民国前期新式法院建设述略，本文主要内容关键词为：民国论文,法院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民国建立，援用前清法律，《法院编制法》得以继续施行。审判采四级三审制度，新式法院分为初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅、大理院四级。民刑案件分为初级管辖、地方管辖、大理院特别管辖三种。初级厅管辖案件以地方厅为第二审，高等厅为终审，地方管辖案件以高等厅为第二审，大理院为终审；大理院特别管辖案件，第一审即终审。此一时期，共和新建，司法独立的宪政理念处处流布，自理论上而言，法院建设应当适逢其时。然而，历史现实却是民国开基十数年间，政潮迭起，军阀割据，财政也匮乏无源，社会生活秩序无常，实属近代中国最为动荡的岁月。新式法院建设即在这样的时代背景下逐步开展。
一
1912年2月，南京临时政府司法部即咨文各省都督，要求调查审判厅、检察厅及监狱建设情形，文曰：
“本部成立，拟实行司法独立，改良全国裁判所及监狱，以保护人民生命财产，亟应统筹全局，力图进步，现正督饬各职员分科办理。但因民国初建，本部既无卷案可稽，各省司法事务多不一致，非自行调查明确，不足以谋司法之改良。特请各省都督办理下列事务：(1)咨送裁判所及监狱调查两表样式，请转饬所属各府厅州县，将所有审判、检察各厅及监狱，已成立者若干处，按表式分别填写；(2)凡未成立审判、检察各厅及监狱者，应规仿新制，赶速设置，总期逐渐改良完善，一扫从前黑暗时代之恶习。”（注：转引自张晋藩总主编《中国法制通史》第9卷，法律出版社1998年版，第415页。）
同时，司法部根据《临时政府组织大纲》中“临时大总统得参议院之同意，有设立临时中央裁判所之权”的规定，拟定《临时中央裁判所官制令草案》，呈送大总统。呈文指出：本部经已成立，所有全国裁判所各官职令，自应陆续编定，以重法权，而便执行。该草案由孙中山发送法制局审定呈复，但在南京临时政府存续期间并未完成立法程序。（注：《大总统令法制局审定临时中央裁判所草案文》，《民立报》1912年3月12日。）
由于南京临时政府存续时间短暂，加之政局未定，军事浩繁，无法进行大规模建设。新式法院的组织建设，主要在北京政府时期得以逐步实施。
1912年5月，袁世凯发布大总统令，称：“司法总长王宠惠呈称，大理院正卿刘若曾等辞职，已蒙批准。审判不可中断，即法官不可虚悬。惟大理院正卿、少卿等官名不适于民国制度，现在《法院编制法》修正颁布尚需时日，新法未施行以前，应先更正其名称，而宜暂仍其组织，以便继续执行等语。大理院正卿可改为大理院长，少卿一席著裁撤，余暂如旧。俟《法院编制法》修改后，一律更正。”（注：《临时大总统令》，《政府公报》1912年5月18日。）
当时，全国有县制行政区域1700余处，若遍设法院，略计需法官15000人，岁费则在5000万元以上。（注：参见季手文《司法制度刍议》，载《法学会杂志》第3期。）面对如此艰巨任务，从事司法建设的中央地方各界，努力求进，按照《法院编制法》（注：1912年12月，中央司法会议曾公布《法院编制法草案》，与前清编制法相比，只是做了一些称谓上的改变，如推事改称判事官、检察厅改为检事局、检察官改称检事官，承发吏改称执达吏等，并无实质上的改变。但民国前期实际施行的仍为前清之编制法。参见《司法例规》，司法部1915年重刊，上册，第16-30页。）要求，在前清新式法院建设的基础上，次第筹建。截止1914年初，全国共建成大理院1所，高等地方厅120所，初级厅179所，设立审检所之县有900余处。（注：参见王宠惠《二十五年来中国之司法》，载《中华法学》，第1卷第1号。
另据The China Year Book 1913年统计，中国22省中有高等审判厅19所，地方厅113所，初级厅197所。转引自张朋园《梁启超与民国政治》，食货出版社1981年版，第125页。）达到自清末司法改制以来的高潮，可谓是新式法院建设的“全盛时代”。（注：张一鹏语。参见张一鹏《中国司法制度改进之沿革》，载《法学季刊》，第1卷第1期。）
对于新式法院的建筑方式、内部构造及布置，司法部没有定式。以直隶高地审厅为例。直隶高等地方两厅同在一处，位于天津商埠内，前临马路，交通便捷。法院房屋建自前清，坐北朝南，前有围墙一道。正中四合形二层楼房一座，四周皆有平房，规模尚属可观。高审厅共有法庭四处（民刑各二），评议室二处，复设有民刑候审室、律师休息室等。地方厅共有法庭八处，除大法庭一处在前楼下东头，面积颇为阔大外，其余民事法庭四处，刑庭二处，预审庭一处，均极狭小，旁听席亦少，且多未设围栏。其民事候审室及刑事候审室，系分别男女设置，民事男候审室并分别原被告。证人、鉴定人亦各设专室。各室设于前平房及东平房之内，面积均小。律师休息室、华洋诉讼人候审处，则设于东楼下面，面积颇为宽阔，设备亦属完善。所有厅内房屋，尚属清洁。（注：法权讨论委员会编：《考查司法记》，编者刊，1924年版，第58页。）
其余如山东高地审厅，与高地检厅四厅同在一处；山西高等审判厅署，系前清皋司衙门改造而成，局面宏敞，气象庄严；河南高等审判厅署为前清考棚，面积虽甚宽广，而房屋颇不适用；江苏高等审判厅署原为前清皋司衙门，前面改建洋式，局面颇为宏壮；安徽高等审判厅署系由前清提学使署附设之学务公所改建，前筑西式门墙，外表颇为壮丽；江西高等审判厅署原为前清学院衙门，局面虽然宏敞，而房屋颇嫌散漫等。（注：法权讨论委员会编：《考查司法记》，第59页。）
但是，随着袁世凯帝制自为思想的膨胀，北京政府的主要精力在于控制军事，强固集权统治，加之财政拮据，故对法院建设，逐渐取消极态度。不仅态度消极，袁世凯还对独立之司法常感芒刺在背，欲除之而后快，“当民一（年）时，袁氏颇欲尽废新立法院，恢复旧制。任公（即梁启超）力争之。……其间几费周折，司法新制始保存以有今日。”（注：参见丁文江、赵丰田编《梁启超年谱长编》，上海人民出版社1983年版，第7册，第687页。）1913年宋教仁被刺，案涉袁党要角、时任国务总理的赵秉钧，上海地方审判厅票传赵氏出庭候讯，赵颜面尽失，不得不称病请辞总理职。袁世凯更是愤懑难耐，“知欲锄异己，法界必当收为我用。”（注：沃邱仲子：《民国十年官僚腐败史》，载《近代稗海》，四川人民出版社1985年版，第8册，第40-42页。）同时，由于各省新立法院颇多，“又系初办，弊病自不能免，遂贻旧派人口实，攻击甚烈。”（注：据余绍宋回忆。参见丁文江、赵丰田编《梁启超年谱长编》，第7册，第687页。）于是，裁撤新式法院之议遂出。
先是1913年12月，袁世凯颁大总统令整顿司法事宜。令曰：“建国以来，百政草创，日不暇给，新旧法律，修订未完。或法规与礼俗相戾，反奖奸邪，或程序与事实不调，徒增苛扰。大本未立，民惑已滋。……应饬令各省民政长官，会同高等审检厅，揆度情形，分别划改。”（注：转引自许国英《民国十周纪事本末》，文海出版社影印本，“裁减法官”。）这一命令实为日后裁撤审检厅之张本。
次年3月，热河督统姜桂题迎合袁氏需要，会同各省都督民政长电呈大总统，内称：
“窃维司法独立，固属宪政精神，而建设法庭，亦为文明国所不可少。固必审国家财力奚若，人民程度何如，而后因地因时，循序渐进，乃能推行尽利，不至于病国害民。溯我国近数年来，效法泰西，各省既设高等审检两厅，更于各属分建地方初级各厅并审检所。侈谈美备，不惜资财，藉口法权，专工舞弊，甚且审判案件，任意藐法，数见不鲜。糜国家无数金钱，反增吾民无限痛苦，长此以往，宁不痛心。……桂题等往复电商，佥以为地方初级审检两厅，及各县审检所帮审员，均宜暂行停办，应有司法事件，胥归各县知事管理，以节经费。至于交通省份，及通商口岸，仍设高等审检两厅，延揽人才，完全组织，以为收回领事裁判权之预备。其余偏僻各省及边远地方，暂行停办，以节财力，即以最高级之公署，为人民上诉机关，暂设一二司法人员，专司其事。徐俟财力充裕，国民均具有法律知识，再议扩充，更于此时预储司法人才，留备他时使用。”（注：转引自许国英《民国十周纪事本末》，“分别裁留各省司法机关”。）
对于姜桂题的攻击和撤废审检厅的建议，时任司法总长章宗祥呈文辩驳：“窃维司法制度，关于国体，设计听划，期在必行。故自改组以来，已成立者渐行巩固，未成立者方在经营。以国库空虚，人才缺乏，两者交病，着手遂难。前任总长，于是分别缓急，及维持之谋，继复奉大总统知事兼司审检之令，无非深维国度，因时制宜，为暂时救济之方，并非永久成法。乃外间未明斯旨，辗转讹传，以为现制动摇，方针改变，甚至谓各省已设高等以下各厅，均可一律裁撤，纷纷谣惑。误会滋多。”同时章总长也提出设厅办法六条，希望能有两全之策。这六条内容包括：
“（一）各省高等审检两厅，一律仍旧。（一）各省已设之高等审检分厅，除系距省较远，或诉讼较繁者，一律仍旧外，其有应行裁并者，由部随时办理，至重要地方，应设高等分厅，尚未成立者，仍应陆续筹设。（一）各省省城地方初级厅，一律仍旧。（一）各省商埠地方初级各厅，已设者仍旧，未设者筹设。（一）东三省已设之地方初级各厅，一律仍旧。（一）各省除省城商埠外之已设地方初级各厅者，仍应设法维持，如实因财力万难维持，应由各该长官，就地论地，就事论事，将某县法院如何不能维持之处，报由本部酌核，后定裁并。”（注：转引自许国英《民国十周纪事本末》，“分别裁留各省司法机关”。）
袁世凯把两案均发交御用的政治会议讨论，结果议决裁并各地审检厅。不过自清末改订官制后，司法改良与司法独立，已经是社会一般舆论，袁政府不敢将新式法院悉数裁减，致招清议，故保留省城及通商大埠之高等地方审检厅。对于各地诉讼，另于1914年4月5日，以教令公布《县知事审理诉讼暂行章程》，规定未设审检厅之地方各县，第一审应属初级或地方审判厅管辖的民刑诉讼，均由县知事审理。司法部呈文表明，此次变动“计裁并各省地方审检厅90所，裁撤京外初级审判厅135所。”（注：《司法公报》，第34期。）各省新立的地方初级审检厅大为减少，新式法院建设骤然受挫。
以湖南省为例。湖南是最先响应辛亥革命的省份之一，省内激荡着宪政共和的革命意识。1912年初省城高等地方初级三厅即正式开厅审案，自1912年8月至1913年7月，全省各地还陆续开办地方、初级审判厅23处。然而，裁厅之令出台，湖南仅保留高等审判厅及长沙、常德地审厅而已。（注：“调查湖南司法附属机关沿革表说明书”，中国第二历史档案馆（以下简称“二史馆”），一○四九／2831。）
其余各省法院建设，情形与湘省大致相同，如江西省司法机关沿革表记载，自1912年6月至1914年5月，全省陆续建成高等地方初级等审检厅，复于1913年12月初级厅大部分并入地方厅，1914年5月裁撤地初各厅，仅留省城高地两厅，由县知事兼理司法。江苏省“自光复以后，省议会议决本年司法经费至百八十万之巨，各县审检厅成立至百四十处之多。问其官吏，则法政速成之人才殆已搜索罄尽。问其经费，则议案有其名而实际无着。”（注：前者参见二史馆，一○四九／2831；后者参见“江苏司法独立之现象”，《法政杂志》，第3卷第1号。）经过裁撤后，江苏省新式法院也所剩无几。
从各省法院兴革大略中，我们可以看出，实际上新式法院的机构变更是沿着两个方向开展的，一为二审司法署改为地方审判厅，由地方审判厅改为地初合设厅，再由合设厅改为审检所；一为一审司法署改为审检所，由审检所而帮审员，而承审员。换言之，即完全组织与特别审判机构之分别。经费变更的沿革，始则地方负担与司法收入备抵，继则完全由国库开支，终则国库限制支出，添以截留司法收入补助之，并且具有机构变迁视经费为转移的特点。
此外，1914年9月，司法部还公布《高等分庭暂行条例》，通令各省得于道行政区域设置“高等分庭”。次年1月公布《高等分庭管辖权限暂行条例》，使高等分庭的权限与“高等分厅”几乎没有实质区别。（注：参见黄源盛《民初法律变迁与裁判》，台湾政治大学2000年版，第27页。）4月，司法部批示有条件之高等分厅可附设地方庭（1915年4月7日部批）。另外，撤废初级厅后，1915年5月，司法部通饬各省筹设地方厅简易庭，办理原初级厅管辖案件（1915年5月7日司法部通饬）。1915年6月，司法部呈准将《法院编制法》分别修正刊行，1916年2月该法又再次得以修正。其修正要点，大略有四：(1)删除关于初级审判厅、初级检察厅的规定，改设分庭，管辖初级案件，变为虚四级制；(2)删去“各省提法使监督本省各级审判厅及检察厅”；(3)大理院废置正卿、少卿，及民事科、刑事科，改置院长、民事庭，及刑事庭；(4)高等审判厅厅丞、京师地方审判厅厅丞，均改为厅长，总检察厅厅丞改为检察长，各审判衙门、各检察厅分置的典簿、主簿、录事，分别改为书记官长、书记官。（注：罗志渊：《近代中国法制演变研究》，台湾正中书局1986年版，第405-406页。）这些修正把清末制定的《法院编制法》所规定的职官名称，予以改革，使之更具有新式民主共和国的色彩。
截止1916年，据日本东亚同文会调查编纂部编的《支那年鉴》统计，中国仅存大理院1所，高等审判厅22所，高等审判分厅4所，高等审判分庭11所，地方审判厅38所，地方审判分庭6所。（注：《支那年鉴：第三回》，日本大正七年初版，第464页。转引自朱浤源《社会犯罪与治安维护》，《中华民国史社会志》·印本。
另据张国福统计，到1916年间，经过裁撤审检厅及改设地方分庭或简易庭，全国新式法院仅存大理院1所，高等审判厅23所，高等审判分厅26所，地方审判厅（包括地方审判分厅）89所。参见张国福《中华民国法制简史》，北京大学出版社1986年版，第179页。不过，笔者认为张文统计有误。）可见袁世凯统治时期新式法院建设之顿挫。
二
袁世凯帝制败亡后，1916年11月，司法部举行第二次全国司法会议。与会人员包括司法部次长、参事、司长，大理院庭长、总检察厅检察长、各特别区域审判处长，以及各省高等审检两长。会议以谋求司法统一与进步为宗旨，就司法改良、司法机关之推广等内容展开讨论。其间提出“议请各省旧府治宜增设地方厅各县设地方分庭案”，要求“于各省旧府治增设地方厅，依法编制而减少其员额，即以府之行政区域为其管辖区域，所属各县仿照日本地方裁判所分设支部办法增设地方分庭，视案件之多寡置推事一员或二员，由司法部委任分庭所在地之县知事兼充检察官，即以县之行政区域为其管辖区域。”（注：本次司法会议之经过情形，参见《司法公报》，第68期，“特别记录”。）但是，此一时期，全国从中央到地方，处处军阀林立。各派军阀以扩充军事实力、争权夺利为己任，对于国家的现代化建设，漠不关心。国家有限的财力，被权随人转的北京政府用于军事征伐之中，无暇顾及司法建设。各省依案施行的也寥寥无几。
1919年，巴黎和会期间，中国以战胜国的身份出席。在和会上，中国代表提出“请求撤销领事裁判权案”，此建议案提出后，与会诸大国以和会时间紧迫，所议以对敌条件为限，协约国互相条件则须俟诸国际联盟会议为藉口，置之不议。
两年之后的华盛顿会议，中国政府继续提出“撤废领事裁判权案”。据称，当华盛顿会议时，中国代表王宠惠博士以法律专家身份，坚执中国司法，业经改良，堪与各国司法等量齐观。王代表并“发表言论，遍登报章，谓领事裁判权殊无利益于各国。因各国领事，多属外交官，法律知识，未必充分，何如让与中国司法专家任审判之为愈”。“此种论调，本具充分理由，外人颇乐闻之。于是始承认有让中国收回（领事裁判权）之必要。惟对于中国司法内容，究不免于怀疑，遂同时声明须俟派员到中国考察后，方能实行。”（注：参见法权讨论委员会编《考查司法记》。）该提案交付大会详细研究后，于1921年12月10日议决，由美国、英国、比利时、丹麦、法国、意大利、日本、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典等国组成调查法权委员会，前往中国调查法权现状。该委员会于1926年成行，而有关法院之建设实为考察的重点之一。（注：参见《法权会议报告书》，《东方杂志》，第24卷第2号。）。
以撤废领事裁判权为契机，新式法院之建设推广又成为社会热点问题。财政司法两部拟定添设法院新监并分年筹备表，会呈大总统。筹备表对法院建设取渐进主义原则，“拟分两期筹划，期以二十年各县正式法院一律成立”。第一期自1920年起至1924年止，筹设各省旧道治高等分厅，并旧府治地方审检厅；第二期自1925年起至1940年止，筹设各县地方审检厅。大总统令“应准如议办理，即自民国九年(1920)会计年度开始次第实行”。并由国务院把该筹备表分电出席巴黎和会的陆征祥专使，及驻英法日美等国公使，“请其就近接洽”。（注：“添设法院新监并分年筹备表”，《司法公报》，第109期，“官制”。）
为了迎接调查法权委员会的来华考察，司法部还专门组成“法权讨论委员会”，委员长由曾任司法总长的张耀曾担任。张带队前往10省考查司法现状，在考查途中，几乎每到一处，即发表演讲，表示“收回领事裁判权，徒向他人（即外人——引者注）要求，不如向自己要求”，“图谋改良（司法），非多设正式法院不可”等，督促各地开展司法建设。（注：法权讨论委员会编：《考查司法记》，“演说录要”。）社会舆论也纷纷吁请广设法院，如上海律师公会及法治协进会发表时论，认为“推广法院为当务之急”，如此即不授外人以口实，而延误领事裁判权之撤废。（注：孙祖基：《各国来华考察司法之缘起与吾国应有之准备》，《东方杂志》，第21卷第10号。）
在东北关外，由于俄国十月革命后，苏俄政府宣布中俄旧有之领事裁判权条约一律废止，中东铁路附属地内诉讼事件，概归中国政府管理。（注：铁路附属地之历史可略述如下：1896年9月8日，中俄缔结东省铁路公司合同，中国政府以建造及经理中东铁路之权利给予华俄道胜银行。该合同第五条云：“凡该铁路及铁路所用之人皆由中国政府设法保护，至于经理铁路等事要用华洋人役皆准该公司因便雇觅，所有铁路地段命盗词讼等事由地方官照约办理。”第六条规定：“凡该公司建造经理防护铁路所必需之地，又于铁路附近开采沙土石块石灰等项所需之地，若系官地由中国政府给予，不纳地价……该公司在此项土地上有完整的惟一的行政权。”俄国政府据此设立保护铁路之军警，对于在铁路附属地以内所有一切人民行使政治上之职权。参见《调查法权委员会报告书》，法律评论社1926年版，附件一，“中国委员对于在中国治外法权现在实行状况之意见书”（1926年3月23日）。）这样，北京政府在东省特别区域设立东省特区法院，管理东省铁路附属地内中俄诉讼、俄人诉讼及其他诉讼案件。
1920年10月，北京政府公布《东省特别区域法院编制条例》（教令第25号），于哈尔滨设高等审判厅及地方审判厅各一，并在铁路沿线酌设地方分庭（参见附表1）。地方厅对于铁路沿线地方案件，得用巡回裁判制度，从而有别于内地法院采用的特定法院制度（即法院必须在固定的司法官署内开设）。
附表1：东省特别区域地方分庭设置地点暨管辖区域表
资料来源：司法部1921年2月14日部令第120号，载《政府公报》，1921年2月18日。
根据编制条例规定，特区法院对于东省特区辖境内的所有民刑案件，不分中外人民，均有管辖权。初级管辖案件以地方审判厅附设简易庭及地方分庭为第一审法院，以地方厅为第二审法院，以高等厅为第三审法院；地方管辖案件以地方厅为第一审法院，以高等厅为第二审法院，以大理院为第三审法院。不过，1921年2月3日公布的司法部令中，复规定特区法院仅办理外人与外人，或外人与华人涉讼之事，对于特区内纯粹华人之间的争讼事件，划归吉林、黑龙江两省之法厅或监理司法之县知事受理。
东省特区仿日本等国检察制度，不另置检察厅，而于高等审判厅内配置首席检察官、在地方厅内设立检察所置主任检察官，与审判厅处于对峙地位，独立行使职务。会计庶务等行政事项概归审判厅掌理。这也与以往审检两厅机构分立对峙、司法行政事务由检厅支配的制度明显有异。
条例还规定，东省特区法院审理案件须用中国文字，“俄民固难通晓，然俄民居住中国境内，又与中国法院为诉讼之请求，自有谙习中国语言文字之义务，即其未能谙习者，亦可自延翻译”。（注：司法部“复俄人宜作夺甫所呈请求书函”，《司法公报》，第133期。）审判由特区法院法官独立行使，外人不得干涉。此外，各厅内由司法部酌委外国人为谘议调查员，调查员应受咨询及担任调查的范围有(1)关于俄国法律之存废及其解释，(2)关于俄国习惯，(3)关于俄国宗教规律，(4)其他俄国章程命令制度。谘议调查员任期二年，如有侵越权限或其他不称职行为者，虽在任期中亦得由该管监督长官随时呈请高等审判厅长转呈司法部撤换等。（注：“东省特别区域法院谘议调查员办事及任免章程施行细则”，《司法公报》，第133期。）这些规定均体现了中国的国家主权，同时也兼顾东省特区撤废领事裁判权后过渡时期的特点。
经过建设，此一时期新式法院数目，在裁撤审检厅之后开始出现缓慢的增长。根据有关资料统计，此时全国共有各类正式法院138所（参见附表2）。（注：根据同年日本东亚同文会调查编纂部编《支那年鉴》统计，是年中国设有新式法院133所。与调查法权委员会报告书统计之法院数相差5厅（庭）的区别之处在于：直隶1地方分庭、山东1地方分庭、福建2地方分庭年鉴未列入计算；此外吉林2地方分庭在年鉴中1庭被计入地方审判厅，1庭未被计算在内。参见该部编：《支那年鉴》，昭和二年版，第23-114页。转见朱浤源《社会犯罪与治安维护》，《中华民国史社会志》抽印本。）
附表2：1926年各省新式法院一览表
省别 高等审判厅 高等分厅 地方审判厅 地方分庭
合计
京师1
1
4
6
直隶
1
1 3
1
6
奉天
1
114
16
吉林
1
2
3
2
8
黑龙江
1
1 24
河南
11
2 4
山东
1
3
1
5
山西
1
2
1
4
江苏
11 4
6
安徽
11 2
4
江西
1
1 2
4
浙江
1
2
4
7
14
福建
11
5
2
9
湖北
1
2
2
5
湖南1
1
2 4
陕西
11 2
4
甘肃
13
1
5
四川
1
4
4
9
广东
11
24
广西
1
1
35
云南
1
12
贵州
1
3
4
东省特
11
35
总计
23
27
66
21 137
说明：原报告书中称有新式法院139所，把总检察厅也列入计算。此外，表中对于东省特区法院的数目统计也有出入。对于北京政府时期的新式法院总数，《民国司法志》的统计数据也略有不同：“终北京政府时代，全国计有高等厅二十一所，高等分厅二十六所，地方厅六十七所。”（汪楫宝：《民国司法志》，第8页。）由于笔者目前没有找到更翔实的档案资料，姑且存疑。
资料来源：根据《调查法权委员会报告书》（法律评论社1926年出版），第二编，附录一“中国新式法院地点及法官员缺一览表”相关内容统计并制表。
到北京政府末期，张作霖以军政府大元帅执掌政权，其唯一目的在维持军阀统治，以对抗国民革命军的北伐。此时中央财政更形困窘，法院建设因之停滞不前，甚至出现萎缩现象。如大理院原有民事庭5庭、刑事庭2庭，为资撙节，裁撤民一庭、民二庭（注：参见《法律评论》，第236期、第237期。）；京师高等审判厅历来人少事繁，人员原本不敷支配，但受军政府裁员减薪之影响，也不得不裁减推事2人、书记官4人、录事5人，“闻被裁者皆系十年以上之人员。”（注：参见《法律评论》，第253期。）同时，由于新式法院人少案多，常常导致积案累累。以京师高等厅论，民事积案常有百数十起，京师地方厅民事积案有时竟达一千多起，民众啧有烦言。（注：“通行京外各法院限期清理民事积案以舒民怨”，载《法律评论》，第241期。）
综上所述，民国前期十余年间，新式法院建设历经曲折，已设法院主要集中在省城或通商大埠，广大基层法院建设始终没能摆脱困境。基层民刑案件，大部仍然交由县知事讯问处断，只有经过上诉后，才能进入高等地方审判厅审理。与此同时，由于受到治外法权的束缚，县知事及各级新设司法机构的管辖权，无法及于租界地区以及享有治外法权国家的公民。为了处理这些区域内的华洋争诉案件，在东三省尚设有特区法院，在上海、武汉、厦门也分别设有会审公廨。整个审判体系呈现出新式法院与行政机关二元化并行发展的趋势，既有现代化的进步倾向，也有封建传统的束缚，统系庞杂，杂糅新旧。新式法院的极度缺乏，不可避免地影响了民国前期现代司法的推广与普及。
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