国家与社会的二元化：政府机构改革的宏观参照，本文主要内容关键词为：社会论文,国家论文,政府机构改革论文,二元化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济体制改革的深入必然要求建立相应的政府机构和政治体制。在分析我们正在进行的政府机构改革的时候，必须重视与以往政府机构改革不同的事实背景——20年经济体制改革带来的国家与社会的二元化。这一事实背景应当成为我国政府机构改革的宏观参照。
一
众所周知，国家与社会的分离是近代商品经济、市场经济发展的必然结果。如果说宪政是商品经济、市场经济的必然产物的话，那么，国家与社会的分离则是两者之间的中介。可以说，没有市民社会的充分发展，不可能有近代的资产阶级宪政制度，也不可能建立起资本主义的三权分立的政权体制。从商品经济、市场经济的发展到国家与社会的分离，再到民主宪政的产生与资本主义三权分立的政权体制的确立，这才是正确理解商品经济、市场经济发展与宪政制度之间必然联系的正确思路。马克思指出：市民社会“始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷， 人民出版社1972年版（下同），第41—42页。）。这就深刻地揭示了市民社会与上层建筑之间的内在联系。
市民社会一般是指建立在市场经济基础上，社会成员按契约性规则，以自愿与自治为前提进行经济、社会活动的“私域”，它是和国家政治生活的“公域”相对应的。马克思曾指出市民社会乃是“私人利益的体系”，包括处在政治国家之外的社会生活的一切领域。（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1972年版，第334页。）在国家与市民社会的关系中，社会是主导方面，是基础、根源，社会决定国家。这是民主政治的重要基础，尤其是以政府机构改革为重点的政治体制改革应遵循的基本前提。因此，民主国家与民主政治首先应当承认、培植作为自身基础的社会机体的独立性，并为社会机体的健康发展提供制度性保障，使其具有相应的合法活动空间，从而培育出多元化的社会利益集团，并使他们以各种方式表达其政治上的利益要求，现代国家的政府机构和民主政治体制才会充满生机和活力。可见，建立起充满生机和活力的政府机构和政治体制的根本前提，是作为政治上层建筑的基础的市民社会本身要具有生机和活力，而这恰恰又是现代政府、现代国家的重要职责。
但是，在强调市民社会决定国家的同时，我们必须看到，在阶级社会中，市民社会本身必然有一些仅仅通过契约性规则无法调适的缺点。正是这些缺点，决定了国家对社会生活进行干预和调节的必要性。但这种干预和调节只能通过国家的抽象立法行为为社会成员提供普遍的行为准则或对社会自身无法解决的冲突与矛盾进行协调性裁决来进行。在这里，存在一个国家对社会干预的界限的确定问题。一般地说，国家的干预表现为把社会本身所具有的契约性规则赋予法律效力，或者是社会成员在市民社会的“私域”中意识到仅凭社会契约性规则无法解决他们的冲突时，国家才可以出面进行裁决与调解。
实际上，国家与社会的关系是不断变化的。国家与社会的关系经历了由所谓的强政府与弱社会（社会与国家一体化，社会为国家所钳制）结合到“守夜人”式的弱政府和自由放任的强社会结合的过程。在当代混合市场经济体制中，国家与社会的关系与自由竞争时期的“守夜人”式的弱政府与强社会的结合有所不同，这种关系主要表现为政府干预市场的关系。市场的基本主体是企业，因而政府与市场的关系主要体现为政府与企业的关系。在政治生活中，国家与社会的关系则集中、具体地体现在国家公务员与人民群众之间的关系上。因此，简单化、固定化的国家与社会的关系模式几乎是不存在的，唯有立足于国家与社会发展的具体阶段，才能寻求二者的动态协调关系，也才能在此基础上进一步建立与市民社会发展的现状相适应的政府机构和国家政治体制。
在国家与社会的关系上，我们应警惕两种倾向：一种是片面地强调社会决定国家，这种观念容易鼓动社会对国家的消极作用，鼓动社会对国家的盲目抵制与对抗，最终导致无政府主义；另一种是无视国家的基础是社会，实现由国家对社会钳制，这种观点在实践中表现为国家对社会的全面替代与包办，这正是传统国家与社会不分、以国家取代社会的专制国家制度的主要特征。显然，这两种观点和作法与现代国家的民主政治的潮流是格格不入的。
二
如果从国家与社会的关系的高度来思考我国的政府机构，就不难发现，市民社会的发展在中国十分艰难，市民社会意识的形成十分缓慢，这些都加剧了国家政治与政府体制的集权性特点，使得今天以政府机构改革为重点的政治体制改革变得异常艰难。在漫长的封建社会集权式专制制度条件下，社会国家化的事实使中国封建社会成为典型的中央集权的封建专制国家；市民社会机体的发育先天不足，是中国社会政治民主意识缺乏的总根源。在半殖民地、半封建中国的基础上建立起来的人民民主专政的国家，无疑为民主政治的发展创造了条件。但是，建国后实行的高度集中的计划经济体制衍生出高度集权的政治机构管理体制和政治体制，国家权力向社会的过度扩张，使本来发育不良的社会机体日趋萎缩。这种国家社会一体化的体制，使社会缺乏活力与应有的独立性，人变成了简单的、机械的“政治人”，在此基础上建构的政府体制也就缺乏生机与活力。正是在这种国家社会一体化的体制走到尽头的时候，远离国家政治生活的农村社会兴起了改革的浪潮，由此开始了中国社会改革开放的历程。国家与社会逐渐在这一过程之中得以分离。20年的改革在一定程度上导致了整个社会生活的非政治化，国家权力从社会生活的“私域”中逐渐退出。市场经济的逐渐建构更是加快了国家与社会的分离，加快了社会的培育与发展。社会成员也逐渐实现由“政治人”向“经济人”的转变，市民社会对国家的独立性由此得到了增强。
社会机体的独立与充分发展，使当代中国社会与国家的分离成为必然的趋势，这也是社会进步、政治民主化的基础和前提。但是，我国现行的政府机构体制虽然作过一些改革，但从根本上说仍然建立在传统的国家社会一体化的基础之上，这就造成了国家社会一体化的政府体制与国家社会相分离的新现实之间的结构性的矛盾。这一矛盾的解决不可能通过国家社会的重新一体化来实现，只能通过对国家政府机构进行新的结构性的安排来实现。只有在充满生机和活力的社会机体之上才能建立起与之相适应的充满生机活力的、高效廉洁的政府机构。对于传统政府机构的弊端，人们可以从现象上列举许多，但只有从国家与社会分离的中国社会现实出发，才能找到这种传统政府机构弊端的根源。
国家社会不分的政府体制的首要危害在于政府与企业不分。在现代混合市场体制条件下，国家与社会的关系主要表现为政府与市场的关系，而政府与市场之间的关系又集中体现为政府与企业的关系。国家与社会分离必然要求政府与企业分离。政府对企业的干预是以市场为界限的，不能也不应该由政府来代替企业。目前，国有大中型企业改革的症结，恰恰在于现行的政企不分的管理体制和国家与社会分离的趋势不相适应。多年来，政府在倡导社会其它方面改革（包括企业改革）的同时，自身却一直游离于改革之外；即使有点改革，也只是旧体制基础上的调整，而没有意识到应当从国家与社会分离的高度来对政府体制作结构性的安排，以致使十一届三中全会以来的政府机构改革无法摆脱精减、膨胀，再精减、再膨胀的怪圈。在这样的政府体制下，国有企业改革收效甚微与民营企业的蓬勃发展形成的鲜明对比，深刻地说明实现国家社会的分离、政府与企业的分离是国有企业改革成败的关键。
国家社会不分的政府体制在社会国家分立的背景下存在的另一个危害是官员腐败行为的滋生与蔓延。市场经济的发展与法律不完善只是产生腐败的表面根源。如果从国家社会分离的角度来思考这一问题便会发现，在国家与社会分离的事实背景之下，国家社会不分的集权式政府体制是导致腐败的制度性根源。从国家与社会关系的角度看，50—60年代的政府是国家社会一体化的政府，政府与当时国家社会一体的社会现实是对应的。那个时代的人表现为单一的“政治人”，当时的社会现实中以“私域”为内容的市民社会被国家政治生活的“公域”所取代，在这种情况下，政府体制当然不易产生权力的异化——腐败。当今社会，政府体制基本上还是国家社会不分的政府体制，而国家社会的分离、“私域”与“公域”的分离已是现实的存在，这样政府官员就能够有机会用“公域”里的权力来谋取自己在“私域”中的利益。因此，作为“私域”的市民社会的独立性、利益时时面临来自“公域”的国家权力的威胁，于是造成了社会对国家的依附性——滋生腐败的社会基础。可见，按照国家与社会分离的原则，改革现有的国家社会一体化政府体制，是消除政府官员腐败的制度性举措。
三
从当代中国社会与国家二元化的事实出发，对传统的国家与社会不分的政府机构体制必须作根本性的调整，以构建新的政府机构体制和政治体制。
首先，国家与社会的分离，国家权力与社会权力分立，是政府机构改革的着眼点。政府机构改革归根结底是对国家机构的权力作新的划分。既然国家与社会分立是市场经济发展的必然结果，建立与社会主义市场经济相应的政府体制就必然是国家权力和社会权力的分立。马克思在谈到资本主义社会的权力时指出，存在着两种不同的权力，一种是财产权力或资本权力，它是“支配他人劳动的权力”，是社会权力；“另一种是政治权力，即国家的权力。”（注：《马克思恩格斯选集》第1 卷，第170页。）政府作为国家权力的执行机构， 其职能界限当然应当是以国家权力为界限，不应当也不能够把社会权力都归于自己来统辖。在这里，政府机构改革的核心就是要在国家与社会、政府与人民之间合理地分配公共权益，既要避免国家专制主义，又要避免无政府主义，在国家政府权力与社会权力之间保持必要的张力与平衡。目前中国市民社会对国家的依附性表明国家政府权力过于强大，社会缺乏相应的自我调节的权力。这种情况如果不引起重视，将会导致市民社会的畸形发展，最后导致社会的腐败与不稳定。
其次，在国家权力与社会权力分立的基础上，实现国家权力向社会权力的转移，这是目前我国政府机构改革的着力点。国家权力向社会权力的转移是集权政治向民主政治的发展，目前我国市民社会的充分发展已经具备了这样的条件。社会在一定的程度上既有拥有相应的社会权力的渴望，同时也有这样的能力与基础。国家权力向社会的转移是不断通过改革权力过分集中的政府体制，实现国家与社会权力资源的合理配置来实现的。“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”，其实“这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来就很难办。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1989年5月第1版，第328页。）可见，国家权力向社会权力的逐步转移应成为我国政府机构改革的根本思路。
国家权力如何实现向社会权力的转移，这是重新划分国家权力与社会权力时必须正视的问题。以往在谈到改变国家权力过分集中的弊端时，往往强调权力下放，即“党放权于政，中央放权于地方，上级放权于下级”。实际上，这样的放权并不能从根本上改变国家权力集中，实现向社会权力的转移，因为这样的权力转移仍然是停留在国家权力范围之内，社会并没有因此而获得更多的权力，这也是造成我国政府机构改革中“放”和“乱”、“收”与“死”矛盾的总根源。这种放权至多只是国家权力向社会权力转移的一个前提条件。当前以国家权力向社会权力转移为取向的政府机构改革中，应当做到的有这样几点：
一是政府放权于企业。企业在现代混合市场体制中是社会的中坚力量，政府放权于企业就是使企业真正能够按独立的、契约性规则，以自愿自治为准则参与市场社会，从而使社会获得更多的权力，政府对企业的干预只能停留于国家对社会干预的层面，不能取代、包办企业与社会。
二是政府放权于行业协会。行业协会是社会自发产生出来的自治组织，社会自身的契约性规则的调整主要是通过它们来实现的。因此，原有国家权力中属于社会权力的部分应当放权于这种社会自治性组织，使它们真正担负起行业部门管辖的职能。目前我国行业协会仍然带有浓厚的行政色彩，这也是我们在政府机构改革中应该引起足够重视的问题。
三是政府放权于其它社会组织。切实地保证基层群众性组织的自治性质和自治权力，充分发挥它们在社会事务中的作用，逐步做到社会“私域”里的事由社会群众性组织按照自身发展起来的契约性法则来办，政府不应干预，更不能包揽。这是使社会机体充满活力和有序化的必然要求。
总之，只有实现国家权力向社会权力的转移，“社会把国家政权重新收回”，“变成社会本身的生命力”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，第95页。 ）才能真正建立起与社会主义市场经济条件下国家与社会二元化相适应的充满生机与活力的政府体制。国家权力向社会权力的转移在政府机构改革中是最为根本也是最为艰难的。从这次中央政府机构的撤并来看，正如朱溶基同志所说的，出乎意料之外，没有一个部门承认其应撤销，均认为本部门极其重要”。（注：转引自陈章亮：《政治体制改革和机构改革问题》，《理论视野》1998年第4期。 ）可见政府体制改革是多么的艰难。
再次，实现向社会权力转移后，应当加强政府机构对社会发展的宏观协调与服务能力。社会有其无法调适自我的弱点，这使国家干预成为必要。同时，我国实现的是现代的市场经济体制，在这样的背景下，国家与社会的关系发生了复杂的变化。弱政府与自由放任的强社会的结合，或强政府与弱社会的结合都不适合中国社会发展的实际，我们需要通过国家与社会协调发展而实现强社会与强政府的结合。既要增强政府权威，又要发展市场、社会的力量。因此，我们在强调以国家权力向社会权力的转移为取向的政府机构体制改革的同时，必须加大政府对社会发展的宏观协调与服务的功能。
在国家权力与社会权力分立的条件下，政府的职能应当集中于这样几方面：一是政府代表国家从国家社会整体利益出发，采取社会能够接受的方式，对社会自身所固有的弱点加以宏观调控。依目前中国的实际而论，政府的干预和调节不是通过政治手段，而是靠法律和经济手段来进行，干预和调节的领域也应当是以社会自身无法自行调节的领域为限。二是政府要加强自身的建设，加强政务管理，完善公务员制度，建设高素质的专业化的行政管理干部队伍，逐步建立起一套廉洁、高效、协调、规范的行政管理系统。
最后，建立在现代社会基础上的政府机构的行政管理方式也应实现由单一的权力行政向权力行政与非权力行政的统一转变。市场经济的发展，国家与社会的分化，客观上要求对以往单一的权力行政管理模式作根本性改变，要求政府机构对不同的社会关系采取不同的行政管理模式。伴随作为“私域”的市民社会的兴起，行政机关应当不断地采用与相对人对等地位的私法方式推行行政管理活动，有学者称之为“行政私法”。这种非权力行政方式在涉及作为“私域”的市民社会时，应该是一种较为适宜的方式。这种方式可以通过行政合同、行政救助、行政引导等多个方面来达到权力行政方式所无法达到的目的。
收稿时间：1998年11月10日
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