试论我国区域行政研究，本文主要内容关键词为：试论论文,区域论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二十世纪以来，伴随着社会经济领域出现的巨大变化，历经百年研究历程的公共行政学也得到了不断的丰富与创新，其研究视角不断拓宽，研究领域不断扩展，已经拥有相当完备的学科分支体系。但是，区域经济研究的深入化，却向我们揭示出公共行政学研究中的一个盲点，即对与区域经济发展相对应的区域内政府间关系的建设与调整的忽视。这一盲点催生出一块新的公共行政学研究领地：区域行政管理。因为，从当今世界范围来看，随着市场经济的飞速发展，现有的行政区划疆界正日益受到冲击，但行政区划的法定边界和从政治统治角度考虑按特定地区设置的政府的管理行为却在一定程度上抑制甚至损害着这种经济发展的自然冲动。因此，对政府之间的关系进行协调，调适政府管理行为与经济发展之间的关系，从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展，已成为公共行政学研究的一个新领域。特别是在当代中国，经过20余年的改革开放，中央政府向地方政府进行的放权让利的“行政性分权”改革，逐渐使地方政府成为地方利益的主体，这一变革不仅使中央与地方这一纵向的政府间关系发生了变化，而且也使在传统体制下被阻隔的政府间横向联系变得日益密切。这一事实的存在，使得我们除了继续关注中央与地方关系调整并逐渐实现规范化、法治化之外，对横向的政府间关系协调也应该加以足够的重视。基于上述考虑，本文将首先对区域行政的源起进行分析，提出区域行政这一概念，并在此基础上对区域行政研究的基本问题、研究意义以及发展态势等进行初步的探讨。
一 中国区域行政研究的缘起
一门新学科的产生，固然有赖于专家学者们的辛勤劳动，但归根到底源于社会发展的需要。区域行政管理就是深深植根于区域经济发展基础上的政府管理活动，是在区域经济的自然发展冲动不断被民族国家或行政区划的法定边界限制、被政府干预行为挫伤的背景下，政府间为适应区域经济发展要求而进行的合理化的关系构建与行为调整。
区域经济问题并不是什么古老的话题，它是在20世纪20年代经济领域出现了经济发展区域化这一基本特征的情况下，才开始引起人们重视的。有学者认为，“区域经济是以地理共同性、资源或经济结构的相似性组成的经济关系，是在市场的作用下，依据经济的自然联系而构成的经济层次，以分工、交换、协作方式形成的联系相对紧密的生产要素与企业群体”。（注：张耀辉等：《区域经济理论与地区经济发展》，中国计划出版社，1999年，第9页。）关于区域经济的产生，有多种解释：地理学认为，区域分异的基本成因在于各地区自然禀赋的非均质性，即所谓的“地理环境决定论”；理论经济学认为，市场的不完全竞争特别是生产要素的不完全流动，是导致区域经济非均衡性形成的根源；发展经济学主要从资本形成不足（或稀缺性）出发，解释了欠发达经济存在“贫困的恶性循环”和“低收入均衡陷阱”的成因；区域经济学则认为区域经济是由生产要素的不完全流动性、经济活动的不完全可分性、距离成本而导致的。（注：参见陈栋生：《区域经济学》，河南人民出版社，1993年，第5～7页。）不管对区域经济的产生原因作何解释，都不能否认它的层次性。大致上我们可以将区域经济划分为两个层次：一国之内的区域经济（小区域）和超国家领域的国家与国家之间的区域经济（大区域）。无论从哪个视角观之，我们都能够观察到政府对区域经济发展的涉足以及所产生的影响。
(1)从一国之内的区域来看，不同国家的地方政府行为对区域经济的干预程度与表现形式是不同的。相对而言，在西方相对成熟的市场经济国家，一方面是地方政府拥有较大的地方自治权，另一方面是政府与市场的关系相对明晰，政府对经济生活的介入受到规范的限制，因而突破行政区划的区域经济发展能够获得较好的市场竞争的保障，政府对经济生活的不合理干预较少。而在非市场经济国家，尤其是从单一计划经济逐渐向市场经济转轨的国家，由于地方政府通过中央向地方放权让利的“行政性分权”获得了一定的自主权，而企业未能通过政府的“经济性分权”获得完全的市场主体地位，市场经济与计划经济双轨并存，政府与市场的关系十分模糊，因而区域经济较多的与行政区域联系起来。
以中国为例，中国的区域经济更多地表现为各地方之间相互分割与竞争的地方保护主义，经济学界通常将这种现象称之为“诸侯经济”，华东师范大学的刘君德教授则通过对中国行政区划与经济发展之间的关系的深入研究提出了“行政区经济”概念。根据他的界定，“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是中国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的、具有过渡性质的一种区域经济类型。（注：参见刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社，1996年，第93页。）刘君德指出，中国行政区的经济功能十分突出，地方政府在自身利益最大化的动机驱动下对经济进行了不合理的干预，使得区域经济行为带有强烈的政府行为色彩。在内外部环境允许的情况下，这种政府行为极易演变成地方本位主义和保护主义，从而导致“行政区经济”的区域经济运行状态。这种行政区经济具有独特的运行特点：企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为，政府经常通过直接的行政干预影响经济领域的竞争，从而造成了重复建设、重复布局的发展态势；生产要素跨行政区流动受到很大阻隔，区间经济矛盾时有发生；由于全国统一的大市场还未建立，地方政府又直接对企业竞争、市场流通施加强大的行政干预，因此，行政区经济呈稳态结构；行政中心与经济中心具有高度一致性；由于行政中心与经济中心的一致性，中心城市的经济能量对边界地区的辐射力相对较弱，出现了行政区边界经济的衰竭性。（注：参见刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社，1996年，第95～99页。）
如果对中国行政区经济出现的原因进行分析，我们不难发现政府涉足经济的轨迹。首先，可以从体制原因进行分析。为此，我们可以对建国后的社会管理实践历程加以考查。建国伊始，中国实行了以中央集权为主、地方分权为辅的行政管理体制，经济生活的组织是以部门（条条）管理为特色的。各地方政府机构的设置讲究与中央或上级的业务对口，并按行政区实行管理，这就为行政区经济的形成奠定了基础。改革开放后，中国调整了中央与地方的关系，赋予了地方相当大程度的自主权，经济管理模式逐步由条条管理模式转变为块块管理模式，这一转变直接促成了行政区经济的形成。在经济上，地方本位主义与地方保护主义盛行，各行政区域之间的竞争多于合作，割据局面日益明显，重复建设造成的资源配置失当现象相当突出，成为区域经济联系与发展的障碍，严重约束着区域经济的健康发展。虽然政府转换了经济管理模式，可是，无论是条条管理还是块块管理，政府对经济生活进行直接干预的本质是一样的。因为，虽然经济领域的自主权随着市场经济体制的不断完善和现代企业制度的建立而得到了相应扩大，但是，作为既得利益者的地方政府并不愿放弃既有的权力，从而导致政企关系仍然无法真正理顺，经济管理的权力仍然过多地集中于政府手中。因此，我们也就不难理解这样现象的发生：经济越活跃、越发达的区域，行政权的过多涉入与区域经济自然发展的冲动之间的矛盾就越是明显，重复建设、竞争割据的地方保护主义特色就越是突出，这一点在中国广东省的经济发展中得到了充分印证。（注：参见陈瑞莲主编：《广东行政改革研究》，中山大学出版社，1998年。）
其次，在分析这一现象形成的体制原因的同时，还必须注意到地区间经济社会发展不均衡的影响作用。由于客观上存在着地区之间在资源禀赋、人文社会环境、制度设施等各方面的差异，因而地区之间必然会出现经济社会发展的不平衡，这也是市场经济发展的客观规律。一般而言，地区之间经济社会发展的不平衡正是区域经济产生与发展的基础，也是推进地区之间合作与交往的动力。但是，地区之间的不平衡过分扩大时，却会损害区域经济的合作与联系，因为区域经济差异自然地成为区域经济主体衡量本区域经济利益得失、采取何种经济行为的十分重要的参照指标之一。尤其是象中国这样一个大国，地区之间经济社会发展的不平衡，不仅会损害整体社会经济发展，而且还会影响社会稳定与政治统一。在经济社会体制转轨过程中，一方面，由于改革的不到位使得中央政府的诸多制度供给处于短缺状态（如中央政府的宏观调控乏力、地方政府行为企业化等），而且资源有限性以及赶超发展战略的实行也使得中央政府在区域发展政策选择上无法实施均衡发展战略，而只能实行“效率优先、兼顾公平”，因而地区之间发展的不平衡将长期存在，而且在一定时间内还有可能使发展差距拉大；另一方面，由于地方政府及其官员的利益追求与地方经济发展日益被捆绑在一辆战车上，在很大程度上刺激了地方政府深度介入地方经济发展的积极性与主动性，而在“为官一任，造福一方”的政绩意识推动下，对欠发达省区而言，在区域经济差异的“诱导下”而产生的决策行为往往是非理性的，为了改变本地区经济社会发展落后的局面，地方政府在向中央政府“争项目、争投资、争政策”的同时，对内实行快马加鞭而急功近利，对外则搞地方保护主义以阻止“肥水外流”，设置种种经济的和行政的壁垒来维护本区域的利益而阻止其他省区的进入。
(2)从国际的大区域来看，政府也往往通过贸易壁垒与贸易对抗等方式，强调一国自身的利益，这在一定程度上会阻断区域经济的发展。因为伴随着全球经济一体化趋势的不断发展，区域经济联合已成为必然的国际经济走势；同时，在国际范围内，自然、人文等条件有着特定的同质性的区域必然存在着区域经济联合的条件与可能性。可是，这种区域经济联合的自然冲动，却并不一定能够顺畅地得以实现。其原因在于：一方面，国家作为经济交往中的利益主体，在国际经济交往中很自然的将自身利益放在第一位，这种利益关注导致经济交往中的政府间博弈可能会出现利己而损他的现象，而且国际法吩国家主权的推崇也使得名义上超国家的组织所能起到的利益协调作用相当微弱；另一方面，政府往往操纵在由选举产生的政府官员手中，而政府官员在经济政策的制定和国际贸易措施的选择上又往往受制于强势利益集团，这样就易于导致追求选举利益的政府官员干涉政府之间的国际贸易交往活动，进而在国际大区域内的经济合作中出现较多的源自于政府干预的不确定性。也就是说，各独立国家的政府权力有可能出于对自身利益的考虑而割断超国家经济区域的自然联系，阻断超国家经济区域内的经济合作与交往。在国际经济与贸易往来中，此类事件屡有发生。虽然为了促进国际间的经济合作与交往，许多大区域成立了经济合作性组织（如亚太经合组织、东盟等），但贸易争斗却是此起彼伏，其间，政府所发挥的作用是显而易见的。由于超国家的区域经济是自然的同质性较高的区域，所以，政府行为的过多涉足，使得这种区域经济更多的体现为国家区域经济的运作状态。
上述分析说明，市场经济的发展必然导致区域经济的产生；区域经济的产生与发展，势必造成不同区域之间社会经济发展的不平衡性；严重的区域发展不平衡，又必然会对一国的经济增长和社会稳定产生负面影响。而从各国的发展实践来看，完全寄希望于通过市场这只“看不见的手”自发调节区域之间发展的不平衡是无法奏效的，所以各国都不约而同地选择通过政府这只“看得见的手”的调控来缓解区域之间发展的不平衡。（注：参见王磊等：《大开发——世界各国开发落后地区实录》，北京图书馆出版社，2000年。）但是，在区域经济发展过程中，由于经济区域具有跨国或跨行政区的性质，所以，如果政府所扮演的角色相对超强并为各自利益而纷争，区域经济的自然组合就无法形成，继而会导致区域经济的变态运行。而区域经济变态运行的现实，又使得加强政府间合作、协调政府间关系有可能成为区域经济实现常态运行的重要保障。尽管许多经济学者认为只有让企业成为完全的市场主体，由企业来引导区域经济发展才能最终实现区域经济的良性运行，但是至少在现实的市场经济发展进程中还无法排除政府的作用，这无疑为公共行政学的研究提供了一个新视点，从而也就为区域行政的研究奠定了现实基础。
二 区域行政的内涵及研究领域
理解区域行政必须先要界定好“区域”与“行政”这两个概念。最早讨论区域问题的是地理学家。19世纪中叶，近代地理区域学派创始人、德国地理学家阿尔夫雷德·赫特纳提出，区域是形态上内部性质相对一致而外部差异性最大的地表连续的地段或状态（注：赫特纳：《地理学：它的历史、性质和方法》，商务印书馆，1983年，第140～152、第241～256页。），根据这一标准划分的区域是均质区域。1933年德国理论地理学家克里斯塔勒提出了“中心地理论”，从而奠定了结点区域论的基本内容。结点区域是城镇与其周围腹地在不对称的相互作用中形成的地域系统，它关注区域行为或功能，又称为功能区域。二战后，结点（或功能）区域法逐渐取代均质区域法。（注：参见白雪梅：《中国区域经济发展的比较研究》，中国财政经济出版社，1998年，第40～41页。）经济学中的区域概念来自于两个方面，一方面是地理区域概念（主要是功能区域）；另一方面则是法国著名经济学家佩鲁的经济空间理论。根据这两个区域概念标准所作的经济区域划分强调对经济发展的客观性的尊重，是以客观规律为基础的自然划分，它有着自然的地理性边界（当然这一边界是相对模糊而开放的），对经济区域的人为切割容易导致经济发展链环的脱节。在这一区域划分的基础上，区域经济学获得了长足的发展，形成了自己独特的理论体系。
相对而言，行政学界还没有对区域行政进行过专门的研究，对区域的认识也主要是以行政区划为基础的。而行政区划的法定边界又在一定程度上限制了学者的思维边界，不能象区域经济学那样用一种相对超脱于法定行政区划边界的视角来综合考虑管理问题。因此，基于行政区划的限定，在一定地理边界内的政府管理成就了地方政府管理的研究，却难以将视角再进一步拓展至超出行政区划边界的政府间关系的建设与调整。我们认为，公共行政学对区域所作的狭义界定无法为区域行政的研究提供恰当的边界基础。
我们更多地是从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元。而且，根据不同的参照系，区域还会出现层次上的区别。如果以全球为参照系，各个国家以及几个国家组成的联合体都可以成为一个区域（如欧共体、东盟等）；如果以一个国家为参照系，这个国家内的区域既可以是各层级的行政区划，如中国的省、市、县、乡镇等，也可以是在一定地理范围内的行政区划的组合，如中国的东部沿海地区、珠三角地区等。虽然人类社会的活动空间按不同标准、比照不同的参照系可以划分为不同的区域，但是，无论怎样对区域进行分类，它的一个基本属性是不会改变的，这就是美国著名区域经济学家埃德加·M·胡佛所说的：“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区”，（注：Edgar M·Hoover,Frank Giarratani：《区域经济学导论》，上海远东出版社，1992年，第239页。）而“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析。”（注：Edgar M·Hoover,Frank Giarratani：《区域经济学导论》，上海远东出版社，1992年，第220～221页。）正是区域内在的整体性要求我们更多的考虑区域内各部分之间的关系协调问题。由于经济区域的边界一般是跨国的地理区域，或者是一国内的行政区划的组合，因此，在区域经济基础上提出的区域行政就必须要考虑到经济学的自然划分的经济区域与法定的行政区域之间的关系处理问题。根据区域经济的自然运行要求，经济区域与行政区域之间的关系调整可以通过作为经济区域组成部分的各行政区域实现协调合作。从行政管理的角度来看，这种各部分的协调就是各国家中央政府之间或各国内的以行政区划为基础的地方政府之间的协调。因此，区域行政的“区域”应该是一个基于行政区划又超脱于行政区划之上的综合性的概念。
总之，我们认为，区域更多地是基于地理边界的同质性领域，它可以超出法定的行政区划，而包括多个行政区划或层级。这样一来，区域行政中的区域就是涉及两个以上以行政区划为基础的政府组合体。所以最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。从当代中国政治与经济的实践出发，我们认为一国区域行政视角下的区域应该以省、直辖市、自治区一级的行政区域作为研究样本，基本依据在于：第一，这一级的政府经济管理对区域经济发展有巨大的影响作用，而且这一级的行政区划影响着区域内人们的经济行为；第二，这一级政府一般都自成体系，拥有较为健全的产业结构、强有力的经济中心和广大的经济腹地；第三，中央政府对区域经济的宏观调控，基本上是以省、直辖市和自治区经济为单元的；第四，现行的经济统计资料等基本研究资料的来源也是以省、直辖市和自治区经济为基础的。（注：参见韦伟：《中国经济发展中的区域差异与区域协调》，安徽人民出版社，1995年，第21页。）
学术界对行政的理解也是存在歧义的，有狭义的行政概念、广义的行政概念和最广义的行政概念（注：参见夏书章主编：《行政管理学》，山西人民出版社，1986年，第2～5页。），这一点从已有的有关地方政府管理的研究成果中也可以看出。学者们对地方政府进行研究时，其重点和内容或者说学术成果的写作体例都能表达出作者对“行政”理解的不一致性，这大致有两种情况。一种是将行政限定为政府的自身管理，强调政府内部的架构与机制。（注：参见谢庆奎主编：《中国地方政府管理丛书》，中国广播电视出版社，1995～1998年。）另一种则除了关注政府自身的内部管理之外，也强调它的对外管理活动，并用部门行政的方式设计写作体例。（注：陈瑞莲、邹庆环主编：《乡镇行政管理》，中山大学出版社，1994年。）我们认为行政不应该只限定于政府的内在管理，它必须从为社会提供公共服务的角度发挥其对社会的公共管理职能。国外也有学者从公共行政与公共管理的关系角度探讨这一问题，本文支持罗森布卢姆的观点，即公共部门所有可以感知到的内容都可以归入公共行政的范畴。（注：See Owen E·Hughes:Public Management and Administration:An Introduction,St·Martin's Press(New York),1994,pp.7～8.）
综合起来，我们认为，区域行政就是在一定区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，但是，它的研究对象又并不局限于单个的政府，而是主要关注政府之间的关系，包括同级政府之间的关系与上下级政府之间的关系。（注：关于政府间关系，谢庆奎教授将部门之间的关系也包容进去，本文提出的区域行政概念是将这一层关系排除在外的。）在这一点上，区域行政与区域经济有着明显的区别，因为区域经济的主体是企业，区域经济的主要研究对象是经济关系。但是区域经济与区域行政又有着密不可分的联系，因为区域行政的目的在于为区域经济发展创造条件。从研究的层次上看，我们则可以将区域行政划分为两个层次，一个是超国家的区域行政问题，另一个是单一国家内部的区域行政问题。我们将研究视角主要放在国内，或者说区域行政的研究重点是一国之内的政府间通过协调与合作促进社会发展的问题。
从中国公共行政研究的现状来看，区域行政的研究成果还不多，这一方面是因为人们一直没能对区域行政概念进行过科学的界定；另一方面是因为在行政学的研究中，以政府为研究对象被简单的引申为以国家／行政区划为思考问题的基点，而较少能够超脱于国家／行政区划之上考虑管理问题。行政学研究的这种内在化倾向与政府行为的内敛性特征有关。但是，当前政府管理变革使得内敛式管理出现了更多的外倾趋势，这就使得行政学的研究必须突破国家／行政区划的限定。
国外研究区域行政的成果还是相当丰富的，而且出现的时间也较早。不过，其讨论的焦点也大多集中于中央政府与地方政府的关系上，而且观察的视角主要是中央政府与地方政府在财政预算问题上的博弈。当然，以政府间关系(intergovernmental relations)形式出现的成果视角较为开阔，既有横向的也有纵向的政府关系的探讨。如多麦尔(Paul R·Dommel)就在《政府间关系》一文中分析了美国政府间的纵向与横向两种关系。他指出，纵向政府间关系其实是两个体系的综合，即宪法／法律体系（主要利用财政联邦主义和规制联邦主义两种方法处理上下级政府的关系，体现为一种命令／服从的关系）。横向政府间关系“可以被看作是由地位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱动。”横向关系的处理方式有两种。一种是常规议程(routinized agenda)，它的组织方式有：政府委员会(councils of government)，这种委员会自愿组成，须交纳会费，委员会成员由选举产生的地方行政长官担任；特别区(special districts)，它根据法律组成，是政府提供公共服务的一种特定方式。另一种是特殊议程(ad hoc agenda)（注：See Paul R·Dommel:Intergovernmental relations,in Managing Local Government,Sage Publicationa,Inc.1991.）。
根据对区域行政的界定，我们认为，区域行政研究的内容与重大课题应该包括以下几个方面：
(1)上下级政府之间的关系。其具体内容涉及上级政府如何进行区域政策的设计，如何发挥区域发展的调控手段的积极作用等。另外，还应该加强对政府的战略管理与科学的绩效目标设立的研究，以便能够通过行政权归属上的自然权威引导下级政府在决策选择上开阔视野、加强合作。当然，我们也必须研究上下级政府之间如何改变原有的命令—服从的关系模式，而建设性地发展一种更为合理、更趋向于服务导向的新型关系。在这一点上，区域行政的研究必须逐步转变传统政治学与公共行政学的研究视角，不再立足于如何实现中央政府对地方政府的更好的控制与管理，而应该将这一关系“由压力型体制向合作型体制转化”。（注：参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译局出版社，1998年。）
(2)同级政府之间的关系。主要是研究如何建立同级政府的合作与协调机制，并对其运行加以研究。同级政府之间的合作与协调机制至少应包括以下几个方面的内容：政府间的协商机制；政府间的经济与社会合作项目开发与运行管理机制；政府间利益冲突的解决机制等。在这一研究论题下，还会涉及到行政区划的调整问题。就中国现有的横向政府关系来看，已经有一些具体的表现形式，林尚立将它们概括为三种方式：一是城市政府联合体；二是经济区内各地方政府的联合；三是跨经济区的地方政府联合。（注：林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社，1998年，第332～334页。）区域行政可以就此进行实证性的研究。
(3)区域行政也要研究超国家区域内的政府间合作与协调机制的设立与运行，研究区域行政与区域经济和区域发展的相互关系问题（也就是要将区域行政的社会作用与社会的发展要求相联系）。
总之，从区域行政的研究对象和研究内容看，它是以一般公共行政学为基础，与地方政府管理、区域经济学、国际关系学、政区地理学等相交叉的公共行政学研究的一个新领域。
三 区域行政研究的发展及其意义
目前中国学术界对区域行政的研究还只是处于初步探索阶段，因而区域行政的理论研究大大落后于区域行政的实践发展。造成这一现象的原因非常复杂，除了一般意义上理论研究往往落后于实践发展这一普遍因素之外，还受到如下因素的影响：
(1)当代中国公共行政学研究本身的滞后性使然。因为当代中国公共行政学的研究虽然经过近20年的恢复与发展，在学科定位、学科研究领域的拓展、对现实问题的关注、学术组织机构的健全、对外学术联系与交往的发展等诸方面取得了长足的进步，在学科发展、学术繁荣、人才培养和推进行政改革方面也作出了重要的贡献，（注：参见刘怡昌等主编：《中国行政科学发展》，中国人事出版社，1996年，第8～14页。）但总体上仍然处于学科定位、基本概念和学科范畴界定的初创阶段，中国的公共行政学仍然是一个处于发展之中的不够成熟的学科，而且在发展中还存在这样或那样的弱点。（注：参见薄贵利：《中国行政学：问题、挑战与对策》，《中国行政管理》，1998年，第12期。）而当代中国公共行政学发展中存在的一个主要问题就在于理论研究与实践发展脱节，学科的应用价值相对薄弱，书本上的政府管理理论与现实的政府管理实践相去甚远，这一倾向对主要着眼于以当代中国公共行政实践为研究主旨的区域行政的研究与发展存在着相当的消极制约作用。
(2)受到了传统公共行政学中一些观念与研究范式的束缚。在传统的公共行政学研究中，行政往往被简单视为政府利用法律赋予的职权对行政相对方的约束与管制，强调的是管理者与被管理者之间的一种不平等关系，而区域行政却强调从一个新的视角来透视政府管理问题，要求管理者之间是一种对等的协商与合作关系，而非一方对另一方的简单服从与约束。传统公共行政学研究中由于受到特定的行政区划的刚性约束，所有的行政管理行为都是在特定行政区划范围内进行的，而且长期计划经济的经历又大大强化了这一意识，因而即使在市场经济逐步发展后仍然无法迅速转变这种褊狭的行政管理理念，而区域行政却将行政管理的视角放宽，从跨行政区划的地域来研究政府管理，聚焦于跨行政区划的政府间关系处理问题。
(3)受制于市场经济的成长程度。前面提及，区域经济的发展是区域行政发展的内在动力，而区域经济的发展则是市场经济时代的产物，因而区域行政的发展必然受到市场经济发展的制约。在当代中国，市场经济的发展虽然取得了长足的进展，但双轨经济并存的基本格局依然在很大程度上限制了市场经济的飞速发展，在诸多领域，我们仍然可以感受到计划经济的强大影响力，这里最为突出的当然是政府管理领域。纵观改革开放20余年中国社会的整体性制度变迁，可以得出的基本结论就是中国的政府管理市场化程度较低，正是在这个意义上，学术界才不无忧虑地指出“加入WTO给中国政府管理带来了最大的挑战”。由于市场经济的发展尚处于起步阶段，传统计划经济体制下形成的部门管理与行业管理模式依然有着强大的生命力，加之体制转轨阶段诸多制度供给的不足使得区域经济的发展受到刚性的行政区划的强烈约束，严格意义上的区域经济发展举步维艰，因而区域行政还无法展示出它的作用及其生命力。
尽管如此，实践发展的需要还是在不断催生着这一新兴的研究领域，不同的学科研究者也已从不同的学科视角不断触及这一新的研究课题。具体而言，我们可以从不同学科类别的研究来透视这一问题。
(1)区域经济学的研究。就当代中国的区域问题研究而言，区域经济学的研究是最丰富和最深刻的，它不仅从经济学角度进行了深刻的理论分析，而且也提供了丰富的实证材料。随着中国在20世纪80年代初开始启动市场化改革，经济学研究者们就逐渐注意到区域经济发展中自然经济联系以及跨区域的经济协作所遇到的种种障碍，其中“‘横向’的技术协作、经济联合与‘纵向’的行政管辖之间的矛盾”（注：参见上海市哲学社会科学学会联合会编：《经济技术协作的理论与实践》，上海人民出版社，1983年，第31页。）相当明显，部门与地区分割的体制很难适应技术协作的开展；随着市场经济的逐步成长以及政府管理体制改革的逐步展开，行政区划与区域经济之间的矛盾日益凸显，从重复建设→原料大战→市场封锁→价格大战，如今已经是各区域全方位、立体式、连续不断的大规模战役性搏杀，激战已经奏完了序曲，新的大战却仍有扑面而来之势；（注：参见张可云：《区域大战与区域经济关系》，民主与建设出版社，2001年，第18～74页。）随着中国区域间发展差距问题对社会政治经济发展日益增加的负面影响逐渐暴露，如何缩小区域间发展差距而促进协调均衡发展也开始成为当代中国区域经济研究的重大课题。（注：参见李清泉：《中国区域协调发展战略》，福建人民出版社，2001年。）但是，区域经济学的研究思路却值得商榷。在诸多经济学者看来，当代中国区域经济的顺利发展只能寄希望于市场经济的发展和完善，因为市场的力量迟早要冲破行政区划的边界，从而促进经济的合理分工与协作，促进资源的合理配置，而且“一旦企业主导型的区域经济合作组织定格为区域经济合作的主角，一个国家便步入了兴旺发达的现代化快车道”。（注：参见张可云：《区域大战与区域经济关系》，民主与建设出版社，2001年，第392页。）毫无疑问，这是解决中国区域经济发展障碍的最佳思路。但是，这将是一个相当漫长的发展过程，我们无法忽略在这一进程中的市场经济的健康发展问题。实际上，福利经济学所揭示的关于市场失灵的客观存在也使得我们无法完全将解决区域经济发展问题的希望寄托于市场万能的神话上。而另外一些经济学研究者也已经意识到市场失灵的客观存在，并且指出“市场力量的作用通常倾向于增加而不是减少区域差异”，（注：转引自韦伟：《中国经济发展中的区域差异与区域协调》，安徽人民出版社，1995年，第131页。）因而主张实行政府干预型协调模式。
(2)经济地理学和政区地理学的研究。20世纪90年代以来，国内经济地理学与政区地理学的研究也不断触及区域行政问题。在经济地理学的研究中，最有代表性的是华东师范大学的刘君德教授及其学生的研究成果，其代表性的论著有刘君德的《中国行政区划的理论与实践》（华东师范大学出版社1996年）、周克瑜的《走向市场经济》、林涛的《国民经济区域调控》（复旦大学出版社1999年）等。他们的贡献主要在于从理论上提出了当代中国经济发展中经济区与行政区的矛盾，并且将其归结为“行政区经济”现象、“行政区经济”现象的存在是政治统治需要与经济发展需要之间的矛盾使然等。而政区地理学的研究则从行政区划改革的角度介入了这一研究课题，他们从管理学中管理幅度与管理层次适度的原则出发，对中国现行的行政区划提出了种种改革主张，并且就一些热点问题如“撤县改市”、“市领导县体制”、“撤消地区行署建立实体市”等展开了激烈的争论，代表性的研究成果集中于张文范主编的《中国行政区划研究》（中国社会出版社1991年）和浦善新等主编的《中国行政区划概论》（知识出版社1995年）等著作中。无论是经济地理学，还是政区地理学的研究，尽管研究者们都意识到经济发展中经济区与行政区的不一致是造成区域经济发展困难的主要原因，但他们都选择了一个简单明了的解决思路——调整行政区划，使行政区划与经济区尽可能一致，这一点在区域经济学研究中也得到不少学者的认同。毫无疑问，这一思路在理论上是可行的，却脱离了当代中国的具体实践。因为“重新调整行政区划是一项复杂的工程，涉及政治、经济、文化等各个方面，有可能会引起某些局部的不稳定因素”，（注：孙学玉：《公共行政学论稿》，人民出版社，1999年，第110页。）不可能一蹴而就。尤其是一些行政区划是历史形成的，具有相当的稳定性和刚性，不能也不应该随着经济活动的频繁演变而调整不止。何况，经济区以经济为主要标准甚至至上标准，行政区则不能以经济为限，还有其他因素，带有综合性，所以，“虽然我们主观上希望经济区与行政区尽可能同幅，但是做不到，两者之间始终有交叉、有分割以致有断层”。（注：沈立人：《地方政府的经济职能与经济行为》，上海远东出版社，1999年，第9页。）
(3)政治学与公共行政学的研究。如前所述，在以往政治学与公共行政学的研究领域，由于过多地关注了中央与地方关系调整这一经典命题，而且研究者的基本宗旨在于如何加强中央对地方的管理与控制，因而直接对区域行政问题的研究文献并不多。国内首次用区域行政概念进行研究的是北京大学的宋月红教授，她探讨了行政区划、行政区域与区域行政的关系，并将中国区域行政以行政区划为基础划分为以下几种类型：直辖市型区域行政、普通省型区域行政、民族自治型区域行政和特别行政区型区域行政（注：参见宋月红：《行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析》，《北京大学学报》，1999年，第4期。）。另外，华东师范大学的王诤教授从经济地理的角度也提出了“区域行政”这一概念，并且对区域行政问题进行了探讨。（注：参见王诤：《区域管理与发展》，科学出版社，2000年，第58～74页。）可惜，这里的“区域行政”的研究尝试在视角的选择上仍然未能摆脱行政区划对公共行政研究产生的潜在牵制作用。从一定意义上讲，这一研究仍然属于地方政府管理方面的探索。而以政府间关系为视角进行研究的国内著作较为突出的是复旦大学林尚立教授的《国内政府间关系》。作者在书中对政府间的纵向与横向关系进行了充分的研究，特别是对中央与地方政府之间关系进行了深入的探讨，并且指出了政府间纵向关系与横向间关系的区别与联系。但作者的主要注意力集中于研究与比较不同类型的纵向政府间关系，因而对横向政府间关系的讨论相对较少。在这一方面，北京大学的谢庆奎教授明确地提出要加强对当代中国的政府间关系的研究，他不仅对府际关系进行了理论性的探讨，而且关注的视角更为开阔，不但有中央与地方的关系，还有地方政府之间的关系（包括地方上不同层级政府的纵向关系与横向部门之间的关系），以及各地区（即我们所指的区域）政府之间的关系。（注：参见谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报》，2000年，第1期。）此外，还有学者从区域协调发展的角度分析了政府行为优化问题，分别对中央政府与地方政府提出了相应的要求。（注：参见郑志龙：《论区域协调发展中政府行为的优化》，《中国行政管理》，1996年，第6期。）而于凤荣、金书娟则从区域经济发展对区域政府管理提出新的要求的角度，对市场经济条件下区域政府改革的必然性、区域政府的构造、区域政府的管理行为等作了相应的分析。（注：参见于凤荣、金书娟：《市场经济体制下的政府行为探析》，《中国行政管理》，1996年，第6期。）笔者自1997年以来也一直致力于区域行政及相关领域的研究，先后承担“广东的行政区划及其改革”、“珠江三角洲政府公共管理模式”、“内地政府与港澳特别行政区政府的行政合作”等国家和省部级的研究课题，并在对上述课题的研究中日益激发和加深了对区域行政研究的兴趣及其重要性的认识。因此，我们在教育部人文社会科学重点研究基地——中山大学行政管理研究中心，把区域行政与市政管理作为该中心的三大研究方向之一，该方向的设立得到了有关评审专家的好评和肯定，认为它很有特色和发展潜力。同时在2000年以来的博士生招生中明确把区域行政与区域发展作为行政管理专业的一个独立研究方向来设置。在2001年7月中山大学行政管理研究中心主办的“公共管理研究与教育国际学术研讨会”上，又把区域行政研究作为会议的三大议题之一，组织有关学者撰写论文并专门对此展开讨论，期望有更多的学者来共同研究区域行政问题，以推动这一研究领域的发展和深化。
可以预见，随着中国市场经济的深入发展和中央政府对解决地区间发展差距问题的日益重视以及学界同仁的不懈努力，区域行政作为一门新兴的公共行政学的分支学科将不断丰富和完善，并呈现出自己的优势与生命力。具体而言，区域行政研究的发展态势及其意义如下：
(1)区域行政研究的领域将不断拓宽和加深。区域经济的发展是引发区域行政研究的基本动因和推动区域行政研究的基本动力。首先，从一国之内特别是中国的区域经济上看，在当代中国现代化建设实践中，国内各区域之间客观存在着资源禀赋的差异性和各自特定的区域特色。但是，在传统的计划经济体制下，由于“部门经济”阻碍与割断了自然的经济联系，使得区域经济无法形成与发展，区域行政也就只能存在于观念形态中。随着中国从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，社会经济发展处于新旧体制并存时期（即双轨制），一方面，市场经济的发展使得在经济活动与一定的地理位置符合的区域内，由于资源禀赋甚至是文化背景的近似性而形成了经济发展的区域化特征（如长江三角洲经济区和珠江三角洲经济区等）；另一方面，计划经济体制的残存又形成对地区经济的刚性约束，从而使得区域经济演变成“行政区经济”。（注：刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社，1996年，第93页。）因此，从建设有中国特色社会主义的高度着眼，从顺利推进社会主义市场经济的发展出发，必须不断消解体制转轨时期的消极因素，必须从一个全新的视角研究政府管理，通过适当的调适而适应经济发展的区域化要求，使政府管理与市场调节相协调。这势必使区域行政的研究逐渐从概念界定转向对具体问题的理论研究，以解决当前现代化建设中日趋增多的现实问题。而且在可以预见的将来，随着市场化改革力度的逐渐加强和社会主义市场经济发展的日趋深入，新旧体制并存的矛盾将日渐增多，市场经济的健康发展所催生出的区域经济的发展与计划经济体制下形成的行政区划之间的矛盾与摩擦将日益增多。因此，区域行政研究的领域将会得到不断丰富与发展，其研究指向将涉及政府之间及政府内部管理事务的诸多方面，将从研究一般性的政府间矛盾协调逐渐发展为政府间为实现社会资源的优化配置而实现双边与多边合作，以期实现福利经济学所设想的通过政府干预来弥补市场失灵的理想。总而言之，随着中国社会主义市场经济的发展，区域行政所要研究的问题将日益增多，区域行政研究的重要性也将日益凸显。尤其值得注意的是，当前党和政府正在实施西部大开发战略，如何从政府管理的角度去顺利推进这一跨世纪战略的成功实施，是摆在我们面前的一个重大研究课题，这也为区域行政的研究开辟了广阔的前景。
其次，从超国家的区域经济上看，当今世界经济发展的全球化趋势和地区经济一体化趋势方兴未艾，日益走向世界的中国与外部世界的联系与交往也不断增多，在实现本国经济发展与推动全球共同繁荣发展的进程中，中国与世界各国在经济社会诸领域既存在着广泛的合作，也不可避免会出现诸如贸易争端等摩擦，在解决诸如毒品走私、跨国犯罪、恐怖主义、环境污染、资源危机等全球性问题上需要不断加强双边与多边合作。这种形势无疑给区域行政的研究提出了许多新的课题。而且，值得指出的是，中国经过10多年艰苦的工作，已经加入世界贸易组织，这意味着中国的对外开放力度将进一步加大，也意味着更多的跨国政府之间的新问题必然会浮现。对这些现实的重大问题，政府管理研究必须作出积极的回应，这也会进一步推动区域行政的研究。
第三，从社会政治领域的发展变化来看，一方面，随着市场经济的发展和当代中国政治体制改革的逐步展开，各级政府的利益自主性逐渐增强，纵向层级政府之间的关系也必然会逐渐由传统体制下的垂直领导关系转变为一种新型的协商与合作关系；另一方面，随着“一国两制”的成功实施，内地政府与港、澳、台之间的联系与交往将日益加深。这些都为区域行政的研究提出了新的课题，也必将促进区域行政研究领域的不断拓展与加深。尤其是随着1997年香港的回归以及1999年澳门的回归，如何进一步加强内地省区与特区之间的合作已经引起学术界和官方的高度重视（注：据2002年1月29日《羊城晚报》头版报道，本次广东政协、人大会议期间，广东省委省政府领导与港、澳委员商讨建立粤、港、澳之间的政府合作机制成为热点议题。），有学者在分析深圳与香港关系时也直接指出：“两地政府合作机制和协商管道建立的严重滞后，已经或者将会阻碍两地经济合作的健康与快速发展”，（注：钟坚：《深圳与香港的经济合作关系研究》，人民出版社，2001年，第69页。）而如何建立政府间合作机制当是区域行政责无旁贷的研究课题。
(2)区域行政研究的发展将不断丰富和发展公共行政学。首先，从研究内容来看，区域行政研究本身就是对公共行政学研究视野与范围的拓展。传统公共行政学的研究，在很大程度上局限于特定行政区域内的政府管理，而且，传统的政府管理也往往被视为行政主体通过行政权力影响行政相对方的一种行为，管理往往被简单化的理解为管制。而区域行政的研究重点在于政府之间的协商与合作，这就在很大程度上突破了传统的政府管理理念，使公共行政研究不再局限于特定行政区域内部政府对社会公共事务的管理，也会使公共行政的管理涵义发生深刻变化。而且，区域行政在很大程度上是区域经济学与公共行政学的交叉学科，因此，这一研究的发展也将使公共行政学的研究充分体现出跨学科性。正如有学者所言：“由于中国的经济体制和行政体制紧密相连，由于发展经济是中心，由于未来十几年是中国向市场经济体制过渡的关键时期，行政学与经济学的交叉研究将会成为重点。这种交叉既表现为移植与融合经济学中的相关理论与方法，也表现为寻找恰当的切入点，与经济学一道从不同角度研究相关的课题。”（注：刘怡昌等：《行政科学发展》，中国人事出版社，1996年，第105页。）因为经济学研究中也会涉及政府管理问题，从经济学的视角去研究政府管理必然会进一步拓展公共行政学研究的视野。关于这一点，国家行政学院原常务副院长桂世镛教授在接受《中国行政管理》杂志记者高小平的采访时指出：“行政管理学要积极地吸收其他相关学科的成果。不能认为只有行政管理学才是研究政府管理的，其实，经济学特别是宏观经济学以及法学等许多学科，都涉及政府行为，它们的许多研究成果都可以作为行政学的营养。这样行政学就不是在一块空地上盖房子，不是从零开始，而是有了一个相当高的起点。行政学的学者，要善于学习和吸收其他相关学科的成果，丰富自己，充实和提高自己。”（注：《中国行政管理》，1996年，第3期。）
其次，从研究方法上看，区域行政的研究必然有助于推动公共行政学研究中理论与实践的结合，丰富和发展公共行政学的研究方法。迄今为止，有的行政学学者仍旧把自己关在象牙塔中，热衷于演绎推理，缺乏深入实际的调查研究。理论与实践的脱节，既使其对公共行政学的研究显得苍白无力，同时又使公共行政学失去了理论发展的活水源头。“这种倾向长此下去，很可能使行政学因与现实生活格格不入而被人们所抛弃”。（注：薄贵利：《中国行政学：问题、挑战与对策》，《中国行政管理》，1998年，第12期。）而区域行政主要研究社会经济发展中的政府之间关系，是一门强调实证研究的学科，其理论研究丝毫不能脱离政府之间关系的实践，尤其是要研究当代政府管理的具体实践。因此，区域行政的研究必然会奠定理论与实践相结合的研究方法在公共行政学研究中的重要地位，为公共行政学的发展提供活水源头。此外，长期以来，在中国公共行政学的研究中一直存在“重视质的分析，忽视量的研究；重视规范分析方法，而忽视实证研究方法；习惯于静态描述，忽视动态分析；重视非生态的分析，而忽视生态分析的方法。”（注：张成福：《发展、问题与重建》，《政治学研究》，1996年，第1期。）而区域行政的研究由于涉及诸多相关学科问题，如经济问题、法律问题等，因此，必须尽可能借鉴其他相关学科的研究方法与分析模型，这就有助于实现公共行政学研究方法的多元化。
总而言之，区域行政的研究既大大拓宽了公共行政学的研究领域与范围，又丰富和发展了其研究方法，最为重要的是使公共行政学真正变成了一门研究政府管理实践的科学，这对于推动公共行政学的发展将产生深远的影响。
(3)区域行政的研究将有助于推动中国政府管理实践的现代化。当前，随着中国由传统计划经济体制转向社会主义市场经济体制，政府管理的实践正在发生急剧变革，但中国社会经济发展中的市场化特征仍然与政府管理中的计划性特征并存，而且二者之间存在着激烈的矛盾冲突。因此，如何消解政府管理的计划性对经济发展的市场化的消极影响是一个现实的重大理论课题，所以中共党的“十五大”提出要建立和发展适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。要完成这一跨世纪的时代重任，除了需要通盘考虑和精心设计，最根本的还是要协调政府管理与市场经济发展之间的关系，这是关乎中国政府管理现代化的一个根本问题。而区域行政首先通过研究政府之间的协商与合作来实现社会资源的优化配置，从而为经济市场的运作提供良性的指导与健康的社会环境。在这一区域内政府的协商与合作过程中，各级政府的管理理念、管理体制以及具体的管理方式都必须进行适当的调整，以便符合区域经济发展和区域行政管理的客观要求。其次，区域行政要研究中国各区域之间与政府之间的关系问题，通过发达地区与不发达地区政府之间的相互作用与影响，发达地区市场化程度较高的政府管理模式势必会对落后地区政府管理产生良性诱导作用，这就能够极大的推动中国政府管理水平从区域间的不平衡向平衡发展。最后，区域行政从全球化的视野出发，也会涉及到中国与外部世界的关系。开放的中国日益走向世界，这一进程实际上也就是我们不断接受国际社会通行的规则并不断融合的过程，这也势必会加快中国政府管理的现代化进程。（注：参见唐民皓：《WTO与地方行政管理制度研究》，上海人民出版社，2000年。）而且，在经济全球化的时代背景下，电子技术已经将政府的边界冲淡，无论从哪个层级上来看，淡化政府边界意识、强化政府间合作的区域行政管理都是顺应时代发展潮流的积极行为，而这种积极行为的采用又会反过来加速政府管理中先进技术的不断渗透，从而能够持续的推动政府管理的现代化进程。
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