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从1998年年初起，启动消费的问题已经为人们所广为关注。国家也采取了包括连续降息在内的各种政策。在我国过去长期的经济发展过程中，政策目标主要是促进生产，消费处于被排斥的地位。从排斥转变为鼓励，我们不妨把1998年以来以刺激消费为目标的政策称为新消费政策。由于我国在促进消费方面的理论积累相对薄弱，在1998年以来陆续提出的各项政策思路中，缺乏充分理论依据的痕迹清晰可见。为推动新消费政策不断趋于完善，澄清一些模糊认识，本文特设以下七问，以为反思。
一、消费政策应当对消费者群体有怎样的基本估计
消费政策要作用于消费者、影响消费者行为，在政策制定之初就需要有一个对消费者群体行为动机的最基本估计与整体认定。这就是“消费者假定”。
“消费者假定”不是可有可无的。消费政策一定要搞明白，消费者究竟是一群不知道怎样支配自己的金融资产，怎样决定自己消费取向，需要政府去告诉他们怎样花钱的“群氓”，或是只要些微小利就会一哄而上的短视者，还是一个懂得趋利避害，能够分散决策的理智群体。消费政策如果不能建立在科学的“消费者假定”基础上，就无法把政策对象放在一个合理位置去对待，就一定会不断出现“一厢情愿”或“事与愿违”的政策结果。
在市场经济条件下，消费者的消费行为是一种自我决策、自我选择的行为。而在计划经济条件下，由于短缺和“配给制”的存在，人们的消费结构与消费行为在很大程度上是由政府统一决定的。两者之间的最大区别就在于，市场经济下的政策不是发“票证”，政策目标与政策效果之间存在着消费者选择这样一个不可忽略的中间环节。政策之所以一定要有科学的“消费者假定”，是因为消费者有权和有能力选择。
市场经济下，对自身收入和资产具有充分支配权的消费者可作如下三方面最基本的假定。第一，趋利避害。要假定消费者是在为自己花自己的钱（而不是花“公款”或为别人花钱），因而其消费行为一定会本着对个人或家庭利益最大化并避免风险与损失的原则。第二，理性选择。例如物美价廉、量入为出、边际效用最大等都是普遍的理性消费原则。第三，其理性判断会受到人性弱点的局限。例如从众行为、攀比行为等。
政府政策不能低估消费者的判断能力。一方面，这意味着政策只能通过调整利害关系来诱导消费者；另一方面，意味着利害关系的调整必须要触动到最主要影响人们消费行为的深层次社会利益矛盾。从我国实际情况看，当前社会成员普遍追求的最大之利不是“物有超值”（例如降价打折），不是收益最大化（例如通过“下海”或“跳槽”获取更高收益），而是安全。从这一意义上说，“降息”尽管也是调整社会利益关系，但这一政策不可忽略的负面作用之一是使人们对自身经济安全的估计进一步恶化。其结果是，人们为“买”到安全而更加趋向于储蓄。消费政策需要有“消费者假定”，从根本上说，是要真正找到消费者所趋之利。
二、消费政策应当怎样定位自己的经济立场
消费市场上有三个当事人：厂商、消费者和政府。消费政策应当站到怎样的经济立场上？
这一问题关系到消费政策的基本定义。应当毫不含糊地说，不论在经济学意义上还是在法律意义上，消费政策都应当首先是保护消费者的政策。
消费政策不能站在政府的经济立场上。在市场经济下，消费者运用合法收入在合法的消费过程中为自己谋取最大利益，这是天然合理的行为。政策不能直接要求消费者“为国家作贡献”，不能把目标设定在财政增收上，也不能在“防止国有资产流失”的理由下强行剥夺竞争形势赋予消费者的正当利益。强化“政府垄断”不能挽救市场。这种政策不可能是促进消费的政策。
消费政策也不能站在厂商的经济立场上。在厂商和消费者群体的竞争中，由于信息不对称等多方面原因，消费者是弱者。因此，消费政策首先应当是帮助、保护消费者的政策；是站在消费者立场上使买方获取更大利益的政策。而给厂商当“托儿”，简单地说服消费者购买的政策是损害消费者利益的政策，是不可能奏效的政策。在体育竞技场上，如果“裁判员”跑去帮助彼一方，此一方的合理选择就是“罢踢”。政策如果明显趋向于厂商，消费者只能选择自己保护自己。他们保护自己的最大办法就是不买。
什么样的政策是保护或有利于消费者的政策？维护市场秩序与公平、坚决打击假冒伪劣、反对暴利行为与强买强卖、杜绝乱收费的政策是保护消费者的政策，破除垄断、鼓励优胜劣汰、通过物畅其流降低交易费用、监督厂家产品质量及售后服务等政策是有利于消费者的政策，对购买特定对象（如住房、医疗及养老保险等）的收入减免征收所得税等适度将政府利益让渡于消费者的政策是合理的消费政策。
当前有一种认识，认为我国面临的是供大于求的失衡，是买方权益不断增大的市场环境，因而政策应当强化卖方力量，应当向卖方而不是向买方倾斜。“自律价”就这种认识下的典型思路。这种认识是不正确的。前段“降息”之所以效果并不理想，原因之一就在于这一政策首先施惠于的是扩大再生产条件，而金融资产有限的广大消费者所面对的消费环境并未因此而有实质性的改善；住房与汽车等消费信贷之所以举步艰难，原因之一在于，在二级市场发育严重滞后的条件下，消费信贷可能把生产厂家从资金占压的重负下解脱出来，却把收入、产品质量、利率变化等不确定因素的风险留给了消费者。值得大声疾呼的是，在过去20余年的改革过程中，我们不断地关注于“扩大企业自主权”、“政企分开”、“推进现代企业制度”以及“反通货膨胀”、“实施积极的财政政策”等，“企业”和“政府”在经济生活中已经取代“计划”、“国家”而有了相对强有力的发言权，而消费者在市场经济中的地位始终没有真正确立起来。在生产、交换、分配、消费四个环节中，消费的市场化程度最低，迄今仍未从“劳动力再生产的必要环节”这种计划经济下的定位中解脱出来。强化消费者在社会经济活动过程中的地位是向社会主义市场经济转变的当务之急。
顺便指出，消费者行为，即便是普遍性的社会共同行为趋势，也并不总是天然合理的。说消费政策首先是保护消费者的政策，并不等于说消费者行为不需要政策引导。恰恰相反，对消费者中普遍性的非理性趋势进行引导也是市场经济下消费政策的必要职能之一。但当前中国消费者行为中最重要的非理性趋势并非是舍不得花钱，而是对浪费资源和妨害消费者根本利益的假冒伪劣产品的容忍甚至认同。
三、消费政策究竟要鼓励人们把手中的钱往哪儿用
这个问题更尖锐的问法是，消费者手中的钱究竟能在多大程度上解决中国的发展难题。过去几年中，一些政策思路把解决发展过程中重大难题的出路都寄托在了快速增长的城乡居民储蓄存款上。毋须讳言，什么政策都盯着老百姓的钱袋，其结果必定是老百姓更加谨慎地看紧自己的钱袋。
在市场经济条件下，消费政策通常只能调节两个平衡关系。一是个人消费与个人投资之间的关系，二是即期消费与远期消费的关系。投资与消费、远期消费与即期消费只能是相反的政策目标。但近年来，我们的政策指向显现为令人无所适从的混乱。一方面在“间接投资转变为直接投资”的政策下指望人们在资本市场上为国有企业筹钱，另一方面又指望人们将积蓄用于购买住房、汽车；一方面要人们加大即期消费，另一方面，又在不断推出医疗制度改革、就业制度改革、住房制度改革、教育制度改革等诱导人们对自己远期消费负责的政策。人们不知道，政府究竟希望怎样的社会支出结构。
政策不能指望同时解决国民经济发展过程中的所有重大难题。从当务之急看，国民经济发展的最大“瓶颈”是供求失衡，鼓励个人投资的政策应当适度让位于鼓励个人消费的政策；鼓励远期消费的政策应当适度让位于鼓励即期消费的政策。“两利相权取其大”，我国的政策体系已经到了必须有所取舍的时候。特别是以解脱政府财政负担为主要目标的改革，应当把“一步到位”的目标和循序渐进的过程结合起来；应当大大提高政策方案的透明度，以改善人们的支出预期。
四、对启动农村消费市场应持多大期望
启动农村消费市场是当前很多学者在扭转供求失衡问题时重点讨论的思路。一个显然的依据是，我国农村人口占总人口的比重达70.1%；城镇家庭平均每人全年消费支出达4185.64元，而农村居民平均每人全年生活消费支出仅1617.15元；城镇居民家庭平均每百户的彩电、电冰箱拥有量分别为100.48台和72.98台，而农村则分别只有27.32台和8.49台（以上数字均为1997年底数）。于是就有了“如果农民扩大消费，如果农民买彩电、冰箱”的种种设想和推算。
表面化的数字和简单类比不能作为政策依据。对启动农村消费市场应持多大期望，需要根据我国的国情进行更为深入一些的观察。
从静态说，消费扩大并不取决于潜在的消费者群体还未“消费”什么，而取决于其收入在满足原有消费结构基础上的“剩余”大小。通俗地说，就是有没有余钱“扩大”消费。同样以1997年数字为例，我国城镇居民人均可支配收入（尚不含住房、医疗、教育等福利性非货币收入）为5160.3元，扣除消费性支出4185.64元后的剩余为974.66元，剩余占收入的比重为18.89%；农村居民人均全年总收入为2999.21元，扣除人均全年总支出（含家庭经营费用等）2536.79元后的剩余为462.42元，剩余占收入的比重仅为15.42%。城镇人均消费剩余为农村的2.11倍。
从动态说，我国的农村家庭基本上是生产单位与消费单位合一的。由此带来，农民收入中的相当比重要用于扩大再生产。1997年，我国农村居民平均每人全年总支出为2536.79元，其中消费性支出仅为1617.15元，占总支出的63.75%；而家庭经营费用支出、购置生产性固定资产支出等项支出919.64元，在总支出中的比重达36.25%。而城市居民家庭一般没有或很少有这后一类支出。按照规律，农民在收入增长过程中，投资增长会日益快于消费增长，收入中用于生产性支出的部分所占比重会越来越大。
因此，如果从短期看，同样的政策成本，提高城市收入水平对平衡供求的作用肯定要大于提高农村收入水平的作用。考虑到1998年出台的“延长土地承包期30年不变”的政策影响，在目前阶段上，农民增收的部分很可能将更多地用于改善自身生产条件。这并不是说，政策不需要去刺激农村市场需求。启动农村市场的政策应当着重作用于刺激农业生产资料市场，其中主要是农用机械产品市场。
事实上，近年中我国农村消费市场并未“钝化”。1994年到1997年的4年中，我国农村居民消费水平增长率分别为6.5%、9.6%、13.5%和3.4%，而城镇居民只分别为4.1%、5.9%、2.8%和1.3%。各年中农村均明显高于城镇。根据上述各方面情况判断，短期内对农村消费品市场需求增长的期望值不宜过高。启动农村消费市场应当是一个长期性的政策。这个政策需要密切地和城市化进程结合起来。在城市化过程中改变消费结构，改善消费环境。特别指出，农民也是消费者，农村消费政策同样应当是站在农民消费者经济立场上的政策。在启动农村消费市场的政策内涵中，要坚决摈弃试图把城市过剩产品推销给农民的意图。在当前的改革进程中，让农民为解决城市经济结构调整、产品档次及质量落后、职工下岗等难题承担代价的政策将有可能导致城乡矛盾、工农矛盾激化的严重后果。
五、“自律价”能在多大程度上改变消费者行为
1998年，“行业自律价”曾一度为很多方面所称道，甚至被提到了“挽救民族工业”的高度。这种认识是很片面的。我国一些产业及国有企业之所以面临困境，最重要的原因之一在于普遍性的供求失衡。而“自律价”是一种依靠垄断价格保护供给方利益的行为。它不仅丝毫不能带来需求增长，反而只会使供求形势进一步趋于恶化，使产业及企业面临的市场环境更为不利。
众所周知，市场经济下的价格与需求总是呈相反方向变动的。除了粮食等具有明显需求刚性，较少受收入、价格等因素变化影响的产品外，一般情况下，在坐标图上，价格需求曲线总是呈从左至右向下倾斜的曲线。简单说，价格越高，需求就越小；反之亦然。价格需求曲线就是消费者行为曲线。“自律价”不可能产生使变动消费者行为越出这一运动轨迹的影响。那种指望消费者在“自律价”下仍然有同样大的需求，并依此推算出企业和国家能够增收多少的想法实际上是违背经济学常识和不可能实现的。因为对应一个需求量只能有一个价格点。严格地说，只有在社会普遍的收入条件变化，且人们的消费结构也发生变化的情况才会导致消费者行为变化，导致需求价格曲线向右平行移动。这时才可能有对应于较高价格仍有较高需求量的情况出现。
撇开合法性等方面问题不说，“自律价”的最大错误在于在供求失衡的条件下仍去强化供给而弱化需求。这一思路决不应纳入扩大需求的政策体系。
六、启动住房消费的关键究竟在哪里
新消费政策的重要思路之一是启动新的消费热点。其中，人们对住房消费寄予的希望最大。事实上，在1996年提出的“‘九五’与2010年远景目标纲要”中，我们就已经提出了“住宅与汽车要成为国民经济新的支柱产业”的思路。但在近几年的发展过程中，尽管国家在启动住房消费上不断出台鼓励政策，但全国空置房状况的改善并不理想。住房改革仍举步维艰。
启动住房消费的关键究竟何在？一段时间来，人们的注意力主要集中于三个方面。一是房价。很多人认为，启动住房消费的难点在于人们的收入水平与房价之间的差距太大。由此，一些地方在降低房价上作了很多政策尝试。例如取消或减免各种税费，开发经济适用房等。二是租金。目前就是按种种优惠政策下的“房改价”计算，福利性租金仍不及买房支出的银行利息。一些部门已经把加快“提租”步伐列为了下一步重点推出的房改措施。三是福利分房的余荫犹在，突击分房，“图纸分房”以及变相福利分房仍此起彼伏。很多专家呼吁，堵不断福利分房的路，就迈不开房改的步。人们认为，在这三方面中，后两个问题相对容易，房价过高是关键。
房价过高而降价的余地已经很小，怎么办？当前，一些学者已经不断提出，住宅等新型消费品的政策重心要放二级市场上。
开辟二级市场的目的并不仅仅是为了解除购房者的后顾之忧。从全社会看，一个基本估计是，增量资金与存量资源价值相加，即目前人们打算用于购买住房的钱与人们以低廉租金实际占用的住房价值相加，与全社会都自购住房所需的资金差距不会很大。开辟二级市场的根本措施应当是使现有住房的使用权资本化或说商品化。通俗地说，就是将原有福利性住房制度遗留下来的房屋使用权承认为一种资本权益，允许买卖或出租。这一政策的内在含义是让住房的绝大部分存量资源进入市场。这等于开辟了一个以货币为媒介对全社会住房资源重新配置的渠道。惟有这种意义上的住宅二级市场活起来，住房消费才能真正全面启动起来。
需要回答一个问题：公有住房的使用权由个人占有会不会导致国有资产的流失？应当看到，公有住房使用权的个人实际占有是原有体制遗留下来的一个既成事实。而承认这个使用权的私人占有并允许买卖，可以大大提高全社会住房资源的利用效率。而资源的充分利用是对国民财富的最大保护。
七、谁应当是新消费政策的主要指向
当前在理论界，在对消费不振原因的解释中有两种“断档”说。其中一种看法认为，中国消费者的消费结构正处于从“千元级”向“万元级”或“十万元级”转换的过程中，原有结构下的需求已经趋于饱和，而人们接受档次升级的消费品尚需一段积累过程。另一种看法认为，由于收入分化，收入较高的人群有购买力但“该买的都已经买了”；收入较低的人群有潜在需求，但“没钱买不起”。这两种“断档”解释的事实根据可能都不够充分。
对1996年（36,370户）和1997年（37,890户）我国城镇居民家庭基本情况调查结果的分析可以在一定程度上给我们一些有益的启示（见下表）。
其一，1996年到1997年，我国最低收入户、低收入户、中等偏下户、中等收入户、中等偏下户、高收入户和最高收入户的消费支出增长率分别为0.25%，2.83%，4.96%，6.50%，7.59%，9.71%和12.78%。如果近似地把横向的收入差别阶梯视为纵向的社会平均收入水平提高阶梯，可以看出，收入每提高一个阶梯，不仅消费支出会相应地提高一个阶梯，而且消费支出的增长率也会相应地提高一个阶梯。就是说，在人们的收入提高过程中，不仅消费支出的绝对额会相应增长，消费支出增长率也可能将呈现为不断加速的态势；这中间并没有出现消费增长的“断档”现象。
其二，从最低收入户到最高收入户的收入需求弹性系数（消费支出增长率与全部收入增长率之比）分别为2.5，0.91，0.83，0.87，0.90，0.99和1.13。其中最低收入户组因收入与支出的绝对额变化均十分微小，难以说明问题，可以忽略不计。比较低收入户一组和“中等”部分的三组，可以看出，人均年收入接近4000元可能是目前我国城市居民“温饱”和“小康”分界线；在跨过这一分界线之前，人们的支出增长慢于收入增长的程度较小，这说明在“温饱”水平上的家庭收入中只有较少部分可供积蓄，促进这一部分人群扩大消费的政策余地很小。进入“小康”阶段后，收入需求弹性从0.91降低为0.83，消费增长慢于收入增长的程度明显增大，收入中积蓄部分的比重显然在迅速增加。这说明在“小康”阶段人们确实会进入一个消费能力的积累过程。“中等”部分三组人群的收入需求弹性系数分别为0.83，0.87和0.90，消费支出显示为蓄势和稳步提高的特征。进入高收入组和最高收入组后，收入需求弹性系数迅速提高为0.99和1.13，即消费增长几乎同步于或高于收入增长。这说明，人均年收入7500元左右可能是我国现阶段城镇“小康”和“相对富裕”的一个分界线，跨过这分界线，由于“购房买车”等因素影响，消费增长会转变为快于收入增长。这部分人群新增收入中消费部分的比重趋向于不断提高。
其三，就政策意义来说，可以得出两个基本判断。一是“中等”水平的三组人群所占比重合计达60%，其收入水平对消费的影响可能正处于一个重要的“门槛”前。随着社会收入水平的进一步提高，这部分人群将陆续跨过这个“门槛”，从消费增长速度慢于收入增长速度的阶段跨入到消费增长速度快于收入增长速度的阶段。能够促使他们较快地跨过“门槛”的政策可能会对启动消费、平衡供求产生持续性效果。二是中等偏上户、高收入户和最高收入户的比重合计达40%，这三组是临近、正在和已经是消费增长超过收入的人群。专门针对这部分人群的区别化消费政策可能会产生“立竿见影”的效果，应当成为短期政策的主要指向（在上述两个人群分类中，中等偏上组有重合）。
1998年以来，我国在供求关系的调整中较多采用的是非区别化的货币政策、财政政策。就是说，对所有政策对象采取的都是相同的政策措施。当前这种非区别化的政策已经难以适应形势发展的需要，进一步的思路重点应当放在以最低政策成本取得最大政策效果的区别化政策上，特别是以中、高收入人群为主要指向的政策上。从国际经验看，启动中等收入人群消费的思路主要是“提前”他们的收入增长过程，行之有效地政策之一是广泛的信用消费政策；启动较高收入人群消费的主要办法是政府“让利”，行之有效的政策之一是与消费结合的区别化的税收政策。
注：（本文资源来源：1997年、1998年《中国统计年鉴》。）