摘要：土地是人类赖以生存的最重要的资源之一，是社会财富产生和存在的源泉。它关系到国民生计问题，对经济的可持续发展起着至关重要的作用。而土地供应和使用制度是土地管理制度中的重要组成部分。土地储备制度在我国拥有极其重要的地位，直接关系到地方政府的财政利益。近年来房地产发展过程的问题更是将关于土地储备制度推到了风口浪尖。本文从法律角度，对土地储备制度进行了研究和分析，探寻其中存在的问题并尝试提出解决的办法。
关键词：土地储备；法律制度；问题；完善
一、我国土地储备制度的状况
1、土地储备制度的概述
我国在建立规范、统一的土地储备机制之前，并没有相对一致的土地储备概念。很多城市出台了相关文件以及地方法规来定义土地储备行为、规范土地储备流程，虽然各地对土地储备的定义大体一致，但是在很多方面依然存在不同的地方，主要表现在对土地储备主体和土地储备工作环节的界定有所不同。
二、土地储备制度的问题及完善
1、土地储备的立法现状
土地制度是我国一项基本的法律制度，土地储备是一种政府将他人享有的土地使用权以法定的方式取得，并加以储备以备未来交易或使用的行为。所以关于土地储备的相关立法，既牵涉到土地所有制、土地征收、土地开发、土地使用权出让等制度，又有专门的立法予以特别的规范。总的来说，我国对土地储备的专门法主要是国土部制定的《土地储备管理办法》，其余有关土地的其他基本法律制度则包含了宪法和《土地管理法》、《城市房地产管理法》等等各项法律、行政法规规章。《中华人民共和国宪法》确立了我国土地所有制的基本制度，即城乡二元土地所有制，城市的土地属于国家所有，城市郊区和农村地区的土地原则上属于集体所有，其他诸如农民住宅所利用的宅基地和长年一直使用的自留地都是属于集体所有。因此我国的土地所有制是一种国家、集体二元化的公有制度，在我国并没有私有土地的存在。为了解决公有制土地的流转问题，宪法随之确立了土地转让的基本制度，规定了土地的所有权不得被非法转让，特别是国有土地只能转让使用权而不能转让所有权。另外，我国《宪法》还特别规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”可见，我国宪法在土地的转让和使用方面确立了几项重要原则，即“公有制原则”、“公共利益原则”、“有偿征收、征用原则”、“合理利用土地原则”。
2、土地储备法律制度的实施现状
我国土地储备制度在立法与实践方面存在着一定的差异，尤其是在实践中，土地储备被大量反对者定义为“政府低价收购、高价贩卖土地的工具”，自实施以来，我国的土地储备法律制度引起了很大的争议，由此可见土地储备实践现状的复杂。
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3、法律制度的缺陷
（1）、土地储备法律制度层级较低
（2）、土地储备机构的权责利义分配不均
（3）、土地储备机构的性质不明
（4）、内部监管机制缺乏有效制约
4、完善的建议
（1）、提高土地储备的立法层级
由于土地储备是一项国家经济发展中的重要工作，包括国务院在内的行政机关都不足以对此问题的立法负责，因为其中还牵涉到了司法权的行使问题（强制拆迁），所以部门规章和行政法规的效力层级都不够充分，只有通过立法机关制定专门法律，才能有效保证土地储备机构在开展土地储备工作做到依法行使权力，只有提高了土地储备的法律层级，才能有效协调各部门之间的配合和制约。
（2）、细化土地储备机构的职责、义务
目前我国的土地储备机构的权责义利分配并不均衡，主要体现在职权和权利与职责和义务并不匹配，因此应当对《土地储备管理办法》进一步完善。
一、需要明确土地储备机构在实现社会公共利益方面的职责，让其回归土地储备制度的本来目的。土地储备机构应当承担执行政府对土地市场调控的职责，而不应当是单纯的行使收储土地、开发土地、保管土地的职权，只有将这三项职权与社会公共利益分别相联系起来时，才能真正体现出土地储备制度的价值，保证土地储备机构不再出现异化。
二、需要明确土地储备机构对土地出让金的交付义务，应当限定土地储备机构在特定期限内将土地出让金交付给财政部门，阻断土地储备机构借助土地管理为自己获取私利的手段。
三、在土地储备机构与土地使用权人就土地收购问题进行定价协商时，法律应当明确土地储备机构的义务，即土地储备机构有义务保证土地使用权人是出于意思自治与其协商签订合同。
（3）、明确土地储备机构的性质
在现有的《土地储备管理办法》中，土地储备机构具有三项最主要的性质，包括：独立法人、国土资源部门的下属单位、事业单位。按照这一规定来看，我国的土地储备机构的性质就比较模糊，必须在土地储备机构的公共职能和经济职能方面进行一个明确的界定。个人看法，我国的土地储备机构仍然应该以公共职能为主，经济职能为辅，因此在土地储备机构的性质上，应该改变现有的“事业单位”定性，而进一步将其规定为“行政机关”。这样修改的原因是因为我们应当强化土地储备机构的政府背景，只有明确了土地储备机构的行政机关主体性质，才能避免土地储备机构以个人利益为价值诉求，从而促使其承担政府的公共职能，以实现公共利益作为根本目标。
（4）、构建权力制约机制
针对存在的问题，应当改变目前《土地储备管理办法》中所确立的内部监督机制，因为这种监督没有将监督者与被监督者之间的利害关系分割开来。所以，按照这一原理，我们应当以利害关系的存在与否为考量，构建起一套监督与被监督之间没有利益纠葛的权力监督制约机制。
三、结语
土地是人类赖以生存的最重要的资源之一，是社会财富产生和存在的源泉。它关系到国民生计问题，对经济的可持续发展起着至关重要的作用。而土地供应和使用制度是土地管理制度中的重要组成部分。土地储备制度在我国拥有极其重要的地位，直接关系到地方政府的财政利益，乃至整个国家的安定。因此对土地储备制度的研究必须更加深入，合理。本文简单阐述了个人的相关看法，希望能对土地储备制度的完善起到绵薄之力。
参考文献
[1]喻霞：《论我国法律储备制度的完善》，2013年4月
[2]陈洁：《我国土地储备的法律问题研究》，2011年5月
[3]袁肖蕾：《我国土地储备制度法律研究》，2008年5月.
论文作者:唐学祥
论文发表刊物:《知识-力量》2019年11月49期
论文发表时间:2019/11/1
标签：土地储备论文; 土地论文; 机构论文; 制度论文; 我国论文; 法律制度论文; 公共利益论文; 《知识-力量》2019年11月49期论文;