（甘肃政法大学，甘肃 兰州 730070）
摘要：辅警在解决当今社会警力不足的问题上起着重要的作用，是社会发展的必然产物。《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作意见》的出台能一定程度上改善辅警管理制度，但要从根本上解决辅警制度存在的问题，应当结合行政权委托理论从辅警的主体地位入手。
关键词：辅警；辅警制度；主体地位；行政委托
“辅警打人”这个词并不陌生，甚至，有些人知晓辅警这个职业不是由于社会法治建设的推进，而是听说某地某辅警打人，才知道原来在执法队伍中存在着一支不能称之为“警察”的辅警队伍。何为辅警，辅警如何产生，为何辅警会给人以一种负面形象出现在公众视野？对我国当前辅警制度的探究不仅有助于弄清上述问题，更可推动辅警制度的健康发展，使辅警制度走上法治化的健康之路。2016年11月29日，国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》），从各方面就规范警务人员管理工作提出了具体措施和要求，本文就《意见》以及行政委托相关理论对辅警制度做相关阐述，试图用行政委托理论从根本上解决辅警制度存在的困境。
一、我国当代辅警制度存在的积极意义
“打人”“粗鲁”“没素质”似乎是当今社会给辅警贴上的标签，对于辅警的存在，质疑的声音往往大过肯定的声音。大多数人都会有这样一个疑问，辅警的执法权力来源于什么，简单来说就是“辅警不是警察凭什么执法？”特别是在中国社会进入法治建设后，强调依法行政，辅警制度在没有法律的支撑下，其存在是否是必要的。从警务实践上看，就现阶段的中国社会而言，辅警制度的存在显然有其重要价值，是必要的。其价值主要表现在以下几个方面：
（一）有效缓解警力不足问题
警力不足是中国社会长期存在的问题，辅警制度的产生的主要原因之一就是为了解决警务力量的不足的问题。从警务实践来看，辅警力量已成为现阶段警力储备的大头，据调查，大部分省份的正式警察编制与辅警(包括文职)比重约为1:1至1:1.5，在一些东部省份比重有的超过1:2。[1]就日常生活中随处可见的交警，就有一半，甚至超过一半的人员由辅警组成。可见辅警在治安管理上所起的作用之大。
（二）有利于减轻财政负担
从辅警制度的产生的原因上看，其本就是政府节省财政负担的产物，因此就工资待遇而言，辅警明显低于在编警察。社会不断发展，辅警制度也在与时俱进，但是有一点我们必须承认，辅警的工资并没有太大的变化，只是单纯随着社会最低工资的增加而增加。从这一点上看，聘用辅警比起招录警察来说，所要支出的财政明显少很多。因此从整体上看，辅警制度减轻财政负担。同时，辅警队伍的壮大有利于警务力量的扩充，从而提高了行政效率。
二、我国辅警制度的现存问题
自20世纪90年代，我国辅警队伍的逐步壮大，其存在的问题也日益突显，2016年9月27日清远辅警打人，同年5月7日轰动一时的雷洋案中也涉及辅警打人，[2]而“辅警打人”这个词似乎是伴随着辅警而产生，这大概就是所谓的“好事不出门，坏事传千里”。辅警制度固然给中国社会带来了稳定因素，但其存在的弊端同样不容忽视，而准确的认识到辅警制度存在的问题是完善辅警制度的关键。以下就辅警制度存在问题做相关阐述：
（一）辅警主体地位不明确，职权范围界定模糊
人们常常分不清警察和辅警，他们会为那些在雨天仍坚持在自己岗位上的警察而感动，却惯性在发生事情后将矛头指向辅警，究其根源，导致这一现状的关键是由于辅警“名不正言不顺”的尴尬身份地位。对于辅警的主体地位问题，根据1993年5月7日，公安部发布的《公安部关于加强治安联防队伍建设的通知》的相关规定，将辅警的前身--治安联防队界定为群众性自治组织。[3]在治安联防队转变为辅警后，从本质上来说，辅警还是归属于群众性自治组织。但若将辅警队伍单纯的定义为群众性自治组织又存在其不合理的地方，因为群众性组织无权行使行政权。
（二）管理体制混乱，整体素质低下
辅警没有一套完整的录用、考核、奖惩、辞退制度。其录用、辞退多以合同方式，虽受劳动法和合同法约束，但有着随意性的特点。录用方式没有统一标准，对于辅警的政治、文化素质要求低。辅警招录门槛低，导致辅警队伍人员掺杂，大多数辅警的文化水平不到高中，甚至还有初中未毕业的，就整体上来看，辅警文化素质偏低。
三、基于行政委托理论对我国辅警制度的探讨
（一）基于行政委托理论可以明确辅警的主体地位
行政委托是指行政主体在其行政职权职责范围内将其行政职权或行政事项委托其他行政机关、有关组织或个人，受托方以该行政主体的名义行使职权，行为的法律效果由委托行政主体承担。[4]在行政委托理论下，受托方非具有行政主体资格，却具备一定的行政执法权，这符合辅警现状。在实务中，辅警受公安机关领导，以公安机关名义行使相关职权，辅警的权力来源和后果归属皆于公安机关。从本质上讲，辅警与公安机关之间的应当是委托关系，法律上虽然没有用行政委托理论来解释辅警制度，但实务中的辅警制度却与行政委托的理论相符。因此，笔者以为，用行政委托的理论制度来解决辅警法律地位问题是再合适不过的。
（二）基于行政委托理论对于辅警制度的其他优势
基于行政委托理论的辅警制度不仅可以明确辅警的主体地位，从辅警制度的整体规范上来看，还有以下几点益处：
1、为辅警制度提供了理论支撑
我国辅警制度的是源于现实社会的需要，并随着中国社会经济和社会治安的发展不断调整。但不得不提的是，辅警制度没有一套完整的体系，缺乏理论支撑。若用行政委托理论来构建辅警制度，可以很好的解决这一问题，特别是辅警法律地位的缺失和主体地位不明确问题。行政委托的委托范围是由委托行政主体自身的职权范围决定的，那么，基于行政委托理论，辅警的职权范围就有了既有的概括的限定。至于法律是否应当在此基础上细化辅警的职权，则应根据实践的结果，以不同地区的现实状况为准加以细化。
2、使辅警制度的构建更具方向性
用行政委托理论来构建辅警制度，有利于在完善辅警制度时明确其发展方向，使得辅警制度发展的未来有迹可循，而不是被动的在出现问题后再寻求解决问题的方式，这有利于减缓辅警制度发展的滞后性。行政委托理论为辅警制度限定了一个框架，明确其主体地位及权力来源，使其在日常执法过程中不再盲目，在授权的范围内依法行使自己的职权。同时，可以遏制辅警以警察自居而肆意妄为的现象。使其能更好的利用自身的优势，深入群众内部，向着有益于社会发展的大方向前进。
综上，随着中国城市化进程的进入加速发展阶段，城市规模的不断扩大、社会治安管理的趋向精细，使得警力不足问题将长期存在，辅警队伍建设刻不容缓。《意见》的出台是一个好的开始，特别是在应对辅警队伍混乱的问题是一个巨大突破。但笔者以为，从根本上完善辅警制度的关键应是引入行政委托的理论，以法律的形式明确辅警法律地位，在此基础上规范辅警制度更具成效，更符合法治社会的要求，真正意义上做到依法行政。
参考文献
[1]严颢.当事民警回应雷洋案十大热点问题[N].新华日报，(2016-5-12).
[2]王周户.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，2011:346.
作者简介：柯岩（1995.11—），女，福建省三明人，甘肃政法大学，法律硕士，政府法务方向。
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论文作者:柯岩
论文发表刊物:《知识-力量》2019年9月36期
论文发表时间:2019/8/8
标签：制度论文; 行政论文; 理论论文; 职权论文; 主体论文; 警务论文; 警力论文; 《知识-力量》2019年9月36期论文;