解决公共服务投资与融资体制存在差异、 公共服务资源互动不足、 公共服务均等化法律缺失问题。 因此， 要充分认识公共服务均等化在乡村振兴中的作用， 实现乡村振兴的公共服务均等化联动机制。
关键词： 乡村振兴； 公共服务均等化； 问题； 机制
党的十九大报告从战略全局的高度提出实施乡村振兴战略。 “实施乡村振兴战略， 要坚持农业农村优先发展， 按照产业兴旺、 生态宜居、 乡风文明、 治理有效、 生活富裕的总要求， 建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系， 加快推进农业农村现代化。 ” [1] 从乡村振兴战略的五大要求来看， 公共服务均等化是完成乡村振兴任务的重要内容和强力支撑。 当前乡村振兴中公共服务均等化需要解决公共服务投资与融资体制存在差异、 公共服务资源互动不足、 公共服务均等化法律缺失问题， 需要从宏观维度、 中观维度、 微观维度实现乡村振兴的公共服务均等化联动机制。
一、 公共服务均等化在实施乡村振兴战略中的作用
（一） 公共服务均等化是产业兴旺的必备条件
产业兴旺在乡村战略五大要求中被列在首位，足以说明在整个乡村振兴战略中， 产业兴旺是乡村振兴战略中最基础， 也是最为关键的任务。 产业兴旺是乡村振兴战略重点。 产业兴旺不是农村产业的单一发展， 而是乡村产业的整体发展与相互配合。乡村产业的整体发展与相互配合离不开基础设施的建设与公共服务的支持。 促进乡村公共服务均等化是实现产业兴旺的必备条件。
（二） 公共服务均等化是生态宜居建设的重要支柱
党的十九大以来， 农村环境得到明显改善， 然而农村环境脏乱差问题还没有得到根本解决， 影响了乡村振兴的进程。 推动生态宜居乡村建设， 就是要补齐农村生态环境的短板， 让农村居民享受良好的生态环境。 良好的生态环境， 是最公平的公共产品， 是最普惠的民生福祉。 公共服务均等化是生态宜居建设的重要支柱。 加大农村生活垃圾治理力度， 加快推进农村生活污水治理， 推动“厕所革命”， 实施乡村绿化美化等行动促进乡村生态宜居建设。
同时，我们还规定：每位教师一个学期至少完成一轮“四个一”工作目标。(含1次座谈会或者1次问卷调查、不低于2次的其他活动、不低于3人次的谈心谈话)
（三） 公共服务均等化是乡风文明的有力保障
现阶段乡风文明程度较低， 农村公共文化设施陈旧， 综合性文化服务中心较少且服务内容单一。教育水平落后导致农民精神文化匮乏， 在婚丧嫁娶上大操大办、 人情攀比、 铺张浪费等陈规陋习依然盛行。 公共服务均等化是乡风文明的有力保障。 加大对农村教育、 公共文化、 医疗卫生、 社会保障、 基础设施和环境建设、 扶贫开发、 社会管理等方面的投入力度， 从而塑造良好和谐的乡风乡俗。
（四） 公共服务均等化是治理有效的坚强后盾
治理有效的关键是建设服务型政府， 服务型政府的建设离不开公共服务均等化。 公共服务均等化是治理有效的坚强后盾。 从硬件设施来看， 通过完善基层治理基础设施， 促进县乡级服务功能向乡村延伸， 为乡村有效治理提供坚实基础。 从软件设施来看， 通过完善城乡公共服务法律体系， 加强对农村公共服务的法治服务， 提升村民的法治观念， 可以更好的化解乡村纠纷与矛盾， 促进村庄的和谐稳定。
（五） 公共服务均等化是生活富裕的不竭动力
“生活富裕” 实质上是要增加农民收入， 让农民真正富起来。 农民富起来的关键是需要村庄基础设施的完善、 良好的就业平台、 农业技术培训等。公共服务均等化是生活富裕的不竭动力。 公共服务均等化通过提供完善的基础设施会降低农村生产成本， 降低农业的自然风险和经济风险， 实用的农业技术培训提高农民的综合素质， 从而促进农民收入的增加。
二、 乡村振兴中公共服务均等化需解决的关键问题
（一） 体制层面： 公共服务投资与融资体制存在差异
①确定系统的参考数列和比较数列。反映系统行为特征的数据序列，称为参考数列。由影响系统因素组成的数据序列，称为比较数列。
我国实行的城乡二元结构阻碍了资源的合理流动和有效利用， 城乡间的联系偏向于行政化与机械化， 缺乏互动性， “在诸多因素的影响下， 我国城乡基础设施建设和公共服务的供给严重失衡。 ” [3]在乡村振兴背景下， 各级政府也采取积极措施加强城乡公共资源均衡配置。 然而， “冰冻三尺非一日之寒”， 由于长期的城市偏向政策， 农村更多的为城市服务。 国家采取的倾斜性分配体制造成了城乡公共服务分配方式单一， 存在城乡“自产自销” 的状况。 农村自身的生产力决定了其生产公共产品的有限性， 公共服务的质量和数量远低于城市， 而城市拥有的企业众多， 竞争激烈， 公共服务产品更新换代快。 总体来说， 城乡公共服务供给资源互动性弱、 互补性不强主要有以下缺陷： 一是没有真正实现“以工促农、 以城带乡” 的城乡互动机制。 城市先进的公共服务产品生产技术与经验不能及时传播到农村， 城乡缺少技术交流， 不利于农村生产公共服务产品能力的提升， 制约了农村经济社会的发展， 城乡公共服务差距仍然较大。 二是不利于提升资源的有效利用率。 在城市中的公司与企业众多，存在大量的公共服务产品生产主体， 甚至有供大于求现象， 而农村公共服务产品却严重缺乏。
（二） 资源层面： 公共服务资源互动不足
引导基金在发起设立子基金时，充分考虑合作机构的投资专长和产业背景，坚持特色发展，避免子基金之间简单同质化竞争。如关注生物医药和大健康领域的惠人基金、专注文化创意产业的金科基金，关注工研院项目的工研院基金、专注天使期项目的科创天使基金、关注大学生创业的青桐基金、关注科技成果转化的成果转化基金等。这些子基金在投资行业、投资阶段上各有侧重，在引导基金内形成良性的合作和上下游联动机制，大大提升了引导基金的运行效率。
（三） 法治层面： 公共服务均等化法律缺失
虽然对于公共服务领域有相关的立法， 但是总体而言， 政府大多通过借助行政法规、 政策等应对公共服务领域出现的问题。 从处理应急事件的角度来看， 有一定的合理性。 然而， 行政法规、 政策的法律权威性较弱， 这也与我国建设法治国家的理念相悖。 此外， 由于政策的制定有很大的倾向性，一些政策在制定过程中考虑不全面之处也容易导致不同部门之间法律法规的冲突。 涉及民生的公共服务领域必须有相关基本法的统领， 为后续相关法律的完善奠定基础。 基本法的缺乏让公民无法明确应该享有的权利及应承担的义务， 同时也不能界定政府的职权及承担的职责， 更不能保证公民权利的实现及政府权力的行使， 容易积累社会矛盾， 不利于社会的和谐稳定。 地方政府在履行公共服务的职能时， 缺乏主动意识、 服务意识， 也没有将其作为工作任务来抓， 不能有效保证公共服务的质量。 同时， 也未能建立有效的公共服务评估机制， 地方政府在履行公共服务职能时的不法行为不能及时得到惩处， 公共服务的成效也难以评估， 不利于提升地方政府公共服务的积极性、 创造性。
目前， 我国公共服务领域立法层次不高， 权威性不强， 缺乏基本法的统领。 “现实中公共服务供给不足、 供给不均和获取不便的情形仍然非常突出， 公共服务立法总体上还存在理念不统一、 结构不科学、 系统性不强等突出问题。 ” [4]
乡村振兴中公共服务均等化需要大量资金支持， 然而因经济建设的需要我国长期采取的城市偏向政策， 导致公共服务投资与融资体制在城乡间存在差异。 因此， 受政策的城市偏向、 财力、 物力等限制， 农村基础设施建设明显落后于城市。 城乡居民在生活环境上、 享受的公共服务水平上差距较大， 这也引发了发展机会的不平等问题， 影响了农村的发展活力， “为缩小城乡公共服务的差距和不平等， 需要改变财政支出政策的城市偏向原则” [2]。工业化促进了我国城市的恢复和发展， 也奠定了我国工业化发展的基础。 但是， 对农村而言， 由于小农生产具有天生的脆弱性， 不仅在自我积累、 自我发展的能力上弱小， 且因为较差的基础设施建设也无法吸引外来资金的投入， 以致农村发展动力不足。 同时， 农村居民存入国有银行的存款、 股票和债券市场的资本、 “招商引资” 的大部分资金大多被用于城市和工业， 造成城乡投资结构畸形。 城市优先发展的投资与融资体制也导致农村居民向国有银行贷款条件苛刻， 严重制约了农村经济的发展和农民增收的途径， 农村基础设施建设落后现状无法改变， 基础教育、 医疗卫生、 社会保障等资金投入缺乏， 城乡发展动力差距愈加明显。
三、 实现乡村振兴的公共服务均等化联动机制
（一） 宏观维度： 改革相关制度与加大对地方政府财政的支持力度
乡村振兴战略的最终目的是打破城乡二元结构， 实现城市与乡村在经济发展、 资源配置、 社会发展权利等方面能够协调发展， 促进城乡发展一体化。 然而， 由于我国长期的城乡二元体制， 城乡社会资源分配不平等及城乡居民社会地位悬殊， 造成公共服务在城乡之间非均等。 因此， 应进一步推动农村教育、 社会保障、 就业制度方面的改革， 促进资源的均衡配置， 使农民真正享有与市民平等的福利待遇， 为乡村振兴的公共服务均等化提供制度保障。 在制度保障的前提下， 增加对农村公共服务的供给是提高农村公共服务水平的关键， 也是实现乡村振兴的重要路径。 推进乡村振兴， 加快公共服务在城乡之间均等化， 提高地方政府特别是乡镇政府的公共服务供给能力极为关键。 乡镇政府是联系农村居民的最基层政府， 在巩固基层政权上发挥着重要作用。 2006 年农业税取消后， 乡镇政府由管制型政府向服务型政府转变， 主要体现在践行党的各项惠农政策、 支持农村公共基础设施建设等方面。 可是， 提供公共服务需要大量资金的投入， 而乡镇政府财政经费却很有限。 因此， 在乡村振兴过程中实现公共服务均等化， 必须加大乡镇政府财政力度，形成可持续的农村公共服务财政支持机制， 才能有效增加农村公共服务的供给。 调整财政支出结构，加大向农村倾斜的比重及公共服务投入力度， 扩大公共财政覆盖农村的范围。
（二） 中观维度： 推动建设公共服务型政府进程与培育社会组织
政府是公共服务的供给主体， 在公共服务体制中发挥关键作用。 因此， 政府提供的公共服务应坚持全心全意为人民服务的宗旨， 建立健全公共服务体制机制， 加快推进公共服务型政府建设进程。 公共服务型政府要求政府在履行经济管理职能的同时更加注重履行公共服务职能。 政府应改变过去只注重GDP 的增长忽视公共服务水平的提高。 乡村振兴战略及农民需求要求建设服务型政府， 服务型政府需要民众的公共服务需求与政府的服务理念相互对接。 政府要树立正确政绩观。 建设服务型政府，不仅是追求GDP 的增长， 而更应坚持以“人” 为本， 注重为人民群众谋实惠， 提供优质的公共服务， 让农民共享改革发展成果， 实现乡村振兴发展。 此外， 社会组织能够弥补政府公共服务的不足， 提高公共服务资源的利用效率。 因此， 政府应采取政策措施鼓励和扶植社会组织的发展， 为社会组织的发展壮大提供良好的外部环境。 同时， 政府也应适度将一些发展空间让渡给社会组织， 吸引更多社会力量参与到城乡公共服务均等化进程中来，充分发挥社会组织在公共服务领域的资金、 技术等优势。
卷积神经网络(Convolutional Neural Network，CNN)是人工神经网络中的一种监督学习网络，目前已成为当前语音分析和图像识别与分类领域的研究热点。CNN的权值共享网络结构使之更类似于生物神经网络，降低了网络模型的复杂度，减少了权值的数量。卷积网络是为识别二维形状而特殊设计的一个多层感知器，这种网络结构对平移、比例缩放、倾斜等图像变形具有高度不变性。在CNN中，图像的一小部分即局部感受野作为层级网络结构的底层输入，每层通过一个数字滤波器去获得观测数据最显著的特征，特征信息再依次传输到更高的层。卷积神经网络基本结构示意图如图1所示。
（三） 微观维度： 完善公共服务法律体系与评估监督体系
在乡村振兴的大背景下， 科学建立和完善公共服务法律体系。 以《中华人民共和国宪法》 中对公民基本权利的规定为依据， 以涉及民生生存与发展的教育、 医疗、 社会保障等领域为中心， 制定《公共服务法》。 由《公共服务法》 统领一系列有关公共服务的法律法规， 避免公共服务领域的法律法规制定出现互相抵触现象， 形成具有统一性、 权威性、 规范性的公共服务法律体系。 在完善公共服务法律体系的同时还需完善评估监督体系。 政府特别是基层政府由主要履行经济职能转变为履行公共服务职能， 不仅依靠上级的行政指令， 还要有配套的激励制度。 绩效评估是一项有效的激励制度， 能够引导、 评估、 监督地方政府履行公共服务职能， 增强地方政府的积极性， 提高资源的利用效率。 首先， 增加公共服务在政府政绩评估中的比重。 对于地方政府的主政官员来说， 由于在一个地方任期有限， 要想在任期内政绩显著， GDP 的增长是主要依靠因素。 GDP 的增长在官员政绩评价中占有比重较高。 而公共服务领域， 投资多、 见效慢， 很难扭转一些地方政府主政官员依靠GDP 的增长来显示政绩的观念。 因此， 增加公共服务在政府政绩评估中的比重， 促使地方主政官员树立正确政绩观。 对依旧以GDP 为中心、 履行公共服务职能不到位的的地方政府官员实行问责制。 其次， 建立健全公共服务绩效评估体系。 从内容层面来看， 公共服务绩效评估体系必须包含教育、 医疗卫生、 社会保障、 住房保障等方面； 从评估程序层面来看， 公共服务绩效评估程序在目标制定、 执行、 评估等环节都需要严格规范。 建立明确的制度框架， 并随时代的发展及人民对公共服务的需求的变化适时调整， 确保评估体系发挥作用。 同时评估机制要多元化， 从而建立多元化的绩效评估体系， 坚持公正、 公开、 公平的原则， 增强人民对政府提供的公共服务满意度与信服感。
参考文献：
[1] 习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N]. 人民日报，2017-10-28.
[2] 李平，陈萍. 城市化、财政支出与城乡公共服务差距[J]. 财经问题研究， 2014（9）.
[3] 刘合光. 乡村振兴战略的关键点、发展路径与风险规避[J]. 新疆师范大学学报（哲学社会科学版）， 2018（3）.
[4] 陈云良，寻健. 构建公共服务法律体系的理论逻辑及现实展开[J]. 法学研究， 2019（3）.
中图分类号： D630
文献标识码： A
文章编号： 1671-6183（2019）08-0048-04
收稿日期： 2019-07-30
基金项目： 台州市党校系统第十六批规划课题（课题编号： tzdx1810）。
作者简介： 马井彪（1990-）， 男， 山东济宁人， 中共台州市黄岩区委党校助教； 研究方向： 马克思主义中国化。
[责任编辑： 高雯婷]
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