制度创新：当代中国政治体制改革的本质与核心，本文主要内容关键词为：当代中国论文,制度创新论文,本质论文,核心论文,政治体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1671-6946(2013)02-0034-09
胡锦涛同志在党的十八大报告中指出，“改革开放以来，我们总结发展社会主义民主正反两方面经验，强调人民民主是社会主义的生命，坚持国家一切权力属于人民，不断推进政治体制改革，社会主义民主政治取得重大进展……”[1]的确，三十多年的政体改革成效明显，成绩巨大，但不可否认，与经济体制改革相比，政治体制改革明显滞后，影响了经济体制改革和其他方面的改革进一步推进。当前深化我国政治体制改革的本质与核心是制度创新，因为在政治文明建设中，制度创新是一个“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[2]的问题。中国当代的政治体制改革，必须从制度创新入手，在政治文明建设中进行理性的探索，不断为政制发展提供动力和资源，促进社会主义政治制度不断发展和完善，使社会主义政治制度的优越性和先进性能够充分彰显。制度创新既是当代中国政治体制改革的核心内容，也是实现政治现代化的必由之路。
一、制度创新对于当代中国政治体制改革的意义
(一)是当代中国政治体制改革的内在要求
政治体制改革是一项没有经验可以借鉴的独创性事业，这就要求我们在政治体制改革中必须进行自主探索和创新。从根本上讲，制度创新就是立足国情对不合时宜的旧制度进行改革，构建一套符合本国实际、顺应时代发展潮流和社会发展趋势的新制度的过程。对于当前正在深化政治体制改革的中国而言，必须“把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义制度的优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方的政治模式”[1]。同时，由于经济条件不断变化和社会环境的复杂多变，要求改革者必须与时俱进，根据政治发展演进的客观规律，对政治制度进行适时的变更。唯物辩证法告诉我们，事物是不断发展变化的，社会主义作为新生事物，也处在不断变化之中，世界上不存在一劳永逸的制度设计和体制安排，某种制度在设计之初也许是先进的，但随着实践的变化，这种制度也会变得僵化和保守，如果得不到适时调整与更新，最终会成为社会发展的阻滞，正如美国著名学者托罗达所说：“如果一个国家没有在社会、政治和经济制度方面采取相应的变化，则政治和社会的发展通常是不可能的。”[3]另外，政治文明的建设成果也需要制度创新来进行保障和巩固。制度创新具有凝结和固化功能，可以及时有效地把政治文明建设所取得的成果“凝固”到具有国家强制性、普遍约束力和相对稳定性的规章、法律和制度上，可以为政治文明的再建设奠定更为坚实的基础。学者李景治曾指出：“政治发展，包括一些好的想法、做法，一些利国利民的重大政治举措、一些民主化的进程，如果不及时转化成新的制度，就有可能由于领导人注意力的转移而被忽略，或者因时过境迁而被淡忘，甚至仅仅遭到少数利益集团的反对就被否定。这些政治发展的成果只有转化成人人必须遵守的、具有法律地位的制度，才能持久、稳定地发挥应有的作用。”[4]
(二)是当代中国政治体制改革的动力
首先，经济绩效的提升有赖于制度创新，政治体制改革需要坚实的经济基础和雄厚的物质条件。诺斯指出：“决定经济绩效和知识技术增长率的是政治经济组织的结构，人类发展的各种合作和竞争的形式及实施将人类活动组织起来的那些规章制度，正是经济史的中心。”[5]他的观点正是新制度主义经济学的主流观点，即不仅经济的发展决定于制度，而且技术和资源的上限也由制度所决定。诺斯进一步指出：“制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键。”[5]可见，制度创新对人类社会的发展所起的重大作用，可以说，制度创新与经济的发展是相伴相生的，“对经济增长的历史研究就是对制度创新的研究”。[6]改革开放以来，以邓小平为核心的党的第二代领导集体以制度创新为推手，推动了国民经济飞跃式的发展，取得了举世瞩目的成绩就是明证。
其次，社会活力的激发从而为政治现代化的实现提供丰富的精神资源也有赖于制度创新。当代中国政治体制改革的目标之一是要最大限度地将社会成员的积极性、主动性和创造性充分调动起来，以激发社会活力，这需要立足国情，不断解放思想，通过制度创新来消弭制约人们思想的陈旧观念与不合时宜的精神枷锁；人们的积极性、主动性和创造性的充分调动有赖于将国家、集体和个人的三者利益进行科学合理的调节，这也需要制度创新。社会主义政治制度民主化的实现，社会主义优越性和吸引力的充分彰显，以及拓宽人民群众政治参与渠道，最大限度动员他们依法参与国家和社会事务的管理等，都需要破旧立新，突破传统制度的窠臼，构建新的制度，从而维护广大人民群众的根本利益。
(三)是当代中国政治体制改革的核心
有学者认为，广义的政治制度从内到外分为三层[7]，即核心层、中层和外层。一个国家的国体及其制度规定就是政治制度的核心层。一般来讲，外层制度的性质受到具有超强稳定性的核心层和中层制度的规定，发展和完善具有较强可塑性和灵活性与较高可塑性的外层制度，可以充分发挥核心层与中层政治制度的功能。狭义上的政治制度仅指围绕核心层与中层运行的外层政治运作体制。从本质上看，政治制度不论是广义还是狭义都是以程序化和规则化的方式对政治资源进行某种配置，所以，从这个意义上说，实现从传统的人治政治转向宪政体架构下的法治政治是政治体制改革的核心。政治现代化，有人也称为政治发展，可以从政治主体的特征、治理的方式与权力的性质等角度进行界定。总体上来看，政治现代化是指一个国家政制体系和政治生活由迷信权威、专制、人治走向理性、自主、民主和法治这样一个由低级向高级发展与演进的过程。公民文化的构建、理性化的政治行为、制度化的政治体制等是政治现代化的主要内容，实现政治现代化都必须依赖制度创新。
其一，制度创新可以助推公民文化的构建。制度是在文化的孕育下发展起来的，文化与制度之间相互作用、相互影响共同推动社会进步，不同的文化塑造了不同的制度；某种制度必然嵌入某种社会文化的烙印，并与这种文化进行各种形式的互动与信息传导。文化作为制度的生态环境，对制度的运作绩效、价值取向、生成模式产生重要的影响，总之，“制度反映着对一个人与共同体内其他人之间关系的主观理解，对制度的认可和执行完全依赖于社会所主张的文化观念”。[6]然而，因为制度和文化是相互作用的，某种制度一经确立与运作必然会对文化产生反作用，且成为文化发生嬗变和转型的助推器。学者莫伊尼汉曾说：“保守地说，真理的中心在于，对一个社会的成功起决定作用的，是文化而不是政治。开明地说，真理的中心在于，政治可以改变文化，使文化免于沉沦。”[8]因此，文化更新嬗变的过程就是制度创新与政治现代化的过程。中国人的传统思想中积淀了浓厚的特权意识、专制主义、等级观念、官僚作风等，两千多年封建专制主义集权统治而形成的臣民文化，已经内化为国民基本的心理素养，如果不通过制度创新和制度变革，就难以推动臣民文化向现代公民文化转型，也就很难为现代政制的构建塑造一个良好的文化生态。所以，制度创新与文化建设同时并举、互相促进，是当前中国实现政治现代化的必由之路。
其二，制度创新可以引导政治行为、强化政治理性。制度是由人创建的，反过来人的行为的形成都会受到制度或大或小的影响与制约。因此制度的优劣会对人的行为会产生不同结果。德国著名学者伊梅古特从新制度主义政治学的视角对制度与人的行为的关系进行了解读，他认为：“行为发生在制度环境中，制度型塑着个体政治行为。”[9]泰勒后来进一步指出：“个体被深深地嵌入制度世界之中，特定的行动是在经过制度的过滤后才被构建出来的。”[10]基于此点的共同认识，新制度主义学者们认为，作为人类实践活动结果之一的制度，它对人类的行为有着约束和腐蚀的双重作用，但也为解放人类提供了新的途径——以公平正义为价值取向的制度创新，具有现代公民素养的公民社会就是以此为塑造的手段而建设成功的。就当代的中国政治现代化建设而言，制度创新是理性政治行为的塑造、权力的规范与制衡、公民制度化政治参与的实现、政府权力有效规范的最可靠的保障。
其三、制度创新可以推动制度化的政治制度的创建。美国政治学大儒亨廷顿认为，政治制度的制度化水平可以用来衡量一个社会的政治现代化的实现程度。何为制度化呢?“组织和程序获得价值和稳定性的过程就是制度化”[11]，它有凝聚性、包容性、灵活性和自律性等特征。对于中国这样后发的现代化国家而言，利益主体的多元与阶层分化、异质价值观念的衍生与流行、政治参与主体与范围的扩大等都会与社会转型相伴随，这要求以制度创新为核心的政治变革跟上时代的步伐，可以说这对我国实现政治现代化来说起着关键性作用。
二、当前实现我国政治现代化的困厄：路径依赖
路径依赖是指：“一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的‘路径’，制度变迁只能按照这种路径走下去。”[12]在制度经济学中，路径依赖分为两种不同的向度：良性路径依赖和恶性的路径依赖，前者指制度初始状态较为合理并能随着环境的变化而进入一种良性的循环轨道，从而促进了经济增长，实现收益递增的效果，并产生路径依赖的正效应；后者指由于初始制度设计不合理，使其在变迁中沿着错误的路径渐行渐远，直到进入了路径循环的“闭锁”状态而难以自拔，导致经济发展缓慢，甚至停滞不前，也使其他良性制度安排被排除在外，它严重迟滞了社会的发展进步，从而产生路径依赖的负效应。
路径依赖不仅存在于技术变迁和经济发展的进程之中，政治发展的过程中也明显存在着路径依赖现象。这是因为政治制度也会出现收益递增以及政治市场也存在发育不完全的市场。政治制度的收益递增是由政治的集体性、复杂性、强制性和不对称性等特点所决定。这需要营造适宜的制度环境并确保一切政治活动在其中展开。政治制度的自我强化使得制度变迁过程中更优的制度很难实现对旧制度的替换。政治制度变迁中的路径依赖表明政治发展存在着惰性，表现为，当某种政治制度沿着某个既定的方向发展下去，其规模也会不断扩大，如果对其发展轨迹进行改变，代价必然十分高昂，即使另一种政治发展道路是更优选择，但基于初始制度的选择，新制度也会遭到扼杀。总之，路径依赖理论强调的是对初始制度的选择，也就是说在路径依赖理论中历史是至关重要的，时间安排的不同和顺序变化会导致不同的结果。这是一种基于路径依赖理论的新型历史观，在分析我国当代政治体制改革时，发挥了独特的功能。
(一)收益递增与当代中国政治制度的初始选择
制度的初始选择是路径依赖理论的重点，因为将来可能的选择会受到历史选择的影响。制度初创时的性质或称结构性价值偏向决定于不同行动者之间的博弈，制度的性质取决于不同行动者之间的实力对比，不同行动者在制度架构中既得利益格局的形成也由制度初创时的结构性价值偏向决定，并且影响着将来可能的制度变迁。由于政治市场的不完全性，不同行动者所享有的政治资源和既得利益是不平等的，具有较强的行动力、享有较丰富的政治资源和获得较多既得利益的行动集团就会处于强势地位，其他行动者之间因为自身的弱势地位而陷入了“集体行动”的困境，不能对强势集团进行有效约束，使得原设的制度成为强势行动集团“精心设计的改变博弈形式的产物”[13]。弱势行动集团迫于压力只能接受这种初选的制度。
改革开放以来，中国政制变迁的革命性是显而易见的，其后果也十分重要。新民主主义革命胜利以后，通过暴力方式走上执政地位的中国共产党以苏联政治制度为模板建立了以自己为唯一执政党的高度集权的政治体制，同时也构建起了全能型的政治社会关系模式，这是新中国政治制度中最核心的制度，它决定了国家权力(最为重要的政治资源)在不同行动集团之间的原始配置。最为重要的是，在制度的初创时期，制度机构就出现制序化的倾向，也就是说，某一行动者只要进入这一初始的制度架构就能从中受益，成为既得利益者，当初选的政治制度随着外界环境的变化而发生转型或外围结构出现微调时，他们可能发展成为强势行动集团，并且个体行动者不但在思想上会为该种制度辩护，在行动上也会自觉维护该种制度的秩序，从而使他们日益成为这一精英机制的主要组成部分。与此同时，一些从其他精英机制中脱离出来的行动者或者社会上的“自由人”进入这种政治结构内时，不得不转换角色由“自由的言说者”变为“入乡随俗”了，在忠诚与利益的权衡中逐渐被同化。这一过程中，制度所具有的超强自主性和自我实施性特点一览无遗。毋庸讳言，在当今中国政治制度中，这种以暴力为主要方式构建起来的初始制度架构仍然处于核心地位，并表现为明显的路径依赖特征。建国60多年以来，中共之所以能平稳度过各种危机，继续保持执政党的合法地位，就在于这种初创的制度架构既能使中共拥有丰富的政治资源和实际优势，在应对各种矛盾和问题时能游刃有余。
在政治制度创建和发展过程中，政治体制改革所以非常重要，是因为政治要为经济服务，经济关系在不断变化，政治过程也应做出相应的变革，否则会迟滞经济的发展。但是，在具体的政制结构内，因为不同的行动者在个人喜好、思想观念、社会地位上处于不同的利益格局，使得他们做出的行动并不完全符合所有个体的利益，因此，当政治制度在履行强制性配置资源和利益这一最基本的功能时，就面临着“两难”的策略性选择，即寻求公共利益最大化还是实现少数政治精英的利益最大化，能否做到两全其美呢?公共选择理论给出了否定的答案。因为政治过程的行动者是作为独立的“经济人”面目出现的，追求自身利益最大化是他们始终不渝的目标，而不是扮演“道德人”角色去追求公共利益最大化。纵观三十多年我国政治制度的演进轨迹，可以发现，最重要、最核心的政治资源仍然掌控在部分政治精英手中，这些以党政官僚为主体的政治精英们不能受到有效的监督，所以，当前无论是作为政治系统核心的党和国家，还是系统内个体行动者都有一个共同的首选目标——追求利益最大化。但难题出现了，二者之间的目标虽然一致，但又不可避免地产生对立，作为政治的组织机构——党和国家(尤其是最高层组织)为了维护自身的权威和提高政治存在的合法性，在不断巩固中共领导地位的同时，需要对政治组织实施适时调整和改革，发挥其公共职能的作用，以最大限度地实现利益最大化。这种政治体制既是为了实现收益递增的预期，也是为了迎合民众的期许。这又与制度架构内的既得利益者的具体利益诉求相悖，遭到他们强烈的抵制。我国政治体制改革一路走来，虽然也取得了一定的成绩，如技术官僚的构建、废除领导干部终身制等，这种制度架构的外围调整和内部要素的轻微变动，也导致少数政治精英和部分既得利益者不少诟病，甚至抵制，因为这种改革没能满足他们实现收益递增的预期，甚至使他们利益受损，改革一词表面上也进入这些人的主流语境，但他们嘴里喊着“改革”，行动上却“摸着石头不过河”，维持现状才能最大限度地维护他们的既得利益。
(二)当代中国政治制度在收益递增的驱动下自我强化
建国以后，党和政府利用掌握的丰富的军事资源和强大的政治力量，对绝大部分社会资源和权力实行垄断。1978年以来，党和政府通过不断推进的改革将原本属于社会的权力和资源交还给社会，但核心权力以及政治战略性资源仍然牢牢掌控在自己的手中，中国这种政治制度呈现的强大的刚性特征是应对各种关键性制度挑战行动所必须具备的制度属性。当然，这种刚性的制度属性需要党和政府的体制具有自我发展的能力，包括更新组织的能力，建设和同化的能力，学习能力以及应对各种危机和挑战的能力，否则难以克服路径依赖的“惰性”，最终可能成为破坏政治体制的核心要素。
从政治制度架构的内部来看，我国是以党治国的体制，在国家政治制度的核心制度中，关键性的组织和资源控制在党的手中，控制的途径是通过组织利益化(如党管干部)来实现的，这称为同化机制，它所具有的控制力远比道德教化更有威力，个体官僚在同化机制的作用下不断加强对党组织的依附和追随，保证了个体的行动在价值取向上与政治组织基本要求的一致性，一般不会出现与政治组织基本价值取向不同的个体行动，因为这需要个体行动者付出较高的成本和具有高尚的道德素养，即使出现某种偏离“航向”的行为，也是个别行动者的行为，难以形成集体的意向，更不可能改变整个组织的基本价值取向。进入体制内的个体行为和思想已经被附着在既存的制度架构中，寻求最大化的利益成为他们共同的目标。不可否认的是，随着市场经济体制的建立，以权寻租等权力腐败以集团和群体的形式加速向外扩散，这是政治制度中具体体制不完善导致的结果。少数行动者利用体制的漏洞通过非法手段寻求正常收益以外的高额报酬，这种与政治组织基本价值取向相反的行动(反向行动)，是威胁政治制度稳定和可持续发展的最可能的核心要素。
三十多年来，我国政治体制改革是在较强的结构性制度依赖背景下进行的，改革也取得了一定的效果，如扩大党的执政基础，吸纳社会的文化精英和社会贤达进入体制之内，党内上层领导职位继承制度化，加强党内监督和党内民主等。但政治体制改革又难以适应经济改革的需要，并且从已经实行的改革来看，它以既存的体制为前提，呈现一种“内卷化”的倾向，所谓“内卷化”是指改革对“传统的基本运作模式更加坚持，着重内部的细致与修饰，以及琐碎的技术与重复运作，所显现的是一种社会或文化模式，在发展到某种确定的形式以后便停滞不前，或无法转化为另一种高级模式的现象”[14]。这种“内卷化”的制度变革往往强化了现存政治制度对具体体制的路径依赖，使得低效率的体制难以及时克服，政治体制改革的效果有限，如当前政治体制改革的重心还基本上徘徊在行政体制层面，法制改革更多偏向经济立法，多年的政治体制改革某种程度上被法律改革所代替，依法治国侧重于“依法治经”，人事制度改革还停留在“铁饭碗”的时代，党政关系难以界定，等等。
从政府与社会的关系来看，改革开放以来，由于政治体制内外环境的变化，促使党和政府与社会的关系由“全能主义”过渡到“权威主义”。随着社会经济日益活跃，利益主体多元化趋势日益明显，社会阶层分化日益加剧，不同阶层要求分享更多政治权力的呼声越来越高，党和政府本着与时俱进的原则对他们的利益诉求采取不同策略，如对中等收入者阶层和文化领域的知识精英实行吸纳的政策，让其进入体制内分享部分利益和权力，并以立法的形式保障私有权，允许民营企业家参政、入党，对其既得利益实施法律确认，确保他们的政治要求得到合理满足。然而，民营企业家和中等收入者虽然对民主和法制有相应的要求，但出于对“利维坦”的畏惧，即他们中的大多数对以党和政府为中心的权威体制产生与生俱来的畏惧感，只能采取与这种体制合作的态度，并与体制内的个体行动者(党政干部)建立某种联盟，以合法、制度化(或非法的、非制度化)方式寻求利益最大化。在这一过程中，可能产生权力和资本的勾结，即少数民营企业家利用强大的资本实力收买个别掌握核心权力的官僚，从而左右着政府政策出台，以实现两者利益的“超大化”。同时，一些文化领域的知识精英在市场经济趋利的背景下其所坚持的人生价值也发生转变：有的从感性回归现实；有的隐遁于“象牙塔”之中；有的屈服于权力和金钱，选择与政治精英和经济精英进行合作，形成了“经济精英、政治精英和知识精英三大群体实现了同步化的发展，改变了以往政治精英群体一枝独秀的局面”，[15]这样，缺乏有效监督的权力、膨胀的资本和垄断的话语权有机结合在一起，如果没有受到必要约束，最终会演变成为具有“霸权”性质的精英联盟，它以侵蚀社会底层民众的经济利益和政治权利为代价，从而加剧了不同阶层之间的矛盾，并“对民主构成了一个结构性束缚”[16]。
三、当代中国政治体制改革的进路：制度创新
江泽民同志指出，“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永保生机的源泉；创新包括理论的创新、科技的创新和体制的创新”，中国政治体制改革的核心必须突破原有的“路径锁定”，实现制度创新。从民主制度较为成熟的国家来看，政治发展过程其实就是一连串制度创新的过程。我国政治体制改革，必须明确改革的最终目标，即进一步实现社会主义民主政治的制度化、法制化、程序化和规范化，将社会主义民主政治的制度优势充分发挥出来，为社会主义现代化建设事业提供健全完善的制度保障。同时应当认识到，我国基本的政治制度，如人民民主专政制度、人民代表大会制度和政党制度等是没有问题的，只不过为基本政治制度服务的具体体制出了些问题，需要改革。
(一)实现党政关系的规范化，为制度创新提供制度基础
改革开放以后，我国已经建立了先进的社会主义制度，为生产力发展开辟了广阔的道路，也为制度的路径创造提供了一个辽阔的制度平台。同时，我们也应清醒地认识到由于社会主义制度建立时间还不长，一些具体的制度如政治体制、经济体制等还不能完全适应民主政治发展的要求，存在着不少问题，还有许多政治权力结构关系不合理、不科学。因此，在坚持社会主义基本制度的前提下，如何改革既存的政治体制，使政治权力结构的关系更为科学合理，为制度的路径创造营造一个和谐的制度环境，成为当代中国政治体制改革的一个紧迫的任务。
当代中国的政治权力结构关系中，党政关系在各种政治关系中有着十分特殊的地位，各种纷繁复杂的政治关系中都包含着党政关系的因素。改革开放以后，我国陆续颁布了许多法律，使各种政治权力关系更加明确，提高了我国政治体制的民主化程度，政府的权力受到一定程度的规范，公民各项基本权利有了较好的保障，但在具体民主实践中，因为政治体制改革导致政治要素之间的关系出现混乱，甚至颠倒，党政关系尤为严重。所以，当前深化政治体制改革必须对党政关系进行规范，它是深化政治体制改革中各项改革的逻辑起点，也是理顺权力结构关系的首要任务。早在改革开放初期，邓小平就指出：“改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[17]因此，规范党政关系是当前政治体制改革不可回避的命题，任何试图绕开这一命题的想法和行为都是不可能的。
实现党政关系规范化，首先必须加强党的领导，这是党政关系实现规范化的前提。我国宪法和法律必须规定以加强党的领导作为政党关系规范化的前提，规范党政关系的根本目的就是要党把不该干涉的政府部门具体事务的权力收回来，使党在思想、政治和组织等宏观背景上成为政府部门的领路人而不是铺路人。同时，党的领导方式也需要不断改革和完善，各级党委需要遵循协调各方、总揽全局的原则实现对同级政协、人大和政府的领导。邓小平指出：“党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同，党不能代替人大行使国家权力，党的政治领导、思想领导和组织领导，要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导、思想政治工作、向国家机关推荐重要干部等方面来实现。要善于把党对有关重大事务的主张，经过法定程序变成国家的意志。”[18]所以，实现党政关系规范化的前提是既能保证党的领导地位和执政地位，又能使党和国家机构之间的关系实现正常化，防范和杜绝党政不分和以党代政的现象出现。当前，在政治体制改革中如何找到一个党和国家政权机关的最佳平衡点是实现路径创造的核心问题。其次，人大的作用要得到充分的发挥。我国各级人大是人民实现当家作主的载体，同时，全国人大作为国家的立法机关担负着将人民的意志上升为国家意志的重任，它是人民意志与国家意志的有机统一，所以，发挥人大作用是实现党政关系规范化的题中应有之义。充分发挥人大的作用应从发挥人大的桥梁作用、加强人大的监督作用以及规范人大的立法程序等方面着手进行。再次，党政关系的法制化需要进一步加强。法制化的关系具有权威性、科学性、稳定性和连续性，因此实现党政关系的法制化是实现党政关系规范化的保障。当前，应当建立健全规范党政关系的法律体系，在法律范围内对党政机关的权限进行科学合理的划分，构建科学的领导程序，以及更加强调宪法的权威性让党政关系置于宪法的监督之下。第四，党政信息公开机制需要完善，这是实现党政关系规范化的突破口。党政信息公开应将党政的政策执行、决策程序、立法活动等相关的行为、过程和结果公开，将党政的职责范围公开，以及加强媒体等社会舆论对党政活动监督的力度。
然而，在政治体制改革中，调整党政关系是否会削弱党的政治地位?党政分开是否会弱化党的领导地位?这种担心不是空穴来风，前苏联和东欧社会主义国家在改革过程中由于改革政策的失误导致共产党最终丧失执政的地位。可是，这种担心如果在中共党内产生难以克服的“自我革命”的内在悖论，就会导致群众对政治体制改革逐渐失去耐心，党群关系可能日益疏离，从而形成对共产党执政权威的巨大威胁，苏共垮台“从某种意义上说，正是苏联党群关系的解体，才导致了苏共和苏联解体的悲剧”[19]。共产党在中国的执政地位是历史的选择，社会主义道路也是人民的选择，共产党是社会主义现代化建设的领导核心这是确定无疑的，我国民主政治道路的发展必须在确保共产党的领导和执政地位的前提下进行，这是政治体制路径创造之根本。
(二)改革理念的创新是制度创新的根本
当前，中国学者关于政治体制改革的性质基本达成共识，即政治体制改革是社会主义制度的自我发展和完善，它是在坚持社会主义基本政治制度的前提下的一种体制和机制的革命性变革。这就需要制度创新集团继续解放思想、摆脱陈旧意识的桎梏。在过去30多年改革过程中形成的改革文化和改革意识是我们继续突进改革的精神动力，但同时也可能成为继续前进的精神枷锁，马克思指出：“一切已死的先辈们的传统，像梦魇一样纠缠着活人的头脑。”[20]改革实践已经进入到深层领域，改革意识也必须与时俱进，不能停留在过去的改革氛围中，胡锦涛早在十七大报告中就说过，解放思想是发展中国特色社会主义事业的一大法宝，我们也可以说，解放思想也是政治体制改革成功的一大法宝。先进的意识形态是解放思想的源泉和动力，改革理念的创新本质上就是意识形态上的与时俱进。在中国民主革命和社会主义革命时期，马克思主义所提供的意识形态支持对于革命的成功是毋庸置疑的，并且在社会主义建设初期这种革命型的意识形态的指导也发挥了关键性的作用，可以这么说“在经典体制建设的过程中，所有‘层面’都涂满了意识形态的涂料。意识形态与社会主义体制的发展、稳定并最终固化密不可分，因为在这一过程中，意识形态始终发挥着重要作用，并为现实中出现的东西提供了合法性支持”[21]。然而，当“以经济建设为中心”日益成为社会主义实践的中心议题时，特别是改革开放以来，解放和发展生产力已经成为全民的共识，传统的革命的意识形态与以经济为中心的建设实践相脱节的现象开始显现。这种意识形态与具体实践的不协调，难统一主要表现在：首先，中国特色社会主义建设实践与经典马克思主义对社会主义的描述存在一定的差距；其次，“由于革命型意识形态的阶级运动主张与建设型社会的核心实践要求之间、人们对于意识形态的期望和实际生存需要之间的客观差异的存在”[22]，导致两种意识形态逻辑(革命的意识形态逻辑和改革开放的意识形态逻辑)出现对立现象，并且很难协调，如果当前继续以革命的意识形态作为指导，则会出现难以解决的悖论，表现在：如果二者是统一的，中共难以有效地凝聚改革的思想资源；如果二者是矛盾的，中共执政的合法性依据也将丧失。其实，30多年的改革开放一直纠结在这种悖论之中，两种意识形态之间的矛盾使得社会主义现代化建设一直面临着两种路径选择：一种是向“左”倾传统转向的路径趋势，即改革开放的合法性一直受到质疑；一种是沿着既定的改革开放的路径坚定地走下去，并继续加强民主宪政建设。“三个有利于”标准虽然平息了在改革开放过程中一度出现的“姓社姓资”的争论，并为以市场为取向的经济体制改革提供了意识形态的支撑，但政治体制改革难以借鉴经济体制改革的经验，因为指导我国社会主义现代化建设的意识形态处于难以厘清的纵横交错的关系结构之中，导致市场经济和民主宪政与政党(国家意识形态)三者之间的关系十分紧张。
一般来说，在先进意识形态指导下建立的政治体制，初建时期一定是先进的，能有效促进生产力的发展。由于政治体制具有某种惰性，一般不会随着生产力的发展而主动调整，当经济环境发生改变时，更为先进的意识形态难以发挥作用。在政治体制改革时期，落后的意识形态对改革的阻滞作用更加明显，只有变革旧的意识形态，才能迎来新一轮思想解放运动，才能进一步深化政治体制改革，实现制度创新。当前，中共在深化政治体制改革中所遇到的意识形态的羁绊比经济体制改革更多更为复杂。从某种意义上说，我国深化政治体制改革的根本问题就是我们党如何在观念上从革命党思维向执政党思维转变，建立先进的意识形态体系。那么，先进的意识形态应具有什么样的特征呢?首先，它必须具有现代性、建设性与和谐性；其次，它“既尊重差异、包容多样，又有力抵制各种错误和腐朽思想的影响”[23]；第三，它必须以民主化、科学化、以人为本为价值取向。
(三)对权力进行有效的约束是制度创新的关键
众所周知，制度与体制在政治体制改革中具有重要而特殊的意义，在政治体制改革初期，邓小平就非常重视制度与体制问题，认为要实现国家长治久安必须首先从制度和体制入手加以解决，对于过去犯过的各种错误，邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[2]实际上，政治体制改革以来，改革党和国家权力的结构体制就成为重要战略任务之一。但长期以来，我国的政治体制改革因为受到路径依赖的影响，主要在行政层面的改革有所推进，对于国家权力结构层面的改革只是点到为止。虽然政治体制改革与经济体制改革不同，它所面临的问题更为复杂，但不能因此就止步不前，这种现象，引起了国内学界一定程度的忧虑。当前，在思想领域出现了不同程度的混乱，就是因为民众对改革的期待与现实的巨大落差以及存在的各种社会矛盾造成的结果，例如，对于腐败问题，群众就颇有微词，少数年龄较大的同志以回忆改革开放以前政治清明、路不拾遗、万众一心的方式来表达对腐败官僚和社会失公的不满，这种心情可以理解，但如果一遇到问题就从历史中寻求解决之道，而不从现实寻找问题的突破口，这种思潮不仅在理论上极易造成思想混乱，在实践上也会形成一种恶性循环和历史倒退。所以，只有根据中国的国情，借鉴吸收其他国家先进的政治文明成果，通过渐进式的政治体制改革，构建完善的民主宪政体制，使公权力在阳光下健康运行，才可能避免“历史周期律”的支配，走出“人亡政息”的怪圈。
如何治理权力的滥用和权力腐败问题，本文认为，只有加强权力对权力的有效制衡，实现权利对权力的有效制约，才是解决这一问题的根本之道。以权力之制约权力，首先要求执政党实现执政权的超脱，即权力制约的首要前提是党要管好党。党权不能滥用，不能越权，也就是党不能“越俎代庖”，代替国家行使权力，否则会出现党政不分、以党代政现象；其次是通过国家权力机关来加强对权力的制约，即通过强化各级人民代表大会及其常务委员会来的立法权力来实现对权力的制约。第三，必须对行政权力进行合理的分解，形成纵横交错的网状制约架构来实现权力制衡。经过三十多年的民主政治的发展，我国已经进入“权利时代”，广大人民群众的权利意识不断的觉醒和复苏，他们强烈要求将“权力之虎”囚禁到“权利之笼”，但现实与人民群众的愿望是不一致的，当前“权力之虎”有挣脱“权利之笼”发威伤人之势。实践证明权力只有在得到有效的制约和制衡下才能代表权利，源自权利的权力才能真正代表权利。党的十八大报告中充分肯定了分权制衡的正当性和必要性，报告认为：“坚持用制度管权管事管人，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权、是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”[1]这种观点不仅在理论上是正确的，在实践中也具有可行性，得到了学界和广大民众的广泛认可，其政治价值非常巨大，但由于以下原因，使得构建权力制衡的政治结构面临许多实际的难题，首先，“一方面，党政不分的国家体系本身就是一个扭曲的国家权力结构。另一方面，国家权力体系的软化就更是注定了这一权力结构运行的乏力处境”[24]；其次，前苏联政治体制改革失败的前车之鉴，使中共在权力分配问题上小心翼翼，如履薄冰，前怕狼后怕虎，担心以制衡权力为核心的政治体制改革会引发社会动乱，这种忧虑当然是必要的。另外，一些拉美国家仿效美国民主政体所引发的社会失控现象，又是一个生动的反面教材，使我们坚定了绕开西方民主化道路另辟蹊径的决心。
虽然政治文明具有普适性，但政治体制模式却没有这个特点，西方国家的政治体制与我国的国情不符，这已经被中国近代政治发展的历程所证明，如果生搬硬套，结果肯定是南辕北辙。所以，在政治体制改革中，我们必须保持清醒的头脑和必要的警惕性，要“坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜，既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路”[1]。但是，对西方的三权分立制度，我们也要辩证地看待，既要看到它是资产阶级用以调和内部矛盾的一种工具，也要看到这种体制对权力的确起到了一定制约作用，这才是科学的态度。在如何对待人类共同文明成果问题上，鲁迅给我们提供了很好的方法，即“拿来主义”。对我们有用的就“拿来”，要“积极借鉴人类社会创造的文明成果包括政治文明的有益成果”，反之，则要坚决地抛弃。当前，在“拿来”西方有益成果的同时，最重要的是我们如何在借鉴别人经验的基础上实现制度创新，否则变成“夹生饭”就得不偿失了。另外，在创新过程中，必须摸索出一条符合我国实际的、可操作的权力制衡方法，走出一条具有中国特色的社会主义权力制约模式。
当代中国政治体制改革是一项复杂的系统工程，除了上文提到的规范党政关系、改革理念的创新以及对权力进行有效的约束以外，还需要在党内民主方面狠下工夫，党内民主建设是中共作为中国唯一执政党改革的关键，能够为推动我国政治体制改革提供强大引擎。同时，因为选举权和被选举权是宪法规定的我国公民所享有的最基本的民主权利，是公民参与管理国家和管理社会的标志和基础，因此，深化政治体制改革应从深化我国选举制度改革开始，这既是人民当家作主民主权利的充分体现，也可以有效遏制腐败和消除用人制度的弊端，激发人民参政的热情，从而促进经济发展、社会和谐和政治清明。另外，宪法司法化也是当代我国政治体制改革绕不过去的命题，限于篇幅，本文不能一一对其详述。
总之，政治体制改革是我国社会主义改革题中应有之义，改革者必须在掌握必要的行动资源的前提下实施政治体制的制度创新。马克思认为：“人们每次都不是在他们关于人的理想所决定和容许的范围之内，而是在现有的生产力所决定和容许的范围之内取得自由的。”[25]这就是说，虽然制度创新是改革者有意而为之的活动，但事物的发展不是凭个人的主观意志就可以决定的。创新也必须循规蹈矩，在各种行动资源尚不具备时，盲目地行动必然导致失败。这就要求创新集团在创新过程中必须注意各种已存的客观条件的制约，充分发挥个人的主观能动性，为制度创新营造各种有利条件。
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