论普选后香港政党发展趋势与核心理念，本文主要内容关键词为：香港论文,政党论文,发展趋势论文,核心理念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D676.58 文献标识码：A 文章编号：1001－4225(2012)01－0074－07
一、前言
按照英国“非殖民化”计划中有关建立“代议政府”或“责任政府”的标准，1980年港英政府设立区议会，开始推行代议政制，政治性社会组织随之出现。虽然理论上对香港的政治性社会组织的定性有“政党”或“政团”之分别[1]，但是无论依据《公司条例》或《社团条例》登记，它们的参加选举、扩大政治力量和同盟、开展议会斗争、监督制衡政府等行为特征，都印证了“政党是人们为通过共同努力以提高民族福利，并根据某种他们共同认可的原则而结成的组织”。[2]从20世纪80年代的三级议会(区议会、市政局、区域市政局)选举，到90年代的立法会的部分直选，政党逐渐发展成熟，影响日趋扩大，如2007年行政长官候选人梁家杰系由公民党推出，标志着政党候选人的出现。今日之香港政党包括最有影响力的民建联、民主党、自由党和其他比较活跃的公民党、香港民主民生协进会、前线、社会民主连线、四五行动、市民支持爱国民主运动联合会以及民间人权阵线等。虽然发展空间有限、力量羸弱，但政党都面临着“双普选”(以下简称普选)带来的发展契机。《基本法》第45、68条规定了普选的目标，2007年12月29日全国人大常委会通过《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，明确了香港普选的时间表，即2017年普选行政长官；在行政长官普选后，立法会全部议员亦可以由普选产生。人大常委会副秘书长乔晓阳和特区行政长官曾荫权均表示“2017年可以普选产生行政长官后，可以在2020年实行立法会普选”[3]。政党政治成为各种社会力量及其利益诉求的主要整合模式之后，政党发展取决于自身的理论规划和组织构建，如利益代表的社会整体性、系统性和纲领性、组织化程度等，其核心将是满足市民的需求，督促香港政府重视社会保障行政。
二、政党发展之外部环境
功能组别选举促使政党产生并发挥影响力，普选既为政党发展突破了前者之空间局限，也仍坚持政党活动不得逾越之规律。
(一)普选为政党发展创造了条件
“宪法规定普选……这是世界上最进步的制度”[4]，其意义不仅在于确立民主的基本形式，更促进了政党政制的发展。一方面，事实上“政党的发展被证实先于民主……它的产生，为政治上的盟友共同保卫他们所支持的政策、所拥护的政府，提供了一种方式。政党使政治成为可预测的事业与统治工具”[5]。从功能组别向普选过渡，就是政党推动的民主实践过程；另一方面，现代民主不可能离开政党，它是公权力行使的责任性、透明度和有效性的保证。因此，普选提高了政党在香港政治中的地位并成为政党演进的平台。
一者，普选不是公权力的独角戏，其发动和组织等浩大工程需要政党内的专业人士的支持；二者，政党积极参与民主进程，既推动了香港社会对民主价值观的认同，也使政党参与政制发展必须遵循法治精神和代议制路径；三者，有效率的行政体系，既要求公务员系统的政治中立——政务官向所有政党开放，也使得行政决策必须取得立法会的支持。“虽政党之为用，不少深恶痛绝之人。然现代政治不能一日离开政党，是为显而易见之事。”[6]参加普选未必是政党的专利，但政党确以参加选举为价值存在，此为民主之常态。因此，香港政党必然活跃于普选，并影响立法和行政。
(二)普选为政党发展划定的“红线”
政党是公私两域联系的纽带，民主需要政党，但是政党行为不能危害民主本身，这就要求政党的活动限于影响政府决策，却不能进入到政府的决策过程，否则会形成戕害民主的“政党治理，即治理功能实际上是被获胜或政党联盟掌握或垄断”。[7]因此，香港政党的政治影响力以“不妨碍行政恪守政治中立”为限，其活动应受到《基本法》和香港有关法律的限制。
首先，《基本法》第99条规定公务人员必须“尽忠职守”，根据2002年建立的政治委任制度，行政系统内的公务人员包括行政长官、政务委任官员(政务官)和普通公务员(事务官)。其次，香港的管治团队中的普通公务员队伍，因其事务性而有信心在普选后延续政治中立的传统，遵守《公务员守则》第2.2条之规定，将政治中立作为基本信念。第三，《基本法》第47条规定行政长官必须“廉洁奉公、尽忠职守”，《第一任行政长官人选的产生办法》第5条规定：“有意参选第一任行政长官的人士应以个人身份参选。具有政治性团体身份的人士在表明参选意愿时必须退出政治性团体。”《行政长官选举条例》第31条规定：“胜出的候选人须声明他不是政党的成员。”作为统领政府的行政长官，特首即使有党派背景，但也必须保持名义上的政治中立。第四，《政治委任官员守则》第1.1条将政治中立列为政务官的基本信念。政治委任制度使得有政党背景的人员能够进入行政会议，有可能影响行政决策的公平性。因此政务官的确应该遵守政治中立的惯例，至少形式上与政党划清界限。
法律规定之实效在于普选使政党染指行政成为有害自身的危险行为。普选意味着选民作为旁观者，他们将根据政府决策及其利益分配的结局，“据其内在的信念，他自己归属于何方，且须把谁视作志同道合者或者敌手”。[8]如果行政长官、政务官的决策及公务人员的施政过于表现出政党倾向，会在民主已较成熟的香港社会引起强烈的反响和舆论声讨，从而影响政党的政治声誉。因此，试图突破《基本法》及有关法律中设定的“政治中立”的“红线”的政党，选票会给予其相应的回应。
三、政党发展之内部构建
香港的民主化起步较晚，政党成立时间短、规模小，还不具备相应的制衡公权的政治驾驭力量。“社会改革必须一点一滴地进行”[9]，一方面政治影响力是政党的生命，对立法和行政决策的动能取决于普选中的表现；另一方面，普选是政治民主进程的最高形式，进行社会组织和动员的成熟的政治能力离不开政党在理论规划、组织系统和内部文化发展方面的自我培养。
(一)理论规划
首先，政党的理论素养水平决定政党的竞争力和政治影响力。一者，政党纲领的统一性和延续性代表政党的“软实力”；二者，竞争性选举要求政党依据理论把握选民诉求、及时制定和调整竞选的策略；三者，理论规划过程能够为政党培养和储备人才，使政党能够面对香港复杂的金融、贸易和人文环境，在选民调查和政策分析、制定、执行等方面具有扩大影响的能力。理论的体系化是厚积薄发的过程，为此，民建联和民主党等政党开始设立培训部门，进行海外培训和选举观摩。
其次，民生是理论规划的核心。政党间的纲领虽有差异，但为巩固既有群体并扩大普选支持面，其政策须务实并贴近于公众需求，不能回避一段时间内社会的主要矛盾和热点问题，如民建联提出的“建设特区、繁荣创富、安居乐业”的口号。而且，为了维护政党的政治诚信度，对于民生问题的关注将不会仅停留在选举宣传中，政党对立法和行政的影响旨在满足公共需求、提高民生水平。
(二)组织系统
“政治行动常常是以高度整合的共同体为基础的。”[10]普选使政党成为群众型政党，其党内选举、提名候选人、筹集和使用党费和捐赠、稳固基层党组织、党籍管理、党员发展、党纪维护等因素决定了政党的竞争力和影响力水平，是政党生存和求胜的必备条件。一者，加强党员和组织的联系，提高政党的控制力。通过党内协调，减少政党的基本立场与议员党员的意见之间的差距，减少在“选票第一”的环境下，议员为顺应选民而在立法会的表决中违逆政党立场和主张投票的情况出现，保持政党立场和主张的前后一致性以及政党的组织力和凝聚力。二者，政党为扩充实力，无论主张相同或者近似，抑或政治分歧明显，政党间进行兼并、联合或者分立，通过重组建立“跨界层”的政党形象是明智之举，具有现实可能性和操作性。如2010年5月社会民主连线(社民联)和公民党联合发起“五区公投”运动，以争取“尽快实现真普选、废除功能组别”。
(三)政党内部自身的文化发展
普选的竞争性使政党重视政治影响力的扩大，且《基本法》第27条规定的各项基本自由也为政党发扬自身文化软实力营造了宽松的民主环境。一方面，政党能够通过组织集会、游行、示威等活动，宣传本党纲领和主张、赢得支持，如公民党参与2009年12月的反高铁拨款的游行；另一方面，政党常以《基本法》规定之言论、新闻、出版自由为思想营销。“没有自由舆论的自南选举毫无意义可言。我们说人民必须享有主权，但没有发言权、没有自己意见的空洞主权，不过是一种追认权，一种空洞无物的主权。”[11]围绕着政治和经济利益明争暗斗的选举，政党间的竞争离不开平面、立体、网络等各种媒体在形象包装、宣传策划、政策分析等方面的推波助澜。
首先，媒体深刻介入普选的必然性。一者，选民在政治运作高度专业化的今天，只有借助传播媒介，才能了解政党之纲领，并基于自己的政治地位和利益诉求进行判断。二者，“大众媒体即是以表现为目的之结社，其本身享有表现的自由”[12]。是故，媒体不仅有全面反映政党选举策划之能力，亦有其助力民主前行之社会责任和利益冲动。三者，政党借助媒体的“人情味”(human-interest)展现候选人形象、宣传纲领，是其有效沟通选民、放大造势效果并具高性价比的捷径。
其次，新闻自由助力政党发展。长期以来，香港的舆论环境中虽然“没有任何东西阻止政府参与大众传播：陈述它自己的主张、补充私人提供的信息来源，以及提出私人竞争的标准。政府的这种参与并没有威胁新闻自由”[13]。政党在媒体拥有高度政治自由的社会环境中成长，并可与媒体携手共进并抵制曾经肆虐世界的极权主义国家的那种景象——“统治思想是任何国家、任何纯粹的暴力机器都未达到过的一种东西，是一种持久不息的运动：在生活的每一个领域里都永久地统治每一个人。”[14]普选顺应了香港社会业已形成的自由传统，使香港居民因认同其广泛的政治权利而积极参与选举。新闻自由使媒体介入香港的政治运行过程，契合了民主的诱惑，促成政党与民众的利益达成一致。媒体对选情的全方位跟踪会促进政府的开放和竞选的公平，他们的努力更会将维护和尊重香港新闻自由传统的精神灌输于每个政党、候选人和选民。
第三，媒体公正保护政党发展。媒体公信力的来源之一在于它在普选中坚持公正的社会责任：一者，政党发展需要媒体对政府进行公正评判。普选加强了行政长官的民意基础和立法会的代表性，夯实立法权和行政权的合法性的同时也加大了公权力滥用并吞噬民主的可能。因此，“对公权谋私惟一的补救办法，就在于公共领域本身，在于照亮公共领域范围内每一个行为的光明，在于那种使进入公共领域的一切都暴露无遗的可见性”[15]。媒体的公正在于其独立性的存在，而其公正恰恰是使公权力保持理性并不侵犯新闻自由和不干预选举的最大利器。二者，政党发展需要媒体判断的公正。作为第四种社会力量，媒体最易遭到民众的误解和公权力以诽谤、谣言的罪名进行整肃，判断被左右的媒体不可能维护政党发展所需要的自由环境。因此，媒体视角下的公正应得到尊重，即基于专业和良知判断的客观真实，其程度与媒体不具备国家强制权力和侦查能力相适应。“一个有责任的新闻工作者对在他看来是符合实际情况的事实进行分析的时候，是‘有偏见的’。他只要不是为了说明自己的观点而歪曲事实，只要不隐瞒能说明一个不同观点的事实真相，他就是公正的。”[16]媒体公正的特殊评价标准，是基于人类过往教训的将就之举。一切自由都依靠言论和新闻自由，而这些自由从来都会因政府、政党和民众而变得不确定、不稳固，经常有失去的可能。三者，普选带来的商业运作壮大媒体，使政府、政党、候选人的控制力随成本的增加而降低。媒体追求公正的能力和热情依托独立的社会地位和充足的财力。
第四，媒体共识促进政党发展。香港媒体历来具有政治取向多元化的特点，反映各种政治力量和利益集团的观点。如《东方日报》、《太阳报》代表工商界的声音；《大公报》、《文汇报》倾向于支持中央政府；而《苹果日报》的立场接近于民主派。普选中的政党竞争将加剧媒体的多元化，但政治进程中的分歧不会造成社会分裂。“因为异见造成不稳定，共识会促进稳定。如果人们认同民主的价值，那么民主体制多少都能确保成功的运行。”[17]政党是追求民主的产物，媒体建立民主的共识就会使普选成为分歧的弥合剂，使政府、政党、候选人、媒体之间保持克制、彼此尊重、达成妥协，形成稳定的社会和政治生态及选举秩序，普选才有可能在良性循环中持续地进行。
四、政党发展之核心理念——关注民生
香港地域狭小、自然资源匮乏、人口压力大，虽然从20世纪60－70年代，为缓解社会矛盾而开始建立社会福利制度，但是因坚守经济赖以腾飞的自由化市场经济体制和对个人主义奋斗的强调，港府恪守自由主义关于“政府不可以把某些人的利益强加于其他人”[18]的基本理念，使香港的福利制度未能跟上西方国家建设福利社会的步伐，建立较早、发展滞后、社会调控力较弱。2009年联合国人类发展报告称香港作为世界经济自由度最高的经济体，其基尼系数却在全世界排名第一。普选中的政党必定聚焦巨大的贫富差距，将民生不仅作为政党理论规划的重点，更视为民主政制的核心，故发展社会保障行政、提高社会福利是普选的前因后果。民生之内容包括：一者为收入，即香港的税收制度应符合宪政应有之义，以税负公平为旨趣。二者为支出。根据《基本法》第36条，香港居民有依法享受社会福利的权利，第144条和第145条分别规定了特区政府对发展、改进和资助社会福利之责任，即以公的扶助、社会保险、公共卫生、社会福祉方面为核心之社会保障行政。由于“在社会保障行政的领域中，给付主体与受给者之间的给付关系，大多是通过行政行为(给付决定)等单方面形成的，甚至这种关系建立后还要受到行政的广泛介入”[19]，依据依法行政之原理，收支相连，普选推动之香港福利立法和政策实际包括税负制度和社会保障行政两个部分。
(一)现时的社会福利体制及问题
首先，香港已经建立社会保障行政体系。自港英政府时期至今，“社会福利署”长期负责计划、发展和执行社会福利政策，实施社会保障行政。一者构筑了较为完善的社会福利制度，包括著名的“综援”制度和公共房屋制度以及幼儿教育学券计划、12年义务教育政策；社会服务制度，包括安老服务、康复服务、家庭及儿童福利服务、青少年服务、医务社会服务、违法者服务、教育保障制度、医疗保障等。二者建立了专业教育、专业人士、专业机构、专门政策在内的健全的社会福利服务体系，政府为主导，接受政府资助的民间福利机构(如东华三院)为中介，社会福利服务机构提供具体的社会服务工作。用于实施社会保障和救济的经费来源包括财政拨款、公益金、政府奖券基金、香港赛马会捐款和其他捐款等。
其次，香港社会存在发展社会保障行政的诉求。既有的社会福利投入不足以减少正在加大的贫富差距，社会稳定和民意已使港府受到政治压力，2010年10月，香港大学就特首施政报告进行的民意调查显示，经济发展、劳工就业、社会福利和教育依次位列需要处理的问题[20]。一者，社会稳定的要求。经济不平等与政治两极化总是相伴随地互动发生，正如德沃金指出：“增加财富的总价值并不是件坏事，但我认为，除非你考虑到如何分配财富，否则，所增加的财富并没有价值。”[18]26香港未来能否保持繁荣稳定，取决于能否构造一个有着强大中产阶级的、相对平等的社会。二者，民意诉求。香港正在进行产业转型，即由传统制造业向服务业转变造成的持续的“去工业化”现象使政府必须帮助个人生存和发展，满足多元化增长的社会福利需求。因此，普选为政党创造了以民主方式推动福利的空间，使劳工和低收入群体迈向中产阶级、中产阶级得以巩固，使行政和立法“为了尊重所有国民的尊严，并使所有国民可以享受健康而有文化的生活，国家有责任提供、改善必要且适当的条件，以便具体地保障国民的生存权”。[21]可以想见，普选后，政党将发动并持续进行一场扩大社会安全保障的覆盖面、缩小贫富差距的“新政”。
第三，香港有提高社会福利水平的财力。仅就财政分析，经济发展使香港政府财力充沛。正如韦伯指出：“任何法律保障都是直接地为经济利益服务的。即使不尽如此，经济利益也是影响法律创设的极重要原因。”[22]为了充分利用香港独特的地理位置和优越的天然深水良港，港府坚持自由市场经济和低税制度，使香港发展成为国际贸易和资本流动中心。虽然执行世界上最有利于促进商业的税制——税率低、税制简单、易于计算①，但在大税基(商品自由进出，以流动性带动巨大的贸易额)下，港府财政收入仍然庞大。2006年香港GDP达到1.47万亿港元，2006/2007财政年度，香港整体税收数字创历年新高，达到1551亿港元，按年增长7％[23]。加上秉承“小政府、大社会”的香港管治体系的行政成本长期维持在GDP的20％左右，被西方经济学家誉为“当代自由资本主义的典范”，因此，香港财政完全有能力支持社会保障行政的发展，政党在普选中能于此而为的作用在于促使“新政”为社会福利水平的提高调动更多的资源、支付更多的成本。
(二)政党以推动“新政”获取选票
首先，普选是较“功能组别”更为民主的利益分配方式。“功能组别”选举模式较为照顾工商业者与专业人士的政治利益，公共决策往往具有利益倾向性。即有利于中产阶级或者富有阶层的立法和政策较易出台和实施，而关注低收入者和劳工利益的立法和政策(如《香港劳工法》)却经常出现步履维艰、胎死腹中的现象。熊彼特曾说：“在民主政体里，选民投票的首要作用是产生政府。”[24]更重要的是，普选是“处于不要求群体的所有成员全体一致统一的集体选择规则之下的选票交易”[25]。它既满足了人类社会对于权威的需要，又破除了权力垄断。选民掌握了选票，就掌握了参与并且决定公共政治事务的权力，迫使公权力对利益(主要是经济利益)的分配趋向公平，以获取选民的政治支持。于是公民保留了主权，选民让渡了治权，公众获得了利益。
其次，政党之胜选决定于推动“新政”。“资本主义的胜利并没有结束奇异的贫穷和不平等，相反在许多人看来，它反而加重了贫穷。或者，至少有人会说经济自由主义和市场受惠最多，它们的影响并非是中性的。”[26]没有分享更多香港经济腾飞成果、福利要求最强烈的香港普通市民掌握的选票虽然分散，却是左右普选结果、任何政党都不可能忽视的最重要的力量。无论利益之倾向性为何，政党都不得不为普通市民的选票而调整政策、作出承诺并实际履行。虽然承诺与实效肯定存在差距，但差距始终会处在普通市民可以容忍和接受的心理范围之内，民众也确实能从政治家所信守的部分承诺中获得利益。2007年曾荫权竞选行政长官时称“创造就业助扶贫”，2010年香港就业率已经超过金融海啸前的水平。[27]
(三)政党描绘的“新政”是倾向性和妥协性平衡的产物
首先，政党推动的社会保障立法和行政倾向于解决低收入者和劳工群体的保障问题。香港社会一直以较为温和的手段进行收入调节，重视保护中产阶级和富有阶层的利益。但是随着产业转型和社会日趋多元，一方面，低收入群体、劳工的选举权在普选中将具有比“功能组别”制下更大的效力；另一方面，香港地区经济中以服务业为主的特点决定了低收入和劳工群体是主要的选民群体，而且他们在选战中表现出的越来越成熟的参与和判断能力势必产生“新的战斗目的。为多样性而战斗比为统一性而战斗的时候多，为自由而战比为参与而战的时候多”[28]。因此，低收入者、劳工的利益将在香港未来的立法和政策制定中获得更多的关注。行政长官、政务官、议员、政党在各种公开的讨论中的表现将直接决定了他们的受支持率，为此他们就必然在立法或者制定政策时有意识地在不同程度上取悦于低收入者和劳工，获得他们的利益认同。届时，政党将踊跃担纲低收入者和劳工利益代言人，有关促进这一群体福利提高、各项权利的保障或其他利益诉求满足的立法或者政策将较现在更有可能在立法会中得到多数支持，并在政府中得到贯彻执行。
其次，政党推动税收制度与社会保障水平适应。虽然“任何一种社会福利标准下，通过所得税(和福利)制度实现分配公平都比其他社会政策要好”[29]，但“新政”不是针对中产阶级市民和富有阶层的税负革命，而是各方利益平衡的产物，并与现时社会保障水平相适应，即普选对福利的调整，不能一蹴而就，也不能以加重中上阶层税负为前提。一方面，民主不排斥对少数人的保护，在于平等分享而不在于把香港变成“空港”。中上阶层的税负水平是否公平，取决于他们对纳税义务的尽责是否足以促进普通市民的责任感。“如果处于不利地位的人相信特权者也平等地贡献了他们的一份，那么他们就更可能为公益贡献自己的一份。”[30]不提高或者不过度提高中产阶级和富有阶层的税负有利于香港社会的繁荣稳定；反之，如使之不能承受，会致其退出香港市场，转而进军劳动力价格低廉的东南亚或中国内地。另一方面，即使香港政府的财力足以在不加重中上阶层负担的情况下提高普通市民的福利，这种提高也应该以不过分讨好普通市民为原则，以免造成“民主赤字”。为了香港未来的可持续性发展和应对可能发生的经济或社会的突发事件，立法和政策的制定者应该以克制和理性的态度不作出超前的政治承诺。夸夸其谈的政治家最终会自我丧失诚信，从而被选民抛弃；更重要的是，对人行太多的善比对他们行恶更危险。涸泽而渔不是一个对香港未来发展和培养市民自我精神有利的决定，香港政府必须借鉴这一教训：“福利分走了投资，耗费了精力，其目标就是为了满足那些福利开支难以满足的需求。到了90年代中期，西方思想中有一条公认的至理名言，那就是发放给惯坏了的工人的非工资性支出，如过分的福利待遇、医疗开支、失业保险等，已经从内部把德国蚕食殆尽。”[31]
综上所述，普选使社会福利制度的倾斜性和平衡性表现在“力之所及，藏富于民”。普选不是让政治家们比拼“怎样节制资本”，而是不但让中产和富有阶层在政府的消极态度中自由发展，更重要的是如何不让民间有穷人。前者，“最重要的精神，不仅在于轻徭薄赋，尤其是侧重在与民制产”[32]。一方面“新政”不致伤害中上阶层既有利益，另一方面，在预算案中，政府宽免薪俸税及个人人息税，宽免差饷及增加社会福利援助金额，从而让整个香港中低社会的民众都能够以不同的方式来分享香港经济成果；后者，“不管需要如何定义，福利国家的首要目标是济贫”[33]。普选时代，政党讨论福利的预算和有关法律的焦点将集中在社会保障行政的实施方面，如医疗、教育、保健、退休金、失业保险等方面的投入。
五、结语
普选预示着香港民主进程的跨越和社会将通过政党政治对各种利益和集团进行整合。一方面，普选使政党融合于民主政制而又不破坏行政之政治中立，同时促使其关注民生并加强组织建设，借助媒体进行文选造势、扩大政治影响力。另一方面，普选为普通市民的利益诉求提供筹码，使市民的需求成为政党利益代表的重心，在平衡各方利益的前提下，以公平税负为原则，促进社会保障“新政”立法和政策的出台。“今天，无数关于生存预先保障、经济调和当代社会福利国家的任务，也加入其中成为法律的任务。法律是除了金钱以外，对经济和社会进行政治调控的最重要的手段。”[34]二战后，欧美各国国民福利水平得以关注的经济因素是“凯恩斯主义”的盛行。从立法和政策方面看，推动社会保障行政的却是各国的选举。因此，普选后，提高香港居民的福利水平，将成为政党竞选纲领的核心，也必将成为香港立法会立法和政府决策中的重点考虑因子。普选不仅仅是民主形式的转变，更是一种催促执政者解决香港社会问题的动力，只有能够更加切实地解决香港社会政治经济问题的政党才能赢得竞选，只有能够更切实地解决香港社会政治经济问题的政府才能获得选民的支持。
收稿日期：2011－08－31
注释：
①按照税务条例规定，香港不征收增值税、销售税、资本增值税以及股息或利息税，只征收利得税、薪俸税和物业税三种直接税，且这三种收入的课税只限于来自香港的收入。
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