上海浩淼建筑工程有限责任公司 上海 201499
摘要：河长制是治理河湖水问题重要管理制度，必须认识道河长制在实施中出现的认识不足、知识缺乏、制度不完善、法律不健全、理论缺失等问题，加强群众宣传教育、对管理人员进行知识培训、完善制度，用科学理论指导河长制工作。确保河长制为河长治，维护河湖健康。本文分析了河道管护存在的问题，并阐述了河长制的主要制度问题与对策。
关键词：河长制；管理；制度
近年来，不断加大河道整治力度，开展了大量卓有成效的工作，但随着社会经济发展以及城市化进程的日益加快，水资源与水生态问题依然没有彻底解决。为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。全面推行河长制，需要建立健全相关管理制度， 理顺水管理体制，完善水治理体系，理清利益相关者的权利和义务，促进形成政府、企业、社会和个人协同高效治水的良好格局。
一、河道管护存在的问题
1、综合治理难度较大。河道沿线环境复杂。河道多位于老城区，两岸土地属性不同，建筑密集，其中还有棚户区、城中村濒临河道两岸，导致河道综合治理比较困难。主要反映在河道拓宽拓深难、水体流动难、河道清淤难、截污管网铺设难、两岸拆迁难。
2、交叉管理问题严重。河道点多、面广、线长，部分河段形成死角、死面，多数河道的水利工程、堤防绿化、道路设施、卫生保洁由多部门分别管理。而跨界及边界河道相邻水域管理有交叉， 部门之间缺乏沟通合作， 河道违法案件往往不能及时发现和查处，存在推诿扯皮现象。
3、水质污染问题比较突出。经济不断发展，但治污规划相对滞后，尚未形成完整的排水体系，雨污混流现象十分严重，城市防洪安全和水环境保护有冲突。部分河道存在淤积、渔网和漂浮垃圾，河道富营养化程度增高，水生植物茂密，水质恶化。城市河道对污染物的自净能力差，不能满足功能水质的要求。
4、河道保护意识比较淡薄。突出表现在对河道的保护意识不强、对破坏水环境的严重性认识不够，特别是在较偏僻的河道，擅自占用岸线、缩窄河道、侵占水域、违章搭建、垃圾乱倒现象时有发生。
二、河长制的主要制度问题与对策
推行河长制实现了河湖有人管、管得住、管得好的目标，推行河长制是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，应当大力推广。由于现行河长制是各地以问题为导向、落实地方政府涉水主体责任的一项新制度，必然存在一些亟须解决的管理制度问题。
1、现行水治理体制和管理制度实现有机衔接。河长制提高了对水问题、水治理和水管理的重视程度，体现了地方政府实施水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复四项任务的决心和魄力，使水治理成为当地政府的工作重点， 党政主要负责人实际上承担了职能部门的部分职责，势必对现有水治理制度体系形成一定冲击。现行水治理体制和管理制度是在多年实践基础上形成的，既存在问题，也颇有成效。推行河长制需要与现行水治理体制和管理制度形成有机衔接，避免造成新的制度问题。应在目前相关部门分工负责、流域管理与行政区域管理相结合等体制与管理制度的基础上，着力形成有利于综合实施四项任务的治水体制和管理制度，将维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用的目标落到实处。
2、转变被动应急机制为常态实施制度。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆河长制最初表现为一种被动应急机制，河长制的实施，表明原有正常的制度措施无法有效解决水问题，只能另辟蹊径，建立能立竿见影、有效解决水问题的河长制。另外，地方党政负责人兼任河长具有较大随意性， 容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况，形成管理上的混乱。全面推行河长制，应将河长制由原来的被动应急机制转变为常态实施制度，应加强河长制制度的顶层设计，建立必要的管理和审批程序。应按照新的发展理念和系统治理的要求，做好以水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复为主要任务的综合治水总体规划，建立长效协调机制。
3、完善相关配套政策制度。河长制既提高了对水问题的重视程度，也强化了地方党政负责人的水治理责任。这样一个完善制度体系的形成，需要建立相应的配套政策制度措施。应按照构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制的要求，根据实施河长制的单条河流和区域河流的自然和社会功能，明确河长、相关管理部门的责任目标和相关要求，使其职责与治理目标任务相匹配。理清责任者、参与者、受益者、监督者的权利和义务，明确相关人员承担的责任内容， 包括领导责任、直接责任、间接责任和其他责任,以及河长与相关部门之间、正副职之间、不同河长层级之间的责任关系如何确定等, 避免职责不清、权限不明而出现追究责任时互相推诱扯皮的情况。各地区应因地制宜，不断完善实施河长制的相关政策。
三、全面推进河长制的建议
河长制的推进要树立整体性政府理念，实现各部门间的职能、结构和功能的转化、整合，搭建公众参与的多种渠道，推动社会共治。
1、制修订法律法规，破解权责不等、协同失灵等难题，构建大环保格局。要求由多头管水的“部门负责”向“首长负责、部门共治”转变，由党政一把手管河湖，部门联防、区域共治。有利于最大限度的调动各级党政机关的积极性，更好地做好统筹协调推进。但是现行的制度设计仍然是以行政授权为主，强调的是“应然”，而如何实现“必然”，还需要进一步从法定授权源头予以解决。“守一而制万物者，法也”。今后在环保责任清单强调污染防治职能转移的同时，也要从法律规定上赋予地方政府及其职能部门相应的权利和手段，推进环境治理的跨区域跨部门协同机制的法定化。
2、科学建立考核机制，破解公平公正难题，更好地落实生态环境损害责任追究制度。由县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，这个制度有利于破除“柿子捡软的捏”的倾向，直接锁定考核对象。但也要注意提高问责的科学合理性，因此，要实行差异化绩效评价考核、激励问责，同时也提出实行生态环境损害责任终身追究制。这就要求各级党政领导要统筹经济、社会发展和环境保护，在河湖开发建设工作中必须同步甚至优先考虑落实河湖保护政策措施，否则一旦造成损害会追责终身。新一轮河长制考核要充分总结已有经验教训，把握好尺度，切实落实好责任，公平合理，奖优罚劣。
3、强化公众参与和第三方服务，破解政府失灵难题，建立社会共治体系。NGO组织和民间河长能在三个方面发挥出优势：一是有基础有方法能发动群众，深入宣传，广泛参与环境整治；二是有时间有精力能熟悉情况，发现问题，及时建言献策；三是有反馈有落实能排除干扰，持续跟踪，有效发挥监督。这些民间组织和民间河长是联系政府和百姓的桥梁，能弥补政府能力不足，可以让公众成为监督河道治理的第三只眼睛，成为社会共治的一股重要力量。因此，明确要建立河湖管理保护信息发布平台，向社会公告河长名单，接受社会监督，聘请社会监督员。新一轮河长制，要更加关注借助社会力量，弥补政府的缺位、越位和错位等问题，努力构建起政府、企业、公众三足鼎立、相互制衡的治理格局。
根据全面推行河长制的意见，建立了河长制组织体系、全面开展了河道情况调查工作、增强了河道整治力度，是为了更好地实现对生态环境的保护。随着河长制管理进一步推进，促进了河长制的长效运行，促进了对水体的治理，加强了对生态环境的保护。
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论文作者:陈峰
论文发表刊物:《防护工程》2018年第3期
论文发表时间:2018/6/4
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