论北宋天禧至元丰间之台谏制度，本文主要内容关键词为：至元论文,北宋论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于宋代台谏制度发展演变的第一阶段，即北宋前三朝的状态，我已专文讨论（注：拙文《北宋前三朝台谏制度述论》，载《四川大学学报》1998年第4期。），本文则对第二阶段，即天禧元年（1017 ）至元丰八年（1085）间的台谏制度进行探讨。本来，从天禧元年至乾兴元年（1022）二月的五年多时间，应属前三朝范畴，但因天禧元年的别置台谏诏书具有划时代意义，我们仍将它断在第二时期。此期为宋代台谏制度巨变之期，其间包含了谏院从确立至撤销的全过程，御史台则有言事御史、御史里行的废置及六察法的施行（注：六察法：即置吏、户、礼、兵、刑、工六案，点检在京百司文字。本文对此不作讨论，拟在论述下一阶段时一并介绍。），并且经历了熙、丰之际的纷乱，直到元丰末年，台谏之制才基本上按天禧诏书的要求确定下来。在此进程中，宋代台谏制度的基本特征及三大特点完全形成，并对后来产生重大而深刻的影响。本文拟分五个部分，阐明此制的特点，并略言其发展的契机与潜在危机。
一、划时代的文献——天禧诏书
宋真宗天禧元年二月七日，颁发了一道别置谏官、御史各六员的诏令。这道诏令当今论者皆视作重要史料，频加引用，却似乎未能认识到它的划时代意义。其实，天禧元年以后，宋代的台谏制度就整体而言，大多遵循这道诏书的精神，仅随时势的变化而有所波动。且此制的基本特征与三大特点，亦发端于此。为论证这一观点，我们不妨将此诏节引于下：
朕大庇蒸民，隆兴至治。弥纶缺政，交属于庶僚；寝寐思规，屡班于明诏。虽增虚佇，未协翘思。夫谏诤之臣，本期述嘉谋而矫枉；风宪之任，亦当遵直指而绳愆。既列清班，宜倾亮节。倘缄默而自肆，谅考绩而曷观！……自今两省置谏官六员，御史台除中丞、知杂、推直官外，置侍御史以下六员，并不兼领职务。每月添支钱五十千，三年内不得差出。其或诏令不允、官曹涉私、措置失宜、刑赏逾制、诛求无节、冤滥未伸，并仰谏官奏论，宪臣弹举。每月须一员奏事，或更有切务，即许不依次入对。虽言有失当，必示曲全；若事难显行，即令留内。……其谏官仍于谏院或两省内选择厅事、量置什器祗应。候及三年，或屡有章疏，实能裨益，将越常例，别与升迁；或职事无闻，公言罔睹，移授散秩，仍遣监临。（《辑稿》职官三之五一）
以一道诏书同时下达建置谏官、御史的命令，行文中又以“谏诤之臣”与“风宪之任”并举，反映了宋真宗对两官的同等重视。令文中列举“诏令不允”至“冤滥未伸”的宽广领域，“并仰谏官奏论，宪臣弹举”，更给予了台谏官极重的事权，谏官插手弹劾、御史涉足论政，实滥觞于此。纵观此后台谏制度曲折发展的历史，台谏官事权虽也曾受到局部扼制，但台谏并重、台谏官职事相互渗透的进程却极少中断。尤其在南宋孝宗朝后，这种趋势日渐加深，以至在淳熙十五年（1188），因谏官混同御史而别置补缺、拾遗（但一年多便罢），专司谏职（见《辑稿》职官三之五八）。台谏官职事相互渗透的现象，两宋臣僚多有异议，但最终阻止不了这种趋势。到南宋后期，更成为司空见惯、不足为奇之事。端平三年（1236）方大琮受命为右正言，上奏则自称：“臣忝居遗补之官，分行御史之事。”（《铁菴集》卷一《八月分第二劄》）在这种正式场合说这样的话，完全是以御史之责为谏官之任了。
两宋台谏史上的这种现象，当今学者多称为“台谏合一”，且有些学者认为北宋仁宗朝便合一了，我个人认为是不够科学的。其理由有三：首先，御史台职司范围极广，而谏官涉足其间者多为纠弹百官一事，它如肃正朝仪、鞫治诏狱之类，通常是不介入的。其二，仅以言事权而论，在较长时间内是存在着差别的。自天禧元年至元丰改制之前，每有“言事御史”之设，即特命为“言事御史”者方等同谏官。可见在制度上，普通御史的言事权和谏官相比，是有较大差别的。其三，即前面所言台谏官事权曾受到局部扼制。例如，元丰改制后，曾令各司其职，即台谏官不得互侵职事。改制后的第一任谏议大夫赵彦若便是因弹劾臣僚而遭罢免的（见《长编》卷三四二元丰七年正月乙丑）。虽然谏官不任纠弹的限制不久便废除了，但御史的言事权却受到局部扼制。神宗、哲宗、徽宗朝都有一段时间不许监察御史言事，而整个高宗朝及孝宗朝的前十年，长达四十余年，监察御史都是无言责的。既然如此，怎么还说是“局部扼制”呢？这是因为监察御史只是台官中的部分人员，其他如御史中丞、侍御史、殿中侍御史则不受此种限制。但毕竟监察御史人数较多，这种“扼制”便占有相当比重。基于上述三条理由，我认为实质性的“台谏合一”完成于南宋孝宗朝，而北宋则是具有一定的可能性，并在实施中显现出一些苗头。故而，“台谏并重、职事互侵、逐步合一”，才是两宋台谏制度的符合历史事实的基本特征。
如前所述，两宋台谏制度的基本特征，在天禧诏书中已现出端倪，而此制的三大特点，也于诏书中有所披露。这三大特点，一为建员少，二为事权重，三为选择精。诏书中规定设谏官、御史各六员（御史六员不含中丞、知杂），较之唐制谏官16员、御史20员，已不足半数。是为建员少的特点。诏书中指出的论奏、弹举范围之广，以及“言有失当，必示曲全”一语，实开台谏职事交侵、风闻特权的端绪。是为事权重的特点。诏书之末，规定三年考核之制，优者升迁，劣者汰斥。是为选择精的特点。
这道严肃的诏令，成为后朝君主奉行的指南，亦为臣僚议论台谏制度的依据，更为台谏官争取权利、保护自身的法宝，对两宋政治产生了深刻而重大的影响。可能李焘正是有见于此，撰著谏官、御史二《年表》时，都以天禧元年为始，而此前那种不专言责的谏官、御史，尽管有比较现成的资料（参下节），他都弃而不录，这是很有见地的。
二、关于此期台谏建置的讨论
上节文字中，我们着重说明了台谏制度的基本特征。以下三节则分述三大特点，而首先要讨论的便是建员少的问题。我之所以将此问题放在首要位置，是基于对宋代台谏制度的如此认识：建员极少而事权极重，必精择其人，方有补于时，反之则危国害政。在所谓“君明臣良”的时代，其为利固甚厚；然在权奸擅政的岁月，其为害亦非浅。纵观两宋台谏史，唯仁宗亲政后一段时期堪称“辉煌”。后代君主不能一一如仁宗，谏官不能一一如欧阳修、司马光，御史不能一一如包拯、唐介，而建员少、事权重的格局已经形成，权奸只要掌握其中一二谏官、御史，便可左右政局，进退人物。所以，在宋代台谏史上，“辉煌”的时期短而黑暗的岁月长，正是由于台谏官员少权重而君主失控造成的。
固然，这样重大的结论不能驾空浮说，需要加以论证。由于前人的基础研究较少，李焘的《年表》又已失传，加之史籍中往往有相反的记载，要论证这一问题是很困难的。为此，我用多年时间，涉猎了所能见到的宋代典籍，收集到近两千名台谏官资料。我将这些资料进行编年考订，参考各时期的诏令、奏议，居然发现，天禧元年之后，御史建置确是依照天禧诏书进行的，而谏官更少，没有多少时间达到6员之数。 下面我们就正式论证台谏建员问题，先御史，后谏官。
关于此期御史的建置问题，有两条史料挡住了我们的视线，使我们产生错觉，那就是《长编》中三院御史20人、12人的记载。大概正是有这样的记载，人们才未发现整个宋代都具有专职御史建员少的特点，因而制约了更深入的研究。所以，我们必须对《长编》的两处记载进行剖析。
《长编》卷二○六记治平二年（1065）十月吕诲上奏云：
台谏者，人主之耳目，中外事皆得风闻，盖补益聪明以防壅蔽。臣观天圣、景祐间，三院御史常有二十员。其后益衰减，盖执政者不欲主上闻中外缺失，然犹不下十数员。今御史台缺中丞者累月。御史五员，差出者三人，唯臣与范纯仁、吕大防供职，封章十上，报罢者八九。谏官二员，司马光迁领他职，傅尧俞出使敌庭，诤臣仅同废置。自古言路壅塞，未有如今日之甚也，臣窃为圣朝羞之。
吕诲是宋代有名的台谏官，但这篇奏疏却有偏激情绪，其言不可尽信。凡是对宋代台谏制度稍有了解的人都知道，正是在景祐元年（1034），因御史选拔条件甚高，常常缺员，才依允御史中丞韩亿的请求，以资格较低的官员充任“御史里行”（详第四节），以4员为额。如果当时“三院御史常有二十员”，又何必降低标准而置“御史里行”呢？当然，以吕诲的为人，虽不免偏激，似不应如此无知，我觉得其间可能有文字传抄之误。我曾在论述第一阶段时提到，宋真宗咸平五年（1002），知杂御史田锡曾言当时三院御史21人，基本上都兼领它局或出使在外。咸平以后便是景德，“天圣、景祐”会不会是“咸平、景德”之误呢？《宋史·吕诲传》节录此奏时，便称作“旧三院御史常有二十员”，而不云“天圣、景祐间”。若非原奏本无此语，便是修史者甚有识见，知其谬误而径改了。下面，我要论证专职御史“十二人”之设都不可能，更可反证“二十人”之说之误，故不过多引证。
《长编》卷一○四记天圣四年（1026）九月事有云：“（曹）修古尝偕三院御史十二人晨朝，将至朝堂，遇黄门二人行马不避。呵者止之，反为所詈。”这条材料直述事实，不带任何偏激情绪，所以当时有“三院御史十二人”，似已无可置疑。但我认为“十二人”之说仍不能成立，这12人中存在着某种差异，真正的专职御史建置，仍是天禧元年的6 员之制。由于这个问题是讨论一代之制的基础，我们必须花较大的气力，用较多的笔墨来论证。正式论证之前，我首先要介绍一部重要的参考书，那就是李焘的《皇宋十朝纲要》。这部书共二十五卷，于每朝之首登载达官要员的姓名，其中对谏官、御史的登载是以天禧元年为始的，显然是采用他父亲李焘的《年表》。而李焘撰《年表》，又必定采用了冯洁己的《御史台记》（《长编》中多注引此书）。冯著撰于仁宗嘉祐年间，以五十卷的篇幅，记载了太祖开国至仁宗末年300 余名台官的事迹，平均每卷不足8人， 可谓甚详（见《文献通考》卷二○二）。冯氏既为仁宗朝人，记录本朝之事必更完备，而李焘又博采兼收，撰成《年表》， 遗漏定不会多。今存于《纲要》的台官，仁宗一朝即有160余名之多，以我涉猎上千种典籍，其资料总和尚不能超出《纲要）所记（仅指仁宗朝御史人名），可见它是可以作为我们论证的依据的。下面，我们先列出现存典籍中所见的天圣四年御史，再据《纲要》所载人名进行考察：
监察御史：桑慥 五月任 《长编》卷一○四、《辑稿》职官一七之三一。
鞠詠七月任 《长编》卷一○四。
王沿八月在位
同上。
曹修古上年在位 同上。
朱谏上年在位 《辑稿》食货一之二三。
张须八月在位 《辑稿》选举一九之八。
殿中侍御史：张亿上年在位 同上。
侍 御 史：方慎言二月在位 《长编》卷一○四、《辑稿》食货八之五一。
以上为确知的天圣四年御史，凡8 人，其中桑慥估计未上任，而方慎言当为外任御史。为何说桑慥未上任呢？因为《长编》、《宋会要辑稿》都只记了他命官一事，而且李焘特别注明：“此据《会要》，桑慥事迹当考。”这说明李焘虽博涉群书，也仅见到《会要》有此记载，连冯洁己的《御史台记》都未记录，除了未入台、无事迹可述外，是无法解释的。至于方慎言事迹、《莆阳文献传》卷一三记载较详，称“仁宗即位，改侍御史”，“后请便郡，知泉州”。又称：“历两浙转运使。钱塘江决数十里，慎言庀工授财，叠石立柱以杀潮势。赐玺书褒美。改知潭州。”可见方慎言一直是以侍御史任外官。《辑稿》载其天圣四年二月奏请修复钱塘江闸门，当与上述“叠石立柱以杀潮势”相后先，即在两浙转运使任上。而《辑稿》仅署其官阶“侍御史”，未提到差遣“两浙转运使”，李焘不察，既列入《年表》，又登载于《长编》，而《纲要》亦列名于天圣四年御史中。不过，方慎言虽属外任御史，本年秋冬曾还朝却极为可能。因其二月中方奏请修复钱塘闸门，此后必有数月工役，尔后改知潭州，惯例要召还引对。
排除上述两人，则本年同时在台的御史仅有6人。 下面我们再考察《纲要》所载御史人名。《纲要》著录仁宗朝前五年的台官凡43人，除去前述8人，他们中的20人，或有详尽的传记资料， 或于史籍中有准确的任免记载，可知与天圣四年的三院御史无关，为省篇幅，恕不罗列。其余15人，我们分别进行考述：
（1 ）王硕：天圣元年已为殿中侍御史（《辑稿》选举一九之八），三年八月尚在此位（《长编》卷一○三），此后事迹无闻，至五年三月，已在荆南转运使任上（《长编》卷一○五）。依据天禧诏书的规定，台谏官满三年要进行考察迁改。王硕至四年中已任三年，本当改官，且据刘随奏议，“王硕以他事黜免”（《宋名臣奏议》卷五一），更不须候及三年，故王硕于三年末或四年初已离台。
（2）王贻序（11）王贻（13）王贻矩：王贻序乃王溥之子， 改名贻矩，官至司封员外郎（见《宋史·王溥传》）。乾兴元年已为侍御史（《辑稿》礼一四之九），而贻矩之名又列在天圣四年众御史中，估计是本年改司封员外郎（注：侍御史任满则序迁司封员外郎，见《宋史·职官志九·群臣叙迁》。参洪迈《容斋四笔》卷一一《唐御史迁转定限》。）。然如此长时间都不见在台事迹，当是以侍御史之衔兼它局或外任，又王贻不见于任何记载，疑为“王贻序”或“王贻矩”而传抄中脱一字。李禀未加详考，故分一人为三。
（3 ）张及：乾兴元年曾以侍御史判盐铁勾院（《长编》卷九九），此后事迹无闻，在正常情况下当已改官，故可忽略不计。
（4）李阶：事迹不详。其名既在前列，当是仁宗初年台官。 考夏竦《文庄集》卷一载有《监察御史知陕州军府事李阶可殿中侍御史余依旧制》，而夏竦天圣三年七月方复知制诰（《长编》卷一○三），可见李阶升为殿中必在三年或稍后，而且是外任御史。
（5）李餗：此人大中祥符八年（1015 ）已为殿中侍御史（《长编》卷八六），距天圣元年（1023）已达8年， 估计真宗朝已升为侍御史，仁宗初年又改他官，与四年事无涉。
（6 ）李紘：此人天圣三年五月尚居殿中侍御史之位（《长编》卷一○三），此后曾判三司开拆司（《宋史·李昌龄传附李紘传》），至六年四月又见在殿中侍御史位上，（《长编》卷一○六），中间相隔时间太长，估计四年末不在台中。
（7）王湛：此人事迹不详。其名列于曹修古后， 则为御史当在天圣元年、二年之间，因为曹修古是天圣元年八月任御史的（《长编》卷一○一）。
（8）王博文：此人《宋史》有传，其为御史时皆在外任。 天圣四年九月二日，由侍御史、陕西转运使任上召为户部副使（《长编》卷一○四）。
（9）江仲甫：见于《长编》卷一○二所记， 天圣二年由梓州路转运使降知某小州。可能他带有台官衔，而某种史籍又单署其官阶，李焘《年表》才予著录（参前述方慎言一节）。
（10）张宗象：宗象为张佶之子，而《宋史·张佶传》仅记“子宗象，兵部员外郎、直史馆、度支判官”。《长编》对他的记载始于天圣八年七月，系衔和《宋史》基本相同，唯《辑稿》方域一七之六记宗象天禧三年（1019）尝任殿中侍御史。在《纲要》中，张宗象列于天圣三年（1025）众御史间，此时距天禧三年已达6年， 其间不见在台事迹，亦当是兼领它局或出外任。
（12）李周士：周士乃李建中之子，《宋史·李建中传》称“周士历侍御史，江东、陕西转运，三司盐铁判官”。考《纲要》卷三所列真宗朝御史人名，李周士亦在其中，大概为天禧三年所命。但除《宋史》外，史籍中唯见周士乾兴元年（1022）任群牧判官、殿中侍御史（《长编》卷九八）。据时间、官职推断、他很可能是天圣四年以侍御史为江东转运使。
（14）俞献卿：此人《宋史》有传，自天圣元年出任陕西转运使后，长期居外任。
（15）李应言：事迹不详。《长编》卷一○六记他于天圣六年二月由开封府判官、侍御史出知河阳，《纲要》既列名天圣四年御史中，当是四年已居此位，然亦属兼职御史之类。
根据上面的考察，我们可以得知，仁宗朝前五年（乾兴元年至天圣四年）所命40余名台官中，除去前面提到的8人， 其余与天圣四年三院御史有关的有10人，即王贻矩、李阶、李紘、王湛、王博文、江仲甫、张宗象、李周士、俞献卿、李应言。前8人中有6人可信四年八、九月在位，且为专职御史。后10人中除情况不明的王湛外，李阶、王博文、江仲甫、俞献卿4人确知为外任御史，王贻矩、 李紘、张宗象、李周士、李应言5人则可能是兼职或外任御史。因此， 我们可以断言，本年绝不可能同时有12名专职御史，我们推论当时的定员只有6人。关于这一点，《辑稿》职官一七之六保存了一条宝贵资料：
乾兴元年正月，御史言见缺台官三员，诏御史中丞王臻、知杂御史王鬷于太常博士已上合入同判者，各举两员充。
“见缺台官三员”一语，表明正在施行某种定员之制。当时距天禧元年不远，其间未见有改制的条令，自然应是执行6员之制。 不过这条材料中，“乾兴元年正月”属误记，似应作“天圣四年六月（或七月）”。因为王臻始任中丞在本年三月（《长编》卷一○四），王鬷始任知杂也当在本年三月至七月间（注：据《长编》卷一○四所记，知杂御史韩亿三月尚在位，而七月已在工部郎中位上，王鬷为知杂御史当在三至七月间。）。当本年五月时，上年御史仅有曹修古、朱谏、 张亿3人在位，正缺3 员。虽中旨特召桑慥，可能并未赴任，台中御史仍仅3 员，所以命中丞、知杂举荐。观鞠詠正是本年七月由王臻荐举复任，而王沿、张须八月已在台中，正足6 员之数。时间与人物、条令与实施如此吻合，可信我们的推论是成立的。那么，《长编》所载天圣四年九月“三院御史十二人晨朝”之事，当如何解释呢？我认为是6 名专职御史，加上兼职御史及临时还朝的外任御史的总和（前述外任御史都极可能本年还朝）。因为这些兼职或外任还朝的御史，是可以甚至必须同赴朝参的，这在仪制上称作“立本官班”。
通过上面的考论，我们知道仁宗天圣年间已在执行天禧诏书的定员之制，只是兼职与外任的状态依然存在，所以出现超过6员的记载。 但天禧以后，只有专职御史才有言责，其他挂名御史则无言事权（正如谏官，只有进入谏院者方为真谏官），这正是天禧前后御史制度的重大区别。我们今天研究天禧以后的台谏制度，自然应以定员的专职谏官、御史为对象。
其实，不仅天圣四年如此，整个仁、英，神三朝都在执行6 员定制（注：关于各朝御史建置，我将有专书逐年考订，为省篇幅，本文仅以天圣四年为例，余不一一详考。），只是实施中常有缺员现象，以及组织结构呈畸形状态（详第四节）。直到元丰七年（1082）二月，神宗下诏：“御史台以侍御史知杂事为侍御史，不带知杂事；以言事官为殿中侍御史；六察官为监察御史。”（《辑稿》职官一七之一三）是后遂置侍御史1人，殿中侍御史2人，监察御史6人，合中丞1人，共10员，此即《宋史·职官志》所载之制。此制较之天禧诏书，台官增加了2人， 这是因施行六察法的缘故。到第二年十月，哲宗（神宗已亡）下令减少监察御史2员（《长编》卷三六○），其建置竟同天禧诏书之数， 而此后也是在此数上下浮动。所以我们说，从法令到实施，宋代的御史建置确有“建员少”的特点。
至于此期的谏官建置，我在讨论前三朝之制时，为了反证北宋初期的谏院建置，已作了较多说明，这里只作些补充。由于天禧诏书规定谏官6员之制，又于门下省置谏院， 仁宗时又将整个门下省迁走而扩展谏院，容易使人产生建员多且规模大的感觉，其实这是一种假像。大体说来，谏官与御史虽同为6员之制，御史之置基本上能执行， 而谏官却从未有足员之时（指本时段）。即便在明道二年（1033）仁宗亲政、庆历三年（1043）意欲革新，两次出现增置谏官的契机， 但所设最多不过4员。其他时期，除偶尔有3员之设外，通常都只有2人。至和年间（1054—1056），欧阳修上奏仁宗，荐王安石、吕公著充谏官（《欧阳文忠公集》卷一一○），其中说到：“往年陛下上遵先帝之制，增置台谏官四员，已而中废，复止两员。今谏官尚有虚位，伏乞用此两人，补足四员之数。”根据前后文意，欧文中“增置台谏官四员”似衍一“台”字，而“增置四员”也当理解为“增加至四员”，后来没增加，便“复止两员”，而推荐2人，也只是“补足四员之数”而已。 又欧阳修提到的谏官4人，正是庆历三年（1043）所命的王素、余靖、蔡襄及他本人， 即名垂青史的“庆历四谏”（详第五节）。次年十一月，仁宗又曾“诏如天禧故事，置谏官六员”（《长编》卷一五三），但从未见施行。故而，欧阳修要求增加谏官，既不援用天禧诏书，又不称引庆历诏令的6 员之制，仅乞“补足四员之数”，正是两员之设施行已久，不敢奢望， 唯4员之设有例可寻，能如此便不错了。就是这个不得已而求其次的要求也未能获准，以后的谏官设置仍以两员为多。我们前面引述吕海治平二年（1065）奏议，有“谏官二员，司马光迁领他职，傅尧俞出使敌庭，诤臣仅同废置”之语，措词可谓激烈，然英宗也只是命邵必权知谏院（《宋史·吕诲传》），补足2员之数而已。神宗一朝， 由于王安石诸人加强了对台谏官的控制，谏官、御史除授更少。王安石曾对神宗说：“陛下遇群臣无术，数失事机。别置台谏官，恐但如今日措置，亦不能免其纷纷也。”（《长编》卷二一○）神宗采其说，于是熙、丰之际便出现了宋代台谏史上一个建员既少而又十分混乱的时期（详第四节）。至元丰五年（1083）更定官制，谏院撤销，知谏院、同知谏院之名也从此消失，谏官重新回到两省，但除授甚少。直到哲宗即位以后，谏官才得以和御史一样，依据天禧诏书的规定而设置（但足员之时仍很少）。
三、关于此期台谏官事权的讨论
天禧以前，御史不专言责，谏官不任纠弹，两官各行其事；天禧以后，二者相提并论，职事互相渗透，各自事权都有极大提高。就御史而言，其事权之重主要体现于弹举范围的扩大、独立言事权的确立和风闻言事的特权。
此期御史弹举的范畴，远远超出前代，上至君主、宰相的举措，下至吏治民情，都在奏举弹劾之内。仁宗时，石介《上孔中丞书》中言及御史府之重，说道：
君有佚豫失德、悖乱亡道、荒政咈谏、废忠漫贤，御史府得以谏责之；相有依违顺旨、蔽上罔下、贪宠忘谏、专福作威，御史府得以纠绳之；将有骄悍不顺、恃武肆害、玩兵弄战、暴刑毒民，御史府得以举劾之。君至尊也，相与将至贵也，且得谏责纠绳之，余可知也。御史府之尊严也，如轩陛之下，庙堂之上，进退百官，行政教，出号令，明制度，纪赏罚，有不如法者，御史得言之。御史府视中书、枢密虽若卑，中书、枢密亦不敢与御史府抗威争礼，而反畏悚而尊事之。御史府之重，其无与比（《徂徕石先生全集》卷一三）。
观此一段话，可知仁宗朝御史得以谏责君主，纠绳宰相，举劾将帅，更不用说百官庶僚了，其弹举范围的扩大是不言而喻的。
唐代御史不专言责，弹奏事件多由御史大夫或中丞举劾，或由他们签署奏上。《唐六典》卷一二曾有记载：“凡中外百僚之事应弹举者，御史言于大夫。……凡事非大夫、中丞所劾而合弹奏者，则具其事为状，大夫、中丞押奏。”宋初循唐旧制，至仁宗乾兴元年（1022），刘筠为御史中丞，始榜台中：“今后御史有所言，不须再白中丞、杂端。”（《长编》卷九九）刘筠此举，或许是奏请太后、仁宗，援用天禧诏书“每月须一员奏事”之意而行之。因为此事关涉颇大，非人臣可得而专。然其详已不可得知，可不置论，要之此后御史得以独自言事，究属事实。南宋人吕中于此评价甚高，以为是台臣振职之始。其语有云：
国初三院领外任而不任风宪，兴国中任风宪而不领言事，则台官之权亦未重也。……天禧初置言事御史，所以举台官之职，然当时台谏之官虽重，而台谏之职未振也。自仁宗即位，刘中丞令台属各举纠弹之职，而后台臣之职始振（《类编皇朝大事记讲议》卷九）。
吕中之语，堪称有识。因为众御史言事不须通过中丞、知杂，既减弱了对台长的从属关系，又摆脱公文程式的约束，具有相对的独立性，得以尽心职事，提高效率，增重事权。
御史事权之重，更表现在风闻言事的特权。风闻言事之例，自南北朝以来便有之，然作为特权而付诸实施，则以宋代为最。所谓“风闻言事”，正如王安石所云：
许风闻言事者，不问其言所从来，又不责言之必实。若他人言不实，即得诬告及上书诈不实之罪；谏官、御史则虽失实，亦不加罪。此是许风闻言事（《长编》卷二一○）。
安石之语，可谓简明，且属事实。嘉祐三年（1058）五月，三司盐铁副使、右司员外郎郭申锡以言事不实贬降，至榜朝堂以诫百官。《辑稿》职官六五之一八叙此事因果有云：
先是，申锡至澶州，与本路转运使李参议河事。既而不协，申锡讼参迁谏议大夫由吕公弼私相荐引，为侥倖。又言参密遣使高守忠赍黄河画图入中书，私干宰相文彦博，为御史张伯玉弹奏参等奸邪结托。遂诏天章阁待制卢士宗、右司谏吴中复制勘，而申锡所论及弹文皆不实。伯玉以风闻免劾，故止坐申锡而贬之。
郭申锡、张伯玉皆属言事失实，而伯玉以“风闻言事”的特权而免于追究，申锡不属台谏官，故遭重责。
由以上御史弹举范围扩大、独立性确立及风闻言事的特权，可见其事权达到何等高度。此期谏官的事权亦有极大提高，除了兼任纠弹之责，具有和御史相同的风闻言事特权外，似乎议论之权尚高于御史。
“风闻”一词，就字面而言，约相当于现代“据说”、“得之传闻”之意，本身就包含着不定属实的意味。台谏官弹章中多使用“风闻某人做某事”一语，既可说是行文套语，也可体现朝廷的宽容，正式而严肃的诏令中则不合使用“风闻”一词。那么，宋初御史不专言责，谏官不任纠弹，台谏官的特权起于何时呢？我认为天禧诏书中“虽言有过当，必示曲全；若事难显行，即令留中”一语，即同时授予了台谏官这一特权。“言有过当”，自然包含着见解差误与弹举失实两方面内容，而“必示曲全”的却重在后者。因为见解差误多属才识问题，无可厚非，无所谓“曲全”。又所谓“事难显行”，当指台谏官议论涉及达官要员，不便公诸于众，“即令留中”，为之保密。台谏官论及达官要员，其间也难免有不实之词，皇帝为他们保密，更属特殊的保护政策。所以，天禧诏书虽没有使用“风闻”一词，却有“许令风闻”之实，当是宋代台谏官风闻言事特权的起源。陈次升《谠论集》卷二载《上徽宗乞宽陈瓘罪状》，说道：
臣窃闻右司谏陈瓘以言事不当得罪，虽不知其详，然臣伏睹天禧元年二月七日申敕台谏官诏书云：“虽言有过当，必示曲全。”今陛下访落之初……皆许直言，无有讳忌，其诏亦云：“言而失中，朕不加罪。”……瓘既以谏为职，又许风闻论事，偶有失实，陛下当含容矜贷，如上诏旨。
陈瓘是徽宗朝名谏官，《宋史》中有传，叙述到这次罢斥的原因：“时皇太后已归政，瓘言外戚向宗良兄弟与侍从希宠之士交通，使物议籍籍，谓皇太后今犹预政。由是罢监扬州粮料院。”陈次升援引天禧诏书“虽言有过当，必示曲全”一语进行救解，又摘录徽宗“言而失中，朕不加罪”的诏语，指出谏官“许风闻言事，偶有失实，陛下当含容矜贷，如上诏旨”。可见“许风闻言事”正是天禧诏书的内涵（徽宗之诏言虽异而意略同），故陈次升援以为据。由于陈瓘弹劾外戚，涉及太后，事关重大，徽宗大概也是不得已而罢之，所以“密遣使赐以黄金百两”，“改知无为军”，也算是委曲保全了。
又南宋彭龟年曾引傅尧俞的话说：“言事之官，许令风闻；祖宗之诏，曲全过当。”（《止堂集》卷一《论优迁台谏沮抑忠直之弊疏》）所谓“祖宗之诏”，当然是指天禧诏书；所谓“曲全过当”，即为“言有过当，必示曲全”的略语。可见在南宋人心目中，“曲全过当”是台谏官风闻言事的保障，“许令风闻”自是“曲全过当”的言外之意。总之，天禧诏书已给予了台谏官风闻言事的特权，只是不便明言“风闻”而已。
自谏官具有弹劾与风闻言事之权后，表面上和御史已无大的区别，所以论者有仁宗朝便“台谏合一”之说。我在前面曾以三条理由论其不妥（见第一节），其中一条是关于台谏言事权的区别，即谏官的言事权高于御史，御史中要特命的“言事御史”方能等同谏官。“言事御史”之设始于天禧年间，设置原因正是由于谏官不足。张方平《乐全集》卷三九《王贽墓志铭》中说到：“真宗天禧中，诏置谏院，定除谏官六员，而难用人，员常不足，乃命于三院选二员充言事御史。”此后言事御史之设虽断断续续，但到元丰七年（1084）二月“以言事官为殿中侍御史”（见前），此名才完全消失。既然长期存在着言事御史，而言事御史又必然和其他御史有所区别，则谏官与御史的言事权，至少就理论上说是有判别的。不过，由于仁宗鼓励台谏直言，又御史的公务涉及面极广，所以很难区分台谏言事之别。我们今天能见到的台谏言事差别，大概只有两点：一为御史某些议论似乎须言事御史代劳，一为上殿论事的程序不同。至和二年（1055），命俞希孟为言事御史，殿中侍御史赵抃以为不当，上奏说：“言事御史旧虽二员，自来多是只除一员，或亦全缺。今来毋湜虽入谏院，见有马遵一员，未至缺事。所有希孟，伏乞圣旨指挥，别与一差遣”（《赵清献公集》卷二）。这段话中，最重要的就是“见有一员，未至缺事”，说明普通御史的某些议论是需言事御史代劳的，但有一员也可以了，不会“缺事”。当全缺言事御史之时，我估计是由中丞或知杂代劳的。
又从仪制的角度看，此期台谏上殿论事的程序大不相同，谏官如须上殿，只要直牒閤门就行了；御史则须先行申报，并具若干文状，然后等候通知。庆历四年（1044）九月，殿中侍御史赵祐上言：“近乞上殿奏事得旨，寻牒閤门须索申状，仍要出身文状两本，比至引对，已经七日。窃缘台谏之官，俱职言事，台官则具奏候旨，谏官则直牒閤门，事体有殊。欲望许依谏官例，直牒閤门。”而仁宗对他的答复仅是“免供家状”（《辑稿》仪制六之一○）。 熙宁元年（1068），监察御史里行张戬、程颢又有几乎相同的请求，且援天禧诏书为说，这次算是批准了（见《辑稿》仪制六之一五）。上殿论事的程序，看似属于仪制的小问题，其实关涉很大。因为臣僚论事，不外呈送奏章与上殿面对二种。单凭奏章，则文字表述甚难清晰洞达，且呈送、批复需很多时日；上殿论奏，则可反复答辨，立见依违。御史上殿程序过于复杂，便不得已多用文字奏论，与谏官的差异亦是不小的。
台谏官的上述差异，以及前面论及的建置问题，综合起来便看出这样一个问题，即仁宗朝对天禧诏书的执行仍是不全面的。御史建置实行了定员之制，却没有给予完整的言事权；谏官给予了完整的言事权，却从来没有建置足数。这就是我们要强调的，法令条文与实施常不一致，如果我们仅据法令条文或个别例证来讨论宋代台谏制度，便会产生偏差。
四、关于此期台谏官选任之制的讨论
如前所论，此期台谏建员极少而事权极重，须精择其人而任使之，这便是该制度的第三个特点——选择精。当然，我提出宋代台谏制度具有这一特点，自感比较勉强。因为它仅集中体现于仁宗一朝，其他时期则有所减弱，在权奸擅政时则完全谈不上。不过从整个宋代对台谏官的重视程度，从选任之制而言，算作一个特点还是可以的。下面，我们从台谏入官资格、荐举者资格、任命权三个方面，对此期台谏选任制度作一粗略考察。
台谏官的入选资格，包括官阶与差遣两个部分。真宗极重台谏官人选，但对其资格尚无完整的要求。下达天禧诏书之前，他曾对宰相说：“所选尤须谨厚端雅识大体者，至于比周浮薄，朕不取焉”（《长编》卷八九）。这里仅提到对台谏官品质才识的要求。次年二月，诏“右谏议大夫乐黄目、知制诰陈知微于常参官中举公清强明、材中御史者各一员”。（《辑稿》职官一七之五）这里已提到官阶，而未要求实历差遣，且官阶也只是一个不明确的“常参官”范围。常参官是京官中每日得以参见皇帝者，其地位已不低，所以这个要求是较高的。至天禧四年（1020）四月，又命知制诰祖士衡等“各于太常博士已上官举御史一人”（《辑稿》职官一七之六）。这时对官阶有了明确规定，即须太常博士以上，但对差遣仍无明确要求。仁宗初年，仍如前制，但我们看到，许多台谏官都是由知县带太常博士衔除授的，对实历差遣的要求并不高。天圣七年（1029）八月，臣僚上言：“三院御史故事多出知州，比来王沿、李紘、朱谏并自知县除省府推官，遂为转运使、副，擢任太速。请自今御史并举历知州、通判人。”（《长编》卷一○八）仁宗依允了这个请求，随后御史之除授，大多在太常博士以上且两任通判以上的官员中选拔。一名文士，从取得进士资格，担任初等职事，只算是不入流的“选人”。他们要经过多年的努力，才能改官入流，担任知县一类职事。自知县三任可为通判，自通判三任可为知州。可见在正常情况下，由进士及第（状元等前数名除外）仕至通判、知州，须经一二十年的努力，其间还须有劳绩，不犯大错，实属不易。在这些通判、知州中，又必须官阶在太常博士以上，且才堪御史者，方能入选。所以，这个资格要求是相当高的。当然，上述官阶、差遣只是最低的要求，它在官阶方面还有一个上限，即必须是前行（吏部、兵部）员外郎以下。因为三院御史的官阶是一定的，监察御史略高于太常博士，前行员外郎则为侍御史任满序迁之官。官阶太低固然不能入台，官至前行员外郎，入台反为降级，自然也是不可的。那么，仅就官阶而论，三院御史的选择只能在太常博士、中行（户部、刑部）员外郎之间进行（参《宋史·职官九·群臣叙迁》），其可选面是很窄的。
为弥补资选太高的缺陷，仁宗于景祐元年（1034）采纳御史中丞韩亿的建议，“诏御史台置殿中侍御史、监察御史里行，举三丞（太常、祕书、殿中）以上尝历知县人，候二年除御史，又二年除三司、开封府判官”，以4员为额（《长编》卷一一四、一四五 ）。所谓御史里行，即试用御史。仁宗坚持原有的选举标准，采用降低标准而试用的补救措施，不失为一良法。可是施行不久又废，弊病犹存。庆历二年（1042）正月，仁宗下诏说：“御史台举属官，故事，太常博士以上、两任通判三人中御笔点一人。如闻难于得人，自今听举一任通判及三丞该磨勘者二人选之。”（《长编》卷一三五）这次对正任御史的资格要求有所降低，但降低的幅度是有限的。它只是将差遣部分的“两任通判”降为一任，官阶部分的“三丞该磨勘者”即为待迁的太常博士。因为三丞的序迁正为太常博士（《宋史·职官九·群臣叙迁》），他们既可选为御史，自然是三丞中的皎皎者，升迁太博是不成问题的，只是当升而未出命而已。虽然这次降低标准的幅度有限，但次年仁宗又复置御史里行，以2员为额（《长编》卷一四五）， 故此后的御史建置有了一个较为正常的时期。
至神宗熙宁二年（1069）七月，取消了资格限制，诏“今后台官有缺，委中丞奏举，不拘官职高下，令兼权”（《苏魏公文集》卷一六《内降条贯》）。此诏一出，风云突变，台谏制度出现了一个十分纷乱的时期，而当时便有人认为这是王安石的诡计（见后文引刘述奏）。本来，这道诏令的出台，是有一定舆论背景的。治平四年（1067）神宗即位后不久，先后有吕公著、司马光对台官选举法提出建议，认为原有资格规定限制了选举范围，难于得人，应当改进。他二人的意见是一致的，归纳起来有三点：第一，官高者可作兼御史；第二，原有正式御史的规定不变；第三，用资浅者为御史里行（注：吕公著议论见《宋名臣奏议》卷五二《论举台官不必校资序奏》，司马光议论见《司马公文集》卷三六《乞简省举御史条约劄子》。）。这三点合起来即是诏令中的一句话，“不拘官职高下，令兼权”。熙宁二年正是王安石拜参知政事而实施变法之始，大概他正是借重吕公著、司马光的名望与议论，促使神宗下了这道诏令，以便自己利用。在后来的实施中，他对“不拘官职高下”的精神，只是片面运用，正式御史与兼御史仅象征性地任命了一二人，其余全用监察御史里行来处理台务，且不让他们久居台中，或迁或罢，很少有人任满两年的试用期，所以出现了10多年间不见一殿中且侍御史也很少的现象（注：见拙文《论两宋御史台之建置及其特色》，载《宋代文化研究》第五辑，巴蜀书社1995年10月版。）。不管王安石的主观意图如何，他的这种作为多少有欠光明正大，而此期台谏制度混乱的局面，连后来的蔡京、秦桧等人擅政之时期，都无法与之比肩。所以当年十月便有刘述等人上奏说：“今后御史中丞独举台官，不拘官职高下，此亦安石之谋也，不过欲引用门下之人置在台中，为己之助耳。”（《宋名臣奏议》卷一○九）
北宋前三朝，台官进用大体为叙迁与荐举二制并行，且对举主的要求不高（注：拙文《北宋前三朝台谏制度述论》，载《四川大学学报》1998年第4期。）。天禧元年之后，全用荐举之制，且甚重举主人选。实施过程中，虽往复变易，但不外三种：一是以两省近臣荐举，二是以近臣与御史中丞、知杂御史共举，三是专委中丞奏举。仁、英二朝以前两种方式为主，神宗朝则专委中丞奏举。任命之权，北宋前三朝在中书，如真宗景德间，“（寇）准在中书，喜用寒畯，每御史缺，辄取敢言之士”（《长编》卷六二）。虽有皇帝亲授之例，但为数不多。大约从天圣末年始，仁宗将御史的任命权掌握于自己手中，在近臣、中丞、知杂荐举的人员中御笔亲点。有时连举主的人选都由皇帝决定。前面我们曾引录天禧二年、四年真宗命官举御史之文，仁宗宝元二年（1039）十二月也曾下诏：“自今御史缺官，宜如先朝旧制，具两省班簿来上，朕自择官令举人。”（《长编》卷一二五）。
上面我们已略述了此期台官选任制度的主要方面。但既然是讨论台谏制度，为何前面只偶尔提到谏官，所述全为御史呢？这是一个值得思考的问题。
首先，我们已知谏官实际建置员数较少，一般为2员， 增置时也不超过4员。建员既少，缺员更少，又谏官事务远不及御史繁重， 不必急于一时，故史籍中少见命官荐举的记载。
其二，自仁宗明道二年（1033）以后，谏官由两部分人员组成：一是两省官中的司谏、正言，一是以他官知谏院、同知谏院。其中知院官来源很广，他们虽有起码的资格要求，却无明确的上限，郎中、前行员外郎、起居舍人等都可入选。建员既少于御史许多，可选而又宽于御史许多，偶尔缺员，完全可以从容选拔，故不必特令荐举。而且通过考察，我们发现此期谏院中，赴院供职的司谏、正言少，知谏院、同知谏院多，他们得以在较宽的范围内选择。所以除了惯例谏官人数少，实施中缺员现象不多见，以致治平中吕公著论及台官选任时，还请求仿效谏官选任法，“自正郎、前行员外郎，并依谏官例除兼御史”。
其三，我们还发现，大量谏官是由台官迁转而来，这说明谏官的选任要高于御史的选任。例如，仁宗亲政后的第一任知谏院孙祖德，便是由侍御史改任的（《长编》卷一一二）。此后仁宗朝谏官52人中，竟有30人为前任御史（注：我的这个统计，得自对《纲要》所载谏官的逐人考订，为省篇幅，恕不一一列举。）。
通过以上三点分析，似乎已可解释史籍中对谏官选任少有记载的现象，并说明谏官的选举标准并不低于御史。因此，就台谏全体而言，就此期大多数时间而言，无疑具有选择精的特点。尤其是仁宗，他深知此二官建员少而事权重，得人与否，实关朝政的兴衰，所以始终不愿把正任御史的选举标准放得太低，对御史里行的任用也是有限地施行，目的是在久经考验的官员中选拔真正人才。纵观两宋台谏史，仁宗朝得人最盛，谏官如范仲淹、欧阳修、司马光，御史如包拯、唐介、赵抃，都在政治上有所建树。他们中许多人堪称杰出的政治家，有的还是我国历史上第一流的学者。所以，论者多称仁宗朝为宋代台谏史的“辉煌时代”，对此我是无异议的。然而，“辉煌”之后存在着危机，当亦不容忽视。
五、结束语：契机与危机
前面四节文字，我们结合本期台谏建置、事权、选任诸方面的考察，说明了它的基本特征与三大特点。达些特征与特点在本期完全形成，绝非偶然现象，而是受着某些必然趋势的制约与特殊条件的影响。宋朝立国之初，分裂割据的局面尚未结束，社会尚不稳定，百废待兴。在此期间，虽对中央、地方政治制度作了某些改革，但统治秩序仍很混乱。既限制相权，又不得不借重某些元勋旧臣，权臣擅政之事时亦有之。虽加强了对地方的控制，而朝中百官则多兼它局外出外任，官制极不正常。自太宗时完成中原的统一，真宗朝社会经济又有了恢复与发展，加强中央集权，建立正常的统治秩序，实属客观的需要。并重台谏，共领言责，使之成为天子的耳目之司，起到整顿朝纲、箝制宰相的功效，便为必然之趋势。又受政治大格局的制约，宋代御史建员少的特点亦属必然。何以言之？因宋代实行路、州、县三级地方行政制度，先后于各路设置监司（转运使、提点刑狱、提举常平等），实施对地方官的监察，前代那种定期以御史出按天下官吏的事务便免去了，客观上不需太多的人员。至于宋代台谏事权之重，远远超过前代，却有某些偶然因素，这就是我要提出的三次契机。
天禧元年诏书的颁行为第一次契机。本来，御史、谏官各为一司，职事相去甚远，而且大中祥符五年（1012），真宗就曾下达三院御史别置6员的诏令，不必再言御史。大概此次是因特置谏官， 重申御史建置之令，便将两官相提并论，且对其建置、事权、待遇、考察诸方面作了明确规定，遂成为此后台谏制度的纲领性文献，成为台谏官要求事权、维护自身利益的法宝。
仁宗亲政为第二次契机。在明道二年（1033）前后，台谏官（包括随后入官者）曾有三大行动深合仁宗之心：一是论外戚恩赏太厚（注：事见《宋史·仁宗纪一》天圣九年十一月丁酉所记；又《长编》卷一一三载明道二年十二月富弼奏：“庄献太后临朝，以刘从德死，恩典太重，台谏曹修古等四人连名上章极谏。庄献大怒，陛下不得已，遂贬此四人，然心甚惜其去。庄献才往，陛下立行召命，优与恩奖，复处宪署。”），二是请太后还政，三是反对再立太后参决军国事。这三大行动无疑对维护仁宗统治、促成仁宗天下独尊的局面有莫大帮助。所以仁宗亲政后不久，便召回因论外戚而被贬的御史（注：事见《宋史·仁宗纪一》天圣九年十一月丁酉所记；又《长编》卷一一三载明道二年十二月富弼奏：“庄献太后临朝，以刘从德死，恩典太重，台谏曹修古等四人连名上章极谏。庄献大怒，陛下不得已，遂贬此四人，然心甚惜其去。庄献才往，陛下立行召命，优与恩奖，复处宪署。”），又将论后二事的孙祖德、范仲淹、刘涣、滕宗谅等提拔为谏官（注：孙祖德、范仲淹事见《长编》卷一一二，刘涣事见《长编》卷一一三，滕宗谅事见《长编》卷一一四。）。仁宗的一系列除授，无疑带有极重的感情色彩，他对台谏官的信用，可说是发自内心的。
庆历三年（1043），仁宗思革弊政而增置谏官，可算是第三次契机。是年三月，仁宗命王素、欧阳修、余靖为谏官，后又增命蔡襄，是为“庆历四谏”。《长编》卷一四○叙此事云：“时陕右师老兵顿，京东、西盗起，吕夷简既罢相，上遂欲更天下弊事，故增谏官员，首命素等为之。”仁宗思革弊事，首先想到增设谏官，可见他对谏官的重视程度。而此四谏也不负所望，犯鳞捋须，忠言每发于廷辩，疾恶扬善，谠论时形乎奏篇，树立了一代直言敢谏的风气。
有此三次机遇，台谏事权已人为地提高到一个难以复加的高度，苏轼所谓“言及乘舆则天子改容，事关廊庙则宰相待罪”（《苏轼文集》卷二五《上神宗皇帝书》），正是台谏事权最好的写照。然而，极重的事权掌握在极少数人手中，隐患自然难免。只因仁宗较为精明，严格选任之法，辅以驾驭之术，才出现了一时的“辉煌”，此时台谏之制利大于弊。至熙、丰之际，台谏官已多受宰辅控制。其后更定官制，三省并立，独立的谏院业已撤销，谏官分属中书、门下二省，而尚书省又特设御史房，对御史台进行监督（《宋史·职官一·尚书省》）。至此，台谏员少权重之特点并无大变，而从制度上已为宰辅控制台谏开了方便之门。一旦误用小人，又逢奸相在位，二者结合起来，便可进退百官，改易政局，甚至以“莫须有”的罪名加害于忠臣良将。当此之时，加强皇权的设施已为巩固相权的手段，天子的耳目已变为权奸的爪牙，台谏员少权重的隐患便暴露无遗，而出现一代政治之危机。