非税财政收入研究，本文主要内容关键词为：财政收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，中国的非税收入规模膨胀，税与非税结构失衡，非税分配秩序混乱的问题日益突出，对财政经济发展和社会稳定造成的负面影响也越来越大，已引起社会各界和决策层的广泛关注。从理论上弄清非税收入的内涵和外延，客观地分析非税分配和管理中存在的问题及原因，采取有效措施控制非税收入规模，重构合理的税与非税以及非税内部的结构，建立有序、规范的非税分配新秩序，已成为亟待研究解决的重要课题。
一、非税财政收入的定义
非税财政收入有广义和狭义之分。狭义的非税财政收入是指“政府为了公共利益而征收的所有非强制性、需偿还的经常收入”（世界银行，1988）。在政府财政统计里，规范的狭义非税收入其外延包括5项内容：
1.经营和财产收入。是指来自非金融公共企业和公共金融机构如邮局、中央银行、国家彩票、电力公司、码头当局，及货币当局（铸币收入）的净利润或利息转移；来自各级政府机构所属企业（军工厂、政府印刷局、建筑单位及出租少量房屋的单位）向公众的营利性销售的现金经营盈余；以及特许使用费、利息、股息、土地租金等其他财产收入。
2.管理费和收费。亦即使用费和规费，主要项目有：政府医院和诊所的收费，政府学校的学费，政府博物馆、公园以及不作为公共企业组织的文化和娱乐场所的入场费、许可证费、驾驶执照费、法庭费、法院裁定费等。
3.罚款和没收。是指与违反税收规定无关的罚没收入（违反税收规定的罚没收入划归税收收入）。主要包括交通罚款、刑事罚款、法庭罚款、法院裁定罚款及其他罚没收入。
4.政府内政府雇员养老金和福利基金缴款，武装部队退休基金的雇员缴款、教师退休基金的教师缴款（公办教师）及来自其他各级政府的雇员缴款。
5.其他非税收入。包括来自私人部门的赠予和自愿捐款等。
广义的非税收入，除上述内容外还有债务收入，以及财政实践中很少被采用的财政性货币发行即“通货膨胀税”收入等。
在西方市场经济国家里，税收是公共收入的主要形式，税收收入占公共收入的比例通常在90%以上。这不仅是因为税收具有强制性、无偿性、固定性等特征，能保证政府及时、可靠、无偿地取得财政收入，更重要地是因为市场经济中的政府主体与微观经济主体之间的经济关系本质上是一种平等的“委托—代理”关系，即纳税人将税款交给政府，由政府集中提供公共产品，微观主体从公共品的消费中受益，税收是政府用来分摊大部分公共品生产的成本费用的一种最为有效的社会分配机制，公共品生产的成本费用也可采用非税方式（如使用费）分摊，随着社会经济发展和技术进步，政府甚至还可把越来越多的公共品交给私人提供或干脆将某些公共品转为私人品。但就目前的条件看，大部分公共品仍属联合消费或共同受益的性质，由政府通过“税收—公共支出”机制提供往往比采用其他方式提供更为可靠、更为有效。
根据上述分析，西方国家狭义的非税收入的内涵和外延定义的要素包括：(1)非税收入的征收主体是各级政府；(2)非税收入的征收目的是为了实现公共利益，而不是出于特定部门、单位、个人的局部或私利需要；(3)非税收入的征收范围一般限定在能够按受益原则确定特定消费者的公共产品或劳务的项目内，它只能在市场领域与一般政府活动两极之间的规制领域内发挥分配和调节作用；(4)非税收入的征收标准，通常要低于政府提供该种产品或劳务的平均成本，平均成本与收费间的差额（实际上是对使用者的补贴）要靠税收弥补；(5)非税收入的基本特征是非强制性（规费具有半强制性）和偿还性，政府不能为了收费而强迫消费者接受其服务或产品，更不能只收费不服务；(6)非税收入依法管理，其项目和标准要依法确定，调整、变更以及资金征集和使用要依法进行，非税收入和支出是纳入财政预算管理，预算具有统一性、完整性、公开性，预算以外不允许存在政府的分配活动。
与国外比较，中国的非税收入则内涵不清，外延被无限扩大，结果是非税收入规模庞大、名目繁多、结构复杂，管理也极度混乱。有些非税收入项目纳入预算内管理，受预算法约束；有些非税收入项目放在预算外管理，受行政法规约束；有些非税收入项目则既不纳入预算内又不纳入预算外，而是由征收主体自收自支、自行管理，几乎没有任何法律约束。
二、中国非税财政收入的现状
有人估计，按国际上政府财政统计的口径，中国目前的公共收入占GDP的比例约为25%（樊纲，1995），有的则估计这一比例约为22%（何振一，1998）。按较为保守的估计，在1996年公共收入总规模约为15090亿元中，税收收入只有6909.8亿元，占45.8%，非税收入约为8180.2亿元，占54.2%。在非税收入中，纳入第一预算（预算内）管理的只有499亿元，仅占非税总收入的6.1%；纳入第二预算（预算外）管理的约为3128亿元，占非税总收入的38.2%；第三预算（制度外）非税收入约为4553.2亿元，占非税总收入的55.7%（见表1）。现对分税制前后三大块非税收入变化的趋势及现状作简要描述和分析。
1.第一预算非税收入
纳入预算管理的非税收入是指政府凭借财产权力和行政权力完全采取各种非税收入形式筹集的财政收入。主要包括：国有企业收入（企业亏损补贴为负数收入）、“两金”、教育费附加和其他收入等。分税制前后这块收入的变化趋势及现状是：(1)规模小。1996年只有499亿元，占当年非税收入的6.1%，占当年预算收入的6.7%，即预算内收入的93.3%是靠税收筹集的。(2)增长速度快。1993年只有93亿元，1996年增加到499亿元，3年增长了3.4倍。(3)在内部结构上，国有企业上缴的收入额与亏损企业的亏损额相抵后一直为负数，但对财政的拖累作用逐年趋弱；“两金”收入快速下降，对中央财政的短期影响较大；教育费附加和其他收入的相对量均呈下降趋势（见表2）。
资料来源：根据《中国统计年鉴(1997)》整理计算编列；其中，非税收入为保守的估计数；预算外收入系根据1993-1995年预算外收入平均增长速度和1995年预算外收入的推算数；制度外非税收入＝财政总收入－税收收入－预算内非税收入－预算外收入。
注：“企业收入”是企业上缴利润与企业亏损补贴二者间的差额；(2)“两金”收入是指能交基金与预算调节基金收入；(3)“比重”系指该项收入占非税预算内收入总额的比重，如企业收入比重指(3)÷(2)。
资料来源：根据《中国统计年鉴(1997)》计算整理编列。
2.第二预算非税收入
第二预算非税收入即预算外收入，是指政府及其所属机构凭借国家权力或国家授权完全采取各种非税收入形式取得的没有纳入预算管理的财政收入。主要包括地方财政部门的各项附加收入，集中事业收入，专项收入；事业行政单位的专项基金，经营性服务纯收入，行政事业性收费，专项资金，中小学勤工俭学收入等（见表3）。它有三种变化趋势：(1)纵向变化趋势。从纵向上看，分税制后预算外收入呈稳步增长趋势，由1993年的1433亿元增加到1996年的约3128亿元，同期预算外收入占预算内收入的比重也由33%上升到42.2%，每年递增2-4个百分点，其增长速度明显超过预算内收入和GDP增长速度。同时预算外收入在中央与地方之间的分配结构呈向地方倾斜的趋势，1993年中央与地方的预算外收入之比约为17%比83%，1995年这一比例约为13%比87%。(2)横向变化趋势。在地方掌握的预算外收入中，各地区间的分布差异较大，从1995年的决算数据看，在全国30个省市区中，广东的预算外收入最多，占全国的9.18%，浙江占8.21%，江苏占6.9%，而青海、内蒙、宁夏、甘肃、贵州、西藏、海南、新疆等8个省区的预算外收入加起来仅占全国的6.66%，还不及江苏一个省多。这说明，地区经济发展程度与预算外收入的绝对量和相对量均呈高度正相关关系（见表4）。(3)内部结构变化趋势。在预算外收入的两个部分中，地方财政预算外收入仅占全部预算外收入的7.1%，呈逐年下降趋势，事业行政单位预算外收入占92.9%，且呈逐年上升趋势。在事业行政单位预算外收入中，又主要集中在交通、教育、城建、工业、卫生、公检法等少数部门中，农业、水利、科学、体育、物价等部门的预算外收入则很少。上述情况说明，中国预算外收入的大头分散在事业行政单位尤其是少数垄断性事业单位中。
注：1993年—1995年预算外收入包括的范围有较大调整，剔除了企业及主管部门这一大块，与以前年份不可比，1996年国务院又对预算外收入范围作了重新界定，有些预算外资金由“外”转“内”，而有些体制外的收入则转入预算外管理，调整后的1996年数据《中国统计年鉴(1997)》尚未编列。
资料来源：根据《中国统计年鉴(1997)》第248页计算整理编列。
3.第三预算非税收入
第三预算非税收入，即制度外收入，是指政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位，完全采取各种非税收入形式收取的没有纳入预算内外制度管理的各项财政收入的统称。包括：(1)制度外基金。国家规定各种基金实行中央一级审批制，但实际情况是：1990年以来各地建立的519项基金中，只有37项符合规定，482项属于越权审批，占93%（马凯，1997）。(2)制度外收费。一些事业行政单位和垄断企业凭借手中的权力和垄断地位，巧立名目，擅自扩大收费范围，随意提高收费标准；有的行政机关转移政府职能，变无偿服务为有偿服务，通过中介组织把应由企业自愿选择的服务变为强制性服务，甚至只收费不服务；有些部门和单位借“评比、竞赛、达标”等名义，强行要求企业交纳各种抵押金、保证金，参加各种交费的考试、验收、培训和咨询等取得的收入。(3)制度外集资摊派。地方政府（尤其是县级和乡镇级基层地方政府）及其所属的一些部门和单位在修桥筑路，江河湖治理，兴办学校、医院、体育场馆及其他公益设施时，采取行政命令强制性地向企业、事业单位和城乡居民集资、摊派取得的收入。(4)制度外罚没。是指工商、物价、司法、公路管理、渔政管理、环卫、农林等行政管理和司法执法部门凭借其权力，在国家法律和行政法规以外擅自扩大罚没范围和提高罚没标准所取得的各种不上缴预算内、外管理的罚款、没收钱物收入。(5)“小金库”。国有企事业单位及行政管理部门设立的以各种名目筹集的不纳入财政预算内、外管理的自收自支资金。中国上述制度外非税财政收入，形式繁多，渠道混乱，相互交织在一起，错综复杂，有些能够统计，有的则属隐蔽的政府分配行为，难以计量。
三、中国非税财政收入的问题及原因
1.理论研究滞后
改革开放以来，税收理论研究受到重视，经过20年的不断探索，与市场经济相适应的税收基本理论体系和税收应用理论体系基本形成。在正确的税收理论指导下，税制改革也逐步深化，适应市场经济发展要求的税制体系和征管模式的基本框架也已确立。相形之下，非税收入的理论研究则相对滞后，基本上停留在改革之初的水平上，计划经济的理论色彩相当浓厚，如收费理论，至今没有对价格、收费、税收三者的适用范围从理论上界定清楚，对收费分类仍沿用行政性收费与事业性收费方法，把行政性收费定义为国家行政机关和国家授权单位在实施行政过程中收取的费用；把事业性收费定义为事业单位向社会提供有效服务过程中收取的费用。这种分类及定义内涵不准，外延不清，对于谁该收费、谁不能收费、为什么收费、在哪些领域收费、以及收多少费等基本问题缺乏严格、清晰界定，在收费实践中，几乎所有党政机关、司法机关及其事业单位，甚至企业、学会、协会、社会中介机构都可通过授权获取收费权。对于收费特征，中国理论界和收费部门一直强调收费的强制性和非盈利性，强制性成为收费主体依托行政权力获取可支配财力的手段，非盈利性事实上成了“有偿行政”的借口，这与西方市场经济国家强调收费的非强制性（或半强制性）、偿还性以及公共目的性等截然不同。
2.非税收入规模失控
改革开放以来，在“放权让利”、默许甚至鼓励政府部门创收的思路下，由于经济利益的驱动和政府部门间、单位间、地区间的相互攀比，巧立名目、提高标准，使得非税收入持续快速膨胀，现已到了失控的地步。从全国看，1996年非税收入已达7600多亿元，比税收还多1000多亿元，“费”大于“税”已是不争的事实；从地方看，河南省1995年各级政府的收费为96亿元，而地方税收收入仅为70.8亿元；从单项指标看，安徽省1996年人均农民公共费用负担为65元，其中，人均农业税只有22元，非税负担43元，“费”是“税”的3倍；从增长速度看，全国行政事业性收费1988年为415亿元，1992年为600亿元，1996年达2900多亿元，非税收入增长速度远远快于GDP和税收增长速度。
3.非税收入结构失衡
非税收入规模膨胀已经导致了财政收入横向结构和纵向结构的严重失衡。从财政收入的横向结构看，非税收入规模失控：首先，造成了“税”与“非税”的结构严重失衡，非税侵蚀税基，税与非税之比已达到1:1.2，这在当今世界范围内都是极其罕见的。其次，是造成了预算结构严重失衡，破坏了预算的统一性、完整性、公开性和法制性。据推算，在1996年的15090亿元的公共财政收入中，纳入预算管理的只有7408亿元，占49%；预算外和制度外收入则高达7600多亿元，占51%，一半以上的公共财力游离于预算以外，由数以千万计的行政、事业单位分散筹集、分散使用，这恐怕也是世界上绝无仅有的。再次，造成地区间、部门间公共财力的分布严重失衡。从总体上看，预算外和制度外公共财力的规模和增长速度与地区经济发展程度呈正相关关系，在东部、中部、西部三大经济地带的分布依次呈递减趋势，发达地区越来越多的财力由预算内转为预算外，由预算外转为制度外，是造成地区间财政经济和社会事业发展差距不断拉大、中央财政收入占全国财政收入的比重不断降低和中央宏观调控能力不断下降的重要原因；而预算外和制度外收入在部门间的不均衡分布，既降低了公共财力分配使用的整体效率效益，又有失公共财力分配的公正、公平。
从财政收入的纵向结构看，非税收入规模膨胀，加剧了政府间财力配置的结构失衡。从表5可以清楚地看到，1996年，中央与地方的预算收入结构约为“五五”开，预算外收入结构约为“一九”开，而制度外收入基本上属于地方各级政府及所属单位的无序分配行为。这样，因大量预算外和制度外收入的存在和迅速膨胀，导致政府间财力配置的重心持续下移。1996年，在全部政府公共财力中，中央财政收入（中央预算内、外）只有4074亿元，占27%，地方财政收入（地方预算内、外及制度外）约为11016亿元，占73%。国际上，在分税制国家里，主要通过分税（非税收入很少）确保中央（联邦）政府收入占全国财政收入的比例在60%以上，其中约有40%的财力用于履行中央支出责任，实现中央政府职能，“剩余”财力（20%左右）通过规范的转移支付制度的再分配，来调节地区间财政经济发展差距。中国大量非税收入的存在，使得中央预算收入占全国预算收入的比例不足50%，若按国际上的财政统计口径计算，中央财政收入占全国财政收入的比例已不足30%，与分税制改革方案确定的60%的目标值比相差33个百分点（预算内相差10个百分点），约5000亿元。其后果是：(1)中央财政连年赤字；(2)中央财政有由税收财政向债务财政转化的趋势，1997年中央财政债务收入已达2477亿元，还本付息支出达1917亿元；(3)中央政府的宏观调控能力因缺乏必要的财力基础而受到削弱，公共服务水平降低甚至不得不向地方转嫁支出责任；(4)中央已无“剩余”财力用来建立规范的转移支付制度，调节地区间发展差距。
4.非税收入分配秩序混乱
非税收入的“小头”在预算内，“大头”在预算外和制度外，非税收入分配秩序混乱也就不足为怪了。(1)非税分配主体乱。从中央到地方直至村镇集体组织、街道居委会，各级行政、司法机关、事业单位、学会、协会、社会中介机构等，几乎都是非税分配的主体，大都有非税分配行为。(2)非税分配形式乱。以行政事业性收费为例，它早已突破了“规费”或“使用费”的外延，由单一收费演化为收费、集资、“借款”（只借不还）、“捐资”（准税收性质）、“抵押金”（只押不退）、基金等多种形式并存的征集体系，而且往往由多个征收主体同时采用多种征收方式对同一缴纳主体同时交叉重复征收。(3)非税分配管理乱。一是管理体制不顺，如现行收费管理体制把收费项目、收费标准、收费资金三位一体的收费管理划分为三大块，分别由三个主体实施管理：收费项目以财政部门为主，会同物价部门确定；收费标准以物价部门为主，会同财政部门确定；收费资金则由执行部门管理使用。这种责权利划分显然混淆了收费管理的物价属性和财政属性。二是对越权审批查禁不严。如按规定事业行政性收费实行中央和省两级审批制，但实际情况是许多部门和省以下各级政府却不断开口子，层层越权审批。(4)非税分配的利益归属不当。仍以行政事业性收费为例，行政事业性收费实际上是行政事业单位依法履行国家赋予的行政管理和事业任务的职责的“副产品”，收费收入的所有权应属于国家，使用权属于政府，管理权属于财政。但中国的收费制度长期采用谁收费、谁所有、谁享用的权属，即使实行了“收支两条线”管理后，收费主体对收费资金的所有权和使用权事实上也没有改变。它诱使没有收费项目的地方、部门和单位千方百计地开设一些新的“业务”，争取财政立项；而已有项目的则在想方设法上“新”项目，或以成本变化为由，提高“老”项目的收费标准，如此恶性循环。
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