关于建立审计外聘专家咨询制度的思考，本文主要内容关键词为：专家咨询论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
A、审计机关建立外聘专家咨询制度的背景
（一）建立外聘专家咨询制度是审计工作适应我国政治建设和政治体制改革的需要
审计机关作为政府组成部门之一，其主要负责人受政府委托向人大常委会提交工作报告，已经成为一项制度。同时，审计机关已经逐步向社会公开审计结果，按照审计署2003至2007年审计工作发展规划，审计结果在2007年将全部向社会公开。从近几年的情况看，审计工作、审计工作报告、审计结果公告已经吸引社会各界的广泛关注。为此，审计机关必须考虑
更好地反映民意、体现民情，按照中共中央、国务院的要求，参考其他部门的做法建立专家咨询制度已经成为一种现实选择。
（二）建立外聘专家咨询制度是审计工作发展的需要
对于审计工作自身而言，引进专家咨询制度有三个动因：一是在社会公众对审计工作给予广泛关注的背景下，审计工作必须反映民意，外聘专家的咨询工作，一方面有利于将人民的意愿更多地反映到审计工作中，另一方面有利于审计机关实现与人民的良好沟通与协调；二是审计机关必须真实、客观地反映审计结果，外聘专家置身于审计机关之外，有利于从不同的视角对审计工作提出真实、客观的意见；三是由于审计的职业特点，审计工作中必须存在审计人员的职业判断，由于职业的限制，审计人员又不能精通各种专业知识，外聘专家有助于审计人员进行更好的职业判断。
这些原因，使外聘专家咨询制度可以在审计工作的以下方面发挥作用：一是有利于实现审计创新。外部专家熟悉并精通于审计相关领域的发展，从而能够针对审计环境提出发展
建议，为审计工作的发展提供更多决策参考，引导和推进审计创新。二是有利于提升审计质量。专家的外部性，使审计人员可以从更为广泛的视角深入理解和完善审计制度，保证审计工作更加符合社会公众的需要；同时，专家的专业性，可以使审计机关在计算机技术等专业技术领域得到更大发展，促进提高审计工作效率和质量；此外，专家在某些领域的特长，可以使专项审计调查、投资项目审计、金融审计等专业性较强、视野更为宏观、对社会影响较大项目的审计更加深入透彻。三是有利于加强审计业务管理。由于审计和审计调查结果往往会披露问题，涉及的矛盾多，利用外部专家对相关内容进行审核、把关，有利于完善审计质量控制体系，进一步规范审计行为，防范审计风险；利用外部专家参与审计项目，有利于对项目进行管理。
（三）建立专家咨询制度符合国外审计机关的通行做法
国外许多国家的审计法规都明确规定了审计工作中聘用外部专家的条件、聘用程序、专家参与的事项、专家的权利义务等内容，这为我们建立专家咨询制度提供了参考模式。如蒙古2003年《国家审计法》明确在审计工作中可以聘用专家和顾问。该法第14条第2款规定：“蒙古审计长可在审计工作中雇佣外部的专家和顾问，获取他们的服务和建议。”德国1969年《联邦预算法》第94条规定：“联邦审计院可邀请专家参与审计。”德国1997年《联邦审计院审计条例》第24条第1款规定：“联邦审计院可以为审计聘请专家。这主要是当涉及到特殊和棘手问题，无法经济性地通过自身人员澄清或评价时而采用。”第2款规定：“主管合议小组要在委托专家之前及时确定专家应承担的具体任务。审计处负责对专家工作和自身审计工作进行协调。”冰岛1997年《国家审计法》第4条规定：“国家审计署有权任命独立注册会计师或其他领域的专家实施宪法和其他法律授权的审计事项。”《乌克兰审计法》第7条规定：审计署有权在必要的条件下，由审计署出资聘请有关方面的技术专家和技术顾问进行检
查、审查和调查。第21条规定：经与有关部门协商，审计署还可以吸收非官方的审计机构或专家共同参加审计和检查工作。
B、外聘专家咨询制度的框架设计
外聘专家咨询成为一项制度，要求审计机关要明确什么是专家，专家应具备哪些条件，专家如何聘用，专家有哪些权利和义务，专家如何使用与管理等与专家聘用与开展咨询活动相关的问题。
目前各政府部门的外聘专家咨询制度的框架设计有两种：一是设立专门的专家咨询委员会，聘用固定的专家，并制定咨询委员会章程及相关规章，如交通部成立法律专家咨询委员
会，其目的是提供高层次的宏观政策咨询，咨询活动内容较为固定、时间相对集中。二是设立专家库，根据需要不断更新专家，并制定相关规章，如财政部、监察部在政府采购领域推出专家咨询制度，其目的是引进专家参与具体工作中，解决某些具体问题。从审计机关建立外聘专家制度的背景看，我们既需要外聘专家对审计计划的安排等较宏观问题进行咨询，也需要对计算机技术等较具体的业务问题进行咨询；同时，由于审计项目涉及领域广泛，审计遇到的问题也层出不穷。为保证有合适的专家随时对上述情况提出咨询意见，审计机关外聘专家咨询制度采用专家库框架较符合实际。
C、外聘专家咨询制度的具体内容
（一）咨询范围
按照审计工作的现状，外聘专家的主要咨询范围可确定为：一是对审计研究方向提供咨询意见，促使审计研究人员从不同的角度进行研究，推进审计研究成果的应用与实践。二是参与审计计划的制定并提出咨询建议，促进审计机关了解宏观经济形势、相关领域发展状况和社会关注的焦点与重点。三是参与审计项目的实施，如效益审计、专项审计调查、行业审计或其他有必要专家参与的项目。四是对审计报告进行审核，提高审计报告的质量。五是对审计结果公告内容进行关于建立审计外聘专家咨询制度的思考审核把关，避免审计结果公告带来负面影响。六是参与制定审计法规，为审计复议、审计行政诉讼提供咨询意见。
（二）专家应具备的条件与遴选程序
在上述咨询范围中，审计机关外聘专家具有其他领域的专家所不同的职责，比如全过程参与审计项目，对审计报告进行审核等。这要求外聘专家具有以下职业条件：一是符合《审计机关审计人员职业道德准则》的要求，秉承独立，保持良好的道德操守；二是具备代表咨询范围内的较高专业知识水准和从业背景；三是没有违法违纪不良记录；四是根据咨询范围确定的其他专门条件。
专家的遴选可以按照以下程序进行：首先，按照咨询范围征集确定专家类型；其次，在专家所属行业领域进行推荐或公开邀请专家自荐报名；再次，由审计机关外聘专家遴选委员会按照严格的遴选条件和程序进行选拔；最后，对专家进行聘任。
（三）专家的权利义务
专家聘任后应当享有相应权利，并承担相应义务。专家的权利主要包括：一是全过程参与受聘咨询项目，独立客观地发表咨询意见；二是参阅咨询项目相关文件资料；三是以咨询专家名义在审计机关范围内进行专门调查，组织相关研究；四是取得咨询劳动报酬；五是法律、法规和规章规定的其他权利。对于一些特殊咨询事项，如参加审计项目并提供咨询，还应享有审计人员享有的，查阅被审计单位资料等相关的审计权利。这些权利还需要制定相应的审计法规给予保障。
专家的义务主要包括：一是为咨询项目提供真实、可靠的咨询意见，在咨询项目中保持客观公正；二是严格遵守咨询项目中工作纪律，保守秘密；三是在咨询过程中如发现有损国家利益的行为应当及时制止；四是不得以专家名义从事任何商业活动；五是参加审计项目时应承担审计人员应当承担的所有义务；六是法律、法规和规章规定的其他义务。
（四）专家的使用与管理
专家聘任后，应当按照一定的规范进行使用与管理。主要包括：一是确立专家库维护管理与选取使用相互制约的原则，维护管理者不能使用，使用者不能参与管理；二是建立候补制度，既建立专家使用时的候补名单，也建立进入专家库的候补名单；三是设定选取程序，根据专家使用者的需要，由使用者在专家库维护管理者的监督下按照一定的规则选取；四是应设定专家在一定时间内参与咨询项目的次数；五是建立对参与审计项目的咨询专家的特殊管理制度，如专家的道德、保密约束，与专家所在单位的工作协调机制等；六是建立专家档案，记录专家参与的咨询工作、相关业绩等。
（五）违规处罚
专家有下列情况之一的，将作为不良行为予以通报批评或记录：一是被选取或已接受邀请参与某咨询项目，未按规定时间参与咨询项目，影响审计工作的；二是违反职业道德和国家有关廉洁自律规定，但对咨询项目结果没有实质性影响的；三是违反保密义务，但对咨询项目结果没有实质性影响的；四是在咨询项目中故意不提供咨询意见的；五是违反审计政策
专家有下列情况之一的，审计机关将取消其专家资格：一是故意并且严重损害咨询项目相关各方正当权益的；二是违反国家有关廉洁自律规定，私下接触或收受咨询项目相关各方的财物或者好处的；三是违反保密义务，对咨询项目结果带来实质性影响的；四是咨询专家相互勾结，违背咨询项目原则，影响咨询项目结果的；五是弄虚作假骗取专家资格的；六是咨询专家在一年内发生两次通报批评或不良记录的，将取消其一年以上专家资格。累计三次以上者将不得再从事审计机关咨询工作。
咨询专家违反行政法规，应当按照有关规定建议有关部门给予相关人员行政处分。由于专家个人的违规行为给有关单位造成经济损失的，相关专家应当承担经济赔偿责任；构成犯罪的，将移送司法机关追究其刑事责任。通报批评、不良记录和取消资格等对专家的处理结果，可以在审计机关指定的发布媒体上公告。审计机关及其工作人员在对专家的管理工作中，有失职、渎职、徇私舞弊等行为，不正确履行职责，或借管理行为不正当干预审计工作的，要予以通报批评；情节严重的，由有关机关给予相应的行政处分。
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