存量规划时代城镇低效用地再开发的思考
林 坚1，2，3，叶子君1，杨 红4
（1.北京大学城市与环境学院，北京 100871；2.北京大学城市规划设计中心，北京 100871；3.国土规划与开发国土资源部重点实验室，北京 100871；4.自然资源部国土整治中心，北京 100035）
摘要： 研究目的：总结中国城镇低效用地再开发试点的总体情况和主要特征，分析再开发的现实挑战，探讨再开发的重点与方向。研究方法：对比分析法。研究结果：（1）从总体情况来看，存在内涵外延尚未统一、工作目标基本一致、改造类型因地制宜等特点；（2）从主要特征上看，试点城市工作开展的内在动因各异，规划模式多样，激励措施丰富；（3）从现实挑战上看，主要存在政策瓶颈未突破、规划统筹仍不足、制度体系不健全等问题。研究结论：从10个试点城市开展的城镇低效用地再开发情况来看，存量规划时代应当重点完善目标内涵、落实规划先行、推动实施创新。
关键词： 存量规划；城镇低效用地再开发；试点
改革开放以来，工业化城镇化快速发展，城镇建设用地大规模扩张，资源过度消耗、生态环境受损，成为中国可持续发展进程中的重大问题，也是新时代国土空间规划迫切需要应对的挑战。在生态文明建设和新型城镇化的时代背景下，未来的国土开发逐步进入以存量为主的空间利用阶段，存量规划成为国土空间规划的必然选择[1-3]。存量规划通常指在保持建设用地总规模不变、城市空间不扩张的条件下，主要通过存量用地的盘活、优化、挖潜、提升而实现城市发展的规划[4]。相较于增量规划，存量规划强调对既有物权主体的权利再分配[5]，将已经形成的资产转化为现金流[6]，更强调城市发展思路由“增量扩张”向“存量挖潜”的根本性转变[7-8]。
自2007年以来，围绕存量用地再利用，从广东开始，中国开展了城镇低效用地再开发工作，并先后经历了广东省先行先试、省级试点探索、全国全面推广三个阶段① 2007年6月，广东省佛山市下发《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见》，成为全国第一个明确提出“三旧”改造的城市。2008年12月，原国土资源部和广东省启动联手共建节约集约用地试点示范省工作，“三旧”改造是其中一项重要任务和政策创新。2013年2月，原国土资源部在总结提升部与广东省开展节约集约用地试点示范省建设成效与做法的基础上，研究制定了《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》（简称“3号文”），确定内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西10个省（市）开展城镇低效用地再开发试点，城镇低效用地再开发工作正式进入为期4年的试点阶段。2016年11月，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（简称“147号文”），开始在全国范围内推广。上述有关进展，自然资源部于2018年11月发布《关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报》，总结中国城镇低效用地再开发取得的阶段性成果。 。在存量规划的探索中，城镇低效用地再开发作为盘活存量的重要手段已受到广泛重视[9]。因此，本文选择上海、广州、深圳、杭州等10个具有代表性的城镇低效用地再开发的试点城市，总结当前再开发的总体情况与主要特征，分析现实挑战，探讨在存量规划时代城镇低效用地再开发的工作方式、方法与方向。
1 城镇低效用地再开发的总体情况
1.1 尚未统一的内涵外延
尽管国家有关部门将该项工作称为“城镇低效用地再开发”② 原国土资源部先后在3号文中定义为：城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地；在147号文则进一步明确：城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。 ，但各地由于开展时间及侧重点的不同，所采用的名称也有所差异。当前主要称法有“城镇低效用地再开发”、 “三旧”改造和“城市更新”三种，一些城市即使命名一致，其内涵外延也不尽相同（表1）。从范围界定上看，建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地是必选范围，而闲置废弃、不符合安全生产和环保要求等存量建设用地则被选择性地纳入再开发范围。从内容界定上看，无外乎整治、改善、重建、活化、提升等方面。其中，上海进一步明确再开发的重点，包括完善城市功能、完善公共服务配套设施、加强历史风貌保护、改善生态环境、完善慢行系统、增加公共开放空间、改善城市基础设施和城市安全等情形。
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1.2 基本一致的工作目标
目前，各地针对城镇低效用地再开发，在市场取向、多方参与、利益共享、公平公开等工作原则的基础上，就改善人居环境、优化产业结构、完善城市功能、提升节约集约用地水平已达成统一认识（表1）。此外，部分城市结合自身定位及发展特征，提出针对性改造目标，比如上海强调要激发都市活力、增强城市魅力，广州注重传承历史文化、保障社会公共利益，南京明确要优化调整工业布局，沈阳则提出改善城镇基础设施和公共服务设施，推动民生和公共事业发展，充分发挥土地对城镇化健康发展的支撑作用等。
1.3 因地制宜的改造类型
城镇低效用地再开发主要涉及到项目申报、单元划定、方案编制、项目审批、实施监管5个阶段，加强各阶段的政策创新，将有效推动再开发的顺利实施。
2 试点城市再开发工作的主要特征
2.1 内在动因各异
147号文从鼓励原国有土地使用权人进行改造开发、积极引导城中村集体建设用地改造开发、鼓励产业转型升级、优化用地结构、鼓励集中成片开发、加强公共设施和民生项目建设5个方面，明确完善激励机制的政策方向。在此基础上，地方采取的有关激励措施主要集中于征收补偿、成片改造、强度激励三个方面。在征收补偿方面，以广州最为典型，一方面鼓励旧村改造采用先收购房屋后回购的方式实施补偿；另一方面，加大国有土地上旧厂改造收益支持，适当提高政府收储项目出让分成和一次性补偿的标准。在成片改造方面，以广州、武汉和佛山为代表的城市提出了以土地置换为核心的解决方案。例如佛山遵循“面积相近、价值相等、双方自愿、凭证置换”的原则，允许城市更新项目用地范围内、外地块之间的土地置换。在强度激励方面，主要体现在两方面：一是容积率奖励，如上海允许规划保留用地内的商业商办建筑适度增加面积，能同时提供公共开放空间和公共服务设施的给予建筑面积奖励；二是容积率转移，例如武汉提出更新改造单元内可开发容量受限，确实难以实现就地经济平衡的，允许建筑量指标在相同主体不同项目或不同主体之间进行转移。
2.2 规划模式多样
当前城镇低效用地再开发试点城市形成了多样的规划模式，具体包括：（1）单层级规划体系（图1），以上海为例。上海采用“先评估、后规划”的规划编制流程，公共要素是城市更新评估的重要内容[12]，城市更新单元是城市更新规划的基本单位。（2）双层级体系（图2），大致可分为两种形式“宏观+微观”型和“宏观+中观”型。前者以杭州、南京等城市为例，直接在专项规划的基础上编制地块改造方案。后者以深圳、武汉等城市为例，构建“专项规划+单元规划”的规划体系。前后两者的本质区别在于是否划定并编制再开发单元规划。城市更新单元制度打破了以行政单位或者地块为改造单元的局限性，实现对零散土地的整体规划和统筹考虑。（3）三层级体系（图3），以佛山与广州为代表。主要区别在于中观统筹协调层面，佛山重点对拆除重建类城市更新项目制定城市更新单元计划；而广州则结合城市总体发展战略，划定城市更新片区，制定片区实施计划，并对纳入城市更新片区实施计划的区域编制片区策划方案。
图1 单层级城镇低效用地再开发规划体系
Fig.1 Single-level planning system of underused urban land redevelopment
表1 城镇低效用地再开发的内涵认知
Tab.1 The connotation of underused urban land redevelopment
（表1续）
图2 双层级城镇低效用地再开发规划体系
Fig.2 Double-level planning system of underused urban land redevelopment
图3 三层级城镇低效用地再开发规划体系
Fig.3 Three-level planning system of underused urban land redevelopment
2.3 激励措施丰富
结合各地经济社会发展水平，面临的主要土地问题，摸清各自的内在动因是进一步推进城镇低效用地再开发的重要前提。从动因类型上可大致分为4种类型：（1）老工业区更新型，以上海和沈阳为代表。上海作为传统的老工业基地，工业用地比重接近三成，其中有大量用地的产出和投入效率低下[10]，因而存量工业用地盘活成为上海存量挖潜的重要对象。类似地，沈阳也是老工业基地，传统企业创新不足、历史遗留问题未有效解决、项目准入机制不完善等原因导致大量低效工业用地形成。（2）建设用地紧缺型。新增建设用地不足已成为当前绝大多数城市实施再开发的首要动因，其中深圳最具典型性。深圳作为全国第一个没有农村建制、改变土地城乡二元制的城市，在“十三五”期间，其可用新增建设用地不到30 km2，远不能满足城市社会经济发展的需求[11]，因而由新增向存量发展的模式转变成为其唯一选择。（3）产业结构调整型，如杭州。杭州主要将再开发与“腾笼换鸟”、淘汰落后产能等工作紧密结合，实施以“亩产效益综合评价”为基础的差别化要素配置政策，建立低效用地退出机制，倒逼企业进行技术改造和产业转型。（4）城市功能完善型，如武汉。武汉将“三旧”改造与功能区建设相结合，以改造为契机，有效推动了规划的实施，先后启动汉正街中央服务区、二七沿江商务区、武昌滨江商务区、四新会展商务区等重点功能区建设，完善城市相关产业功能，优化城市空间结构。
3 城镇低效用地再开发的现实挑战
3.1 政策瓶颈未突破
尽管试点城市尝试在再开发政策上做出突破创新，特别是期望通过激励政策推动再开发工作，但从实际效果来看成效并不明显，主要体现在以下几点：（1）概念界定困难。究其原因主要在于：数据上，低效用地识别过程中所需的基础数据多且杂，涉及发改、经信、规划等各个部门，而主管该项工作的自然资源部门难以全面、实时、准确地掌握数据；方法上，由于低效成因各样、涉及主体庞杂等原因导致不同类型的低效用地难以通过一套简单的指标及方法进行判定；目标上，各个城市结合其历史特征、发展阶段等提出相应的改造目标，因此低效用地的概念必然存在地域上的差异性和空间上的动态性。（2）准入门槛较高。当前各地制定了一系列优惠政策，但存在适用范围过窄、准入门槛过高的问题。例如，允许通过协议方式出让土地，为土地权利人参与土地再开发利益分配提供了有效路径[13]，但多数地区提出可适用协议方式的准入门槛仍较高。例如，武汉针对旧城（棚户区）改造安置房用地及旧厂房改做教育、科研、创意设计、文化等用途的，允许协议出让方式供应土地。（3）资金支持不够。资金是推动城镇低效用地再开发的关键，与新增建设用地相比，拆迁补偿、安置、建设成本较高[14]。因此充分发挥社会资本的作用，引入多种融资渠道，提供财政、金融多方面资金支持是有效推进再开发工作的重要途径[15]。当前，除武汉、佛山等少数城市以外，其他城市在税费优惠、融资模式创新等方面仍少有涉及。
3.2 规划统筹仍不足
城镇低效用地再开发作为一个复杂系统工程，涉及政府、权利人、市场等方方面面，必须有起统筹引领作用的顶层设计。当前各地统筹规划的力度都还不够，具体表现为：（1）从规划层级上看，在宏观统筹协调层面已编制有关城镇低效用地再开发专项规划的城市很少，规划已批准且在实施中的城市更是屈指可数，且多为项目层面的实施性规划，缺少市域层面的战略性规划进行总体统筹和协调。（2）从规划编制流程上看，由于低效用地常常涉及控制性详细规划（简称“控规”，下同）调整的问题，必然会大大拉长再开发的运作周期。以上海为例，上海在更新评估报告的基础上，编制城市更新实施计划，如果更新评估报告未涉及控规调整，实施计划阶段提出控规调整需求的，必要时重新开展更新评估。（3）从规划内容上看，现阶段城市由于单个项目出发、房地产项目主导等原因，导致再开发局部化、目标单一性明显。盲目追求经济效益的开发改造，往往忽视了生态、文化、景观等重要要素空间保护的需求。为追求项目的利润平衡，倾向于提高建设强度，不利于城市景观，并对基础设施建设产生了较大压力，严重影响了城市的品质。
3.3 制度体系不健全
内涵外延上，首先，明确低效用地的特点是低效率、低品质、不安全以及不合理利用，必须在此基础上进一步明晰城镇低效用地再开发的内涵外延。其次，城镇低效用地的内涵界定本质上就是城镇低效用地再开发的范围划定，建议拓展再开发的工作范围，关注直接影响城市品质提升、综合价值提高的各类空间，如城市重要景观廊道、产业功能区等，注重“点”“线”“面”相结合，制定全方位、多层次的战略布局。
作为学习资源的微课程，提升了资源的实用性.对学生而言，微课程可满足学生对不同知识点的个性化学习、按需选择学习，既可查缺补漏又能强化巩固知识，是传统课堂学习的一种重要补充和拓展资源.对教师而言，微课程既使得教师的备课、教学和反思方面的资源更具有针对性和实效性，又成为校本研修、区域网络和教师专业发展的重要途径.由于微课程具有灵活性，资源建成之后并非一成不变，而是呈现半开放的形态，在不断使用中动态更新，适应新的环境需求.
4 思考与建议：存量规划时代城镇低效用地再开发的重要路向
从10个试点城市开展的城镇低效用地再开发情况来看，存在内涵认知不明确、规划体系形式多样、政策创新不足等特点。在存量规划时代，应将城镇低效用地再开发的工作重点聚焦于完善目标内涵、落实规划先行、推动实施创新等方面。
（1）项目申报阶段。通过放宽协议出让的土地供应方式、补交地价优惠等方式，吸引权力主体或市场主体自下而上地申报再开发项目，并鼓励在项目内适当增加公益性用地规模。例如，对于原国有土地使用权人自行改造或吸纳市场主体合作改造，允许以协议方式取得土地使用权；对于原集体土地所有权人申请自行改造的，依法征收为国有土地，允许以协议方式供应给原集体土地所有权人，并根据不用情形，按新规划设计条件市场评估价格补缴一定比例的土地出让金等。
4.1 完善目标内涵
ICP-MS法同时测定林下西洋参和园地栽培西洋参中14种微量元素的含量 ……………………………… 林红强等（16）：2203
总体来看，城镇低效用地再开发的基本制度体系尚未建立。（1）法律法规体系不完善。一方面，未形成从政策指引到操作指南的一体化政策框架；另一方面，目前各地制定的具体政策多涉及特定类型或地区，如城中村改造、棚户区改造、旧工业区升级改造等，而其他低效用地类型的政策尚未明确，从而导致易划定难实施的局面。（2）管理制度体系未协同。当前各地再开发推进难的现实原因之一就是“条块”式分部门管理，且各部门在再开发项目审批和管理的程序中缺乏沟通和协调，行政效率低下，重复审批或批复矛盾等问题普遍存在。（3）配套制度创新不足。各地在再开发的配套制度建设方面，基本都涉及民主决策制、信息公开制、全程监管制、考核通报制等。此外，较为典型的配套制度较少，以上海实行的全生命周期管理和杭州、宁波等地建立新增建设用地计划指标分配与存量建设用地盘活挂钩的“增存挂钩”机制为主。前者是在多部门协同管理的基础上，将城市更新建设计划、运营管理、物业持有、节能环保等要求纳入土地出让合同进行管理。后者是根据上一年度盘活存量建设用地规模，按照存量与增量3∶1比例核定新增建设用地计划指标额度，激励地方盘活存量建设用地[16]。
改造目标上，一方面当前各地再开发目标缺乏与自身城市发展目标的紧密对接。当前正处于从增量规划转向存量规划的过渡时期，城镇低效用地再开发的重要性日益凸显。因此，如何将再开发的目标与国土空间规划的战略目标相统一，让再开发工作真正服务于规划实施，明确城市再开发的方向就成为下一步改造的首要任务。另一方面，在新时代生态文明建设的背景下，绿色城市更新将成为城市发展的重要方向。在此趋势下，各地应探索以城市生态环境优化为前提，以绿色低碳社区建设为主要单元，以基础设施的绿色化改造为重要环节的成本集约、功能复合、生态友好的新型城市更新模式。
4.2 落实规划先行
建议以佛山和广州为范本，采用三级规划体系，加强各层级规划对城镇低效用地再开发的统筹引领作用。在宏观层面，主要起到目标调控作用，在对接市县级国土空间总体规划的基础上，明确中长期战略目标、时序安排、总体规模、实施策略等，并结合国民经济和社会总体规划，编制近期规划，对总体规模进行分解，进一步明确短期目标与重点任务。在中观层面，对接详细规划，主要起到统筹协调作用，划定再开发单元，既要落实上级规划要求，也要尽可能保证单元实施的可操作性与资金平衡，编制城镇低效用地再开发单元规划。在微观层面，明确项目内各个地块再开发细则，编制城镇低效用地再开发项目实施方案，包括地块改造方案、可行性研究报告、政策处理意见等。
规划的编制和实施，应探索增存挂钩“绿色折抵”机制创新。按照城市绿色空间总量不减少、质量有提高的原则，探索建立城市生态用地的增存挂钩式“绿色折抵”机制。具体而言，在国土空间规划阶段，允许将经存量建设用地开发改造而新增加的城市内部绿地或其他生态用地视同为城市外围地区的农林用地（绿色空间），明确为存量开发增绿指标，同时划定可能占用农林用地（绿色空间）的建设区域，允许将指标与建设区域相挂钩；在国土空间规划实施计划管理的阶段，允许将存量开发增绿指标用于占用林地（或者占用耕地）的占补平衡。以此大力鼓励存量用地开发改造中的“增绿”，优化城市景观，提升城市整体品质，提高城市综合价值。
4.3 推动实施创新
目前，城镇低效用地再开发主要存在以下几种划分方式（表1）：一是按照再开发对象划分，如多数城市采用旧城镇、旧厂矿（或旧厂房）、旧村庄的“三旧”用地类型；类似地，广义上的上海城市更新主要包括旧区改造、工业用地转型、城中村改造三大类。二是根据再开发程度进行划分，如广州分为全面改造和微改造；深圳分综合整治类、功能改变类、拆除重建类三大类；佛山则在深圳的基础上又增加了生态修复类、局部加建类和历史文化保护类。三是依据再开发主体划分为政府收储改造、原国有土地使用权人自行改造、原集体土地所有权人自行改造、市场主体收购改造等类型。
杨师傅，这何师傅是你兄弟？好细心的，这样细心的男人，而今真找不到了。他从医院食堂替杨琳打了中餐，刚到病房门口，听到另床病友对杨琳说。不是哎，是我以前一个朋友的老公，他是代那朋友来照顾我。
（2）单元划定阶段。一是将“三地”（边角地、夹心地、插花地）统筹纳入，允许按照等面积、等用途的原则，允许对再开发单元内地块或单元内外地块之间进行土地置换。二是推进“公私”搭配，在再开发单元内统筹公益性用地与盈利性用地的捆绑开发，相关部门应制定政策对项目给予运营税费等的减免、优惠，降低公益性项目融资难度和运营压力，努力实现盈利性项目分摊公益性项目成本，公益性项目提升片区价值的良性关系。
2013年10月至2014年12月，在我科住院经外周静脉给药的137例化疗患者，男性67例，女性70例，年龄4～71岁，平均年龄50.7岁。病种：贲门癌、乳腺癌、小B细胞淋巴瘤、胃癌、直肠癌、食管癌、急性白血病、结肠癌、肺癌。使用化疗药物：紫杉醇、顺铂、表柔比星、长春新碱、环磷酰胺、多西他赛、伊立替康、奥沙利铂、吉西他滨、依托泊苷。采取双盲法分为两组，两组病种、化疗药物、护理无显著差异，具有可比性。
（3）方案编制阶段。一方面，借鉴已有的容积率奖励、容积率转移等政策，满足开发主体的利益需求。另一方面，鼓励低效用地再开发中的土地混合利用，在符合生态环境效益、公共利益、用地结构平衡和景观协调等原则的前提下，可采用“主导用途”和“其他用途”概念，根据实际情况和科学论证设定各类性质用地中主导用途和其他用途的合理比例以及可混合用地兼容表，提高用地开发的灵活性。
中心成立后的第一件事，就是优化挂号流程。在四川省医副院长王莉的组织下率领门诊患者服务中心代理主任杨红及其团队，召开了挂号室员工会议，通过与挂号员充分沟通，发挥员工主观能动性，参与到挂号创新改革中。
（4）项目审批阶段。首先，坚持放管服结合，下放事权并加强对项目实施的监督管理，同时，对低效用地再开发项目，设置专项审批通道，简化相关审批流程；其次，建立城镇低效用地再开发项目信息公开制度，严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，涉及出让的必须集体决策、公示结果，确保改造开发过程公开、公平、公正。
（5）实施监管阶段。第一，提高参与主体的积极性，对市场主体，鼓励其参与再开发的土地一级开发整理，在返还实际投资额和财务费用的基础上，给予其投资回报；对政府，可将土地收益分成适当向区级政府倾斜，提高实施主管单位的积极性。第二，加强基础数据库和动态监控信息系统建设，做好再开发审核、项目实施、竣工验收等情况的标图入库，实行再开发项目的批后跟踪与全程动态监管。第三，建立低效用地考核和奖励机制。一方面，建立低效用地开发利用考核指标体系，将再开发项目的实施纳入对应级别政府的绩效考核指标体系，对各级政府推进再开发工作进行量化考评和督察；另一方面，探索低效用地开发利用奖励机制，对城镇低效用地再开发工作完成情况较好或超额完成任务的区可采取部分返还土地出让收入，用于基础设施、公共服务设施、产业升级等作为激励；实行“以存量换增量”“改奖挂钩”的机制，新增建设用地指标应通过盘活存量建设用地获取，并将再开发工作纳入地方政府及相关部门的考核内容。
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Thoughts on the Underused Urban Land Redevelopment in the Era of Inventory Planning
LIN Jian1,2,3, YE Zijun1, YANG Hong4
(1. College of Urban and Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871, China; 2. Center of Urban Planning and Design, Peking University, Beijing 100871, China; 3. Key Laboratory of Land Planning and Development, Ministry of Land and Resources, Beijing 100871, China; 4. Land Consolidation and Rehabilitation Center, Ministry of Natural Resources, Beijing 100035, China)
Abstract: The purposes of this paper are to summarize the results and main characteristics of pilot practices of underused urban land redevelopment in China, to analyze the challenges, and to explore the focus and direction of redevelopment.The method employed is comparative analysis. The results show that: 1)as for the overall situation, there exist some features such as incompatible connotation, same goals and diversiform types; 2)the pilot cities share some characteristics,including different internal motivations, diverse planning modes and rich incentives; 3)as for the challenges, there are major problems, such as a lack of breakthroughs in policy bottlenecks, inadequate coordinative planning and imperfect institutional systems. In conclusion, based on the practices of 10 pilot cities, the underused urban land redevelopment in the era of inventory planning should focus on unifying cognition, implementing planning in advance and increasing policy supports.
Key words: inventory planning; underused urban land redevelopment; pilot areas
中图分类号： F301.2
文献标志码： A
文章编号： 1001-815（82019）09-0001-08
doi: 10.11994/zgtdkx.20190909.090011
收稿日期： 2019-08-01；
修稿日期： 2019-08-30
基金项目： 研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项课题（18VSJ041）。
第一作者： 林坚（1969-），男，福建福鼎人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地利用、城市与区域规划、国土空间开发保护。E-mail: jlin@urban.pku.edu.cn
（本文责编：郎海鸥）
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