中外林业管理体制概述——Review on forestry enterprise system at home and abroad，本文主要内容关键词为：管理体制论文,林业论文,中外论文,Review论文,home论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、概述
广义地说，林业管理体制，是对林业生产活动进行决策、计划、组织、监督和调节的整个体系，是管理整个林业的制度和方法。它既是具体经济活动的组织管理形式，又体现了参与林业活动的各个部门、各个单位的地位，以及他们之间的相互关系。因此，管理体制对林业的发展至关重要。各国林业管理体制受社会制度、所有制形式、历史等因素的制约和影响而有所不同。为适应林业的发展，许多国家对林业管理体制进行不断改革，形成各自的林业管理体制模式。
二、林业管理机构的建立和发展
随着社会的发展，林业成为国民经济中一个重要部门，一些国家于19世纪初开始建立国家林业管理机构，如法国于1827年成立了林务局，瑞典于1859年成立了农业部林业管理局（后改为国家林业局），德国和印度于1867年分别成立了国有林管理局和皇家林业局，日本于1879年成立了内务省山林局，美国于1881 年成立农业部林业处， 印度尼西亚于1894年成立了林务局。进入20世纪，许多国家的林业管理机构又有所发展，如前苏联，十月革命后，立即成立了中央林业委员会和造纸工业与商业委员会，英国于1991年成立国家林业委员会。特别是二次大战后，单独设立林业部的国家越来越多，如中国、朝鲜、越南、蒙古、加拿大等。80年代以后，这种趋势更加明显。印度尼西亚于1983年成立了林业部，新西兰于1986年成立了林业部，1988年，前苏联国家林业委员会和森林制浆造纸木材加工工业部分别改为国家森林委员会和森林工业部。美国、日本等国家虽然没有单独成立国家林业部，但都有健全的、自成体系的林业管理机构。
我国国家林业管理机构的设立也具有悠久的历史。早在元朝（1206～1368年）就设置了大司农，明清时期设林苑， 到民国时期（1912 ～1949年）成立了农林部林政司，1949年中华人民共和国成立后设置了林垦部，1951年以后改为林业部。
三、林业管理机构设置类型
林业管理机构的设置是与林业在国民经济中的地位、历史、社会制度、国家体制等因素密切相关的。它既是林业生产管理必需的一种组织形式，也是林业发展的必然产物，林业管理机构要对林业生产活动进行决策、计划、组织、监督和调节。
当今世界各国林业管理体制五花八门，林业管理机构和设置也是种类繁多，但根据机构的从属关系，大体上可分为以下三大类型。
1.单设部类型
所谓“单设部”即单独设立国家林业部或林业和森林工业分设两个部。大多数森林国有化的国家在政府机构中均单独设立林业部，有的国家设2—3个部，分别主管林业和林产工业。据统计，现在世界有16个国家单设林业部。
加拿大于60年代初就设立了林业部。 以后林业机构几经变革。 到70 年代， 加拿大把林业部改为环境部， 下设林务局主管林业工作。1990年，为了加强对林业工作的领导，又恢复了林业部。林业部属职能机构，主要负责制定林业方针政策，财政预算，研究信息，组织国内外木材市场。加拿大是一个联邦制国家，各省有很大的自主权，除了对省辖林享有经营和管理权外，还有权根据本省的实际情况制定地方森林法，因此，主要林业省也设有林业部，一般是设林业局。
印度尼西亚林业在国民经济中居重要的地位，是一个重要的支柱产业，为了加强对林业的领导，1983年成立了林业部，主管全国的林业工作。林业部下设秘书厅、总监察厅和4个总局、研究开发总部、 国营林业企业总部、地区办等机构。秘书厅和4个总局下面设若干个局。 全国27个省中有22个省设有林务局，其主要职能是监督森林采伐、征收税利、负责非采伐区的更新造林和森林保护方面的工作。省林务局下设若干个处，负责有关林业事宜。地区设林务局。所以，印尼林业是实行三级管理体制。
单设林业部的国家，除中国和上述国家外，还有朝鲜、斯里兰卡、巴布亚新几内亚、赞比亚等国。英国设林业委员会，蒙古设林业和木材加工部，保加利亚设森林和森林工业部，虽然名称不同，但其职能与林业部基本相同。所以，它们也应属于此类型。一般各国林业部（委）下设若干司局和直属机关，省设林业厅（局），负责地方林业工作。
前苏联不但设立森林委员会，还设有森林工业部。国家森林委员会下设6个总局和6个局，主要是负责森林资源管理、制定林业科技政策等。森林工业部下设10个管理总局、13个局、1个厅和1个联合公司，实行二级管理，以条条管理为主，条块（地区）结合，林业和森林工业上分下合，基层设立综合企业。苏联解体后，俄罗斯也成立了国家林业委员会，但从属于生态自然资源部，负责全国林业工作。森林工业部已撤消，在工业部里设采运造纸木材加工工业公司和森林工业企业家联合公司。
新西兰国家林业机构更有特色，是“三分离”的体制。历经6 年的林业体制改革后，于1985年分别成立了林业部、国家林业公司和保护局。林业部是职能机构，下设办公厅、4个司和地区林务办事处， 负责制定林业方针政策、科研管理和咨询等工作。国家林业公司专门经营管理国有人工林。保护局负责经营管理原林务局管辖的非商业性森林，即主要负责自然保护区、国家森林公园、防护林等工作。
2.合设部类型
所谓“合设部”，即国家林业机构同农业或水利、环境等联合设部。现在，德国、奥地利、芬兰、日本、印度等以国有林为主的国家，基本上是设粮食农林部、农林部、农林水产部、林业水利部和环境林业部。这些国家林业机构的特点是，基本上是自成体系，单独核算。
德国在国家机构中设有粮食农林部，下设林业、木材工业研究和开发司，属职能机构。司下设2个处、10个科， 负责制定全国林业方针政策，监督各州林业工作和国际交流。
奥地利设农林部，下设林业局和国有林局。林业局是职能机构，负责制定全国林业局方针政策；州设林业局（处）。国有林局是企业性质的机构，下设总管理处和65个林场，实行二级管理。
芬兰设农林部，下设林业局和国有林局。林业局是职能性机构，主要负责制定全国林业方针政策。林业总局具体负责全国森林资源管理，下设国有林处和私有林管理处。国有林在南、北、中部设3 个林业管理区，下设若干林场，实行林工合营。
日本是设农林水产省（相当干部），下设林野厅，负责全国林业工作。虽然是一个厅，但它自成体系，独立经济核算，营林和森林工业统一经营。它既是职能机构，又直接经营国有林。林野厅下设4个部和3个直属单位，并在全国设有9个营林局、5个营林支局和316个营林署， 实行营林和森林工业合营。近年来，日本精简林业机构，对营林局和营林署做了适当的合并。
印度是设环境林业部，刚果设水利森林部，阿尔及利亚设水利环境森林部，部下均设独立的林业司（局），负责全国林业工作。
3.从属其他部类型
所谓“从属其他部”，即国家林业机构不单独设立部，而是设在农业部等机构中。大部分以私有林为主的国家，不单独设立林业部，林业机构从属其他部，大部分是设在农业部，但它也自成系统。如美国、法国、瑞典、挪威、阿尔巴尼亚、土耳其、巴西、古尼、秘鲁等国家林业机构均设在农业部。
美国国家林业机构是林务局，从属农业部。它既是一个职能机构，又直接经营管理国有林。林务局下设国有林管理委员会和5 个国有林管理处。管理委员会设立1个总部、9个大林区、154 个林管区和若干个营林区，实行四级管理。
法国国家林业机构也是林务局，从属农业部，但其性质与美国不同，它纯属是一个职能机构，负责制定林业方针政策，不直接经营国有林。国有林由国家森林局经营管理。国家森林局采取董事会的组织形式。国家森林局下设地区管理局和施业区，实行三级管理。
瑞典国家林业机构的设置比较特殊，在农业部设立一个林业局，纯属职能机构，主要负责制定林业方针政策。另外，在工业部还设立了国有林管理局和林产工业公司。国有林管理局负责全国国有林的工作，包括国家森林公园和部分自然保护区，下设4个管理区和35个林管区。 林产工业公司是一个具有法人资格的企业单位，负责林产工业工作。
有些国家的林业机构设置五花八门，名目繁多，如菲律宾林业机构设置在自然资源部，泰国设在农业合作社部，马来西亚设原产工业部，澳大利亚设在初级产品部，匈牙利设在农业食品工业部等等。
总之，国家林业机构的设置主要取决于它在国民经济中的地位、所有制的形式和国家总体管理体制的要求。各种类型的国家林业机构共同特点是自成体系，实行独立经营的管理体制。随着森林在生态环境中主导地位的提高，加强林业管理体制是各国共同的发展趋势。
四、林业管理体制模式
按职能和任务划分，当今世界各国林业管理体制大致可分为“政企合一”和“政企分离”两大模式。
1.政企合一模式
所谓“政企合一”模式，即政府林业行政管理机构既是职能部门，又直接经营国有林（它与中国林业企业的政企合一体制并非同一概念）。美国、日本、英国等国家皆属此模式。这种政企合一模式的特点是：（1）政府林业行政管理机构直接管理国有林企业，自成体系；（2）对人、财、物、产、供、销实行一元化领导；（3）在经济管理方面有2种类型：一是国有林经费靠国家预算，收入上缴国家，亏损由国家财政补贴。另一种是实行国有林特殊会计法，收入不上缴国家财政，全部收入作为育林费，亏损由国家财政补贴。
美国农业部林务局在国有林管理方面实行政企合一管理体制。林务局既是美国最高的林业行政机构，又直接经营国有林。美国国有林自成体系，在人事、财政等方面具有独立性，实行四级管理，即国有林总部、大林区、林管区和营林区。总部是国有林的最高管理机构，大林区负责制定所辖林区的经营计划等，林管区是大林区的具体实施单位，独立进行经济核算，而营林区是国有林系统的最基层单位，负责造林、更新、游憩和保护等工作。国有林企业原则上只进行立木销售，而不进行木材生产，营林与森工实行分治。美国国有林的经营会计实行一般的会计核算制度，经费靠国家预算，收入上缴国家财政，但国家预算大于上缴数额，从而保证了国有林的进一步发展。
日本林野厅虽然隶属农林水产省领导，但具有很大的独立性，自成体系。它既是职能机构，又直接经营国有林，实行政企合一的体制。林野厅对国有林系统的人、财、物、产、供、销实行一元化领导，特别是对国有林系统的职工实行直接领导，定期进行交流和轮换，收到良好的效果。日本国有林实行三级管理，即林野厅通过营林局（支局）和营林署，对营林和森林工业进行统一经营。日本国有林除《一般会计法》外，实行《国有林特别会计法》，收入不上缴，全部收入留给林业部门作为育林经费由林野厅统一管理和核算。若出现赤字，则由国家预算予以补贴；若收入有结余，可转入下一年度继续使用。
英国国家林业委员会是林业行政的最高机构。它既是职能机构，又直接经营国有林，实行政企合一的体制。英国国有林企业不受地方政府干预，自成系统，对国有林系统的人、财、物、产、供、销可直接调配。英国国有林资金来源主要靠国家林业资金，它不受年度预算支配。国有林收入不上缴，用于发展林业生产，不足部分由政府按预算拨款补足。国家林业基金建于1919年，基金主要来源于国有林林产品和土地财产租金、国家预算、捐助金等。林业基金由国家林业委员会统一管理。国有林会计按林业基金的办法进行核算，由国家一般会计拨款。
我国林业管理体制属于“政企合一”模式，建国后为适应国民经济发展的需要，经历了几次大的变革。1954年大行政区撤销后，国有林区主要由林业部领导，实行政企合一，统一管理。1958年林业部又把直属林业企业下放给各省、 自治区管理， 扩大地方对林业的管理权限。 1962年为了加强林业集中统一领导，东北、内蒙古林区又由林业部直接经营管理，实行政企合一，即高度中央集权的计划管理体制，也称为传流林业管理体制。这种体制是按行政组织和行政层次，运用行政手段直接管理的模式，是在高度集中的计划经济体制基础上建立起来的，其指导思想是以计划经济为指导，其管理手段是以行政命令指令性计划为主。自1978年党的十一届三中全会以来，随着社会主义市场经济的逐步建立，林业的管理体制也摆脱了高度集权的束缚，确定了林业生产责任制，扩大了林业企业自主权，调动了广大林业工人的积极性，逐步适应社会主义市场经济的发展。
2.政企分离模式
所谓“政企分离”模式，即政府林业行政管理机构纯属职能机构，不直接经营国有林，而是由相应的企业性机构进行经营，接受职能机构的监督。瑞典、德国、法国、奥地利、加拿大、新西兰、印度等国均属此模式。政企分离模式的特点是：（1）职能机构只管林业方针政策，不直接经营国有林；（2）企业具有法人资格，实行独立的经济核算， 走企业化的道路；（3 ）联邦制国家的国有林实行“上分下合”的管理体制，即联邦政府实行政企分离，而地方（邦、省等）实行政企合一；（4）有两种经济管理形式。一种按企业会计进行独立核算， 收入不上缴，自收自用，亏损由国家补贴。另一种是实行一般会计核算，收入上缴国家财政，亏损由国家财政补贴。由于各国的林业体制不同，林业企业管理方式也不相同，各有特色，没有一个完全统一的管理模式。当今，国有林实行企业化经营是国外一个明显的发展趋势。
瑞典国有林是实行政企分离的管理体制，即农业部林业局是职能机构，制定林业方针政策，不直接经营国有林，只起监督作用。1970年以后，为了加强企业化管理，国有林划归工业部领导。工业部下设国有林管理局和国家林产工业公司。国有林管理局是企业性机构，负责国有林的经营、木材销售等事宜，由原来的公共事业性单位转变为实行经济独立核算的经济实体。瑞典国有林会计实行企业化核算，财政收入自收自用，亏损由国家补贴或贷款。
德国国有林是一种“上分下合”的管理体制，即联邦政府林业行政管理机构是政企分离体制的模式。粮食农林部林业、木材工业研究和开发司是全国最高的林业行政管理机构。它是职能机构，负责制定林业方针政策，监督各州的林业工作和组织国际林业交流，不直接经营国有林。德国是联邦制国家，实行分散决策，州政府有很大的独立性和立法权。因此，州林业管理局掌有实权，对国有林实行营林、木材采运和加工统一经营。管理局下设林业局和施业区。由于州有立法权，各州国有林的管理体制不尽相同，各有特色，德国国有林实行预算制，由联邦政府和州政府分别给予40%和60%的投资，盈亏由国家包揽。
加拿大国有林管理体制与德国的有些相似，即林业部是政企分离，主要负责制定林业方针政策等事宜，基本上不直接经营国有林；省有林是实行政企合一的管理体制。加拿大森林资源92%为国有林，而绝大部分归省管辖，经营权归省，所有权仍属国家，所以加拿大国有林主要由各省经营管理。由于加拿大是联邦制国家，省政府享有很大的自主权，所以各省的管理体制各不相同。加拿大国有林营林和森林工业实行分离经营。政府不允许营林部门采伐森林，木材采运多以招标方式由专业公司承担，并负责森林更新造林工作。加拿大国有林主要采取一般会计核算，投资由政府拨款，国有林收入全部上缴省财政部门。
法国国有林是实行森林所有权与经营权分离，即政企分离的管理体制。农业部林务局是政府最高林业行政职能机构，主要负责制定林业方针政策，组织协调，对外交流，监督国家森林局的工作，农业部国家森林局负责经营国有林。它是具有法人资格的企业性机构，同时也是一个工业性和商业性兼而有之的全国性的公共机构。国家森林局的最高机构是董事会。国家森林局实行独立核算，收入不上缴，节余留用，亏损靠贷款，自负盈亏。资金来源主要靠国家预算拨款和国民林业基金。国民林业基金是国家实行林业间接宏观控制的一种经济手段，它创立于1946年。林业基金主要来源于林产税收，实行“以林养林”。林产品税率为：原木4.7%、锯材4.3%、纸和纸板16%。总收入先由官方提成，其余归国民林业基金（约占73%）。
奥地利国有林是实行行政管理与经营完全分离的管理体制。农林部下设林业局和国有林局两个平行机构。林业局是职能机构，主要负责制定林业方针政策和监督国有林局工作等事宜。国有林局是企业性机构，经营管理国有林，实行二级管理，营林与采运统一经营。国有林会计从1925年起一直实行企业核算制。
新西兰林业行政管理机构于1985—1986年进行了改革，成立了林业部国家林业公司和保护局，实行新型的政企分离经营管理体制，引人瞩目。林业部是政府职能机构，负责制定林业方针政策、科研管理、咨询服务和人才培训等事宜，不直接经营管理国有林。国家林业公司是企业性机构，主要负责国有林人工林营造、木材采运、木材加工和林产品销售等事宜。该公司在总理委任的董事会领导下开展工作，享有做出一切商业性决策的自主权。保护局主要负责国家公园、森林公园、自然保护禁猎区、生态保护区等工作并负责保护全国野生动物和历史遗迹。
印度林业管理体制随着林业发展战略的转移做了调整，于1985年成立了环境林业部。该部下设林业和野生动物司，是职能机构，不直接经营国有林。印度是联邦制国家，邦林业部门的权力较大，一般邦均设林业局，自成体系，与地方政府无隶属关系。各级林业机构只管理营林，不管森林工业，森林采伐一般由承包商和林业发展公司来承担。林产工业归工业部管辖。林业投资是靠国家财政预算、造纸工业和农业部的投资以及社会团体集资，但近几年来主要靠国际资助，约占总投资的60%。
来稿日期 1996年2月