美国对外经济援助与韩国经济的崛起，本文主要内容关键词为：韩国论文,美国论文,对外经济论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K712.54；K321.63 ［文献标识码］A ［文章编号］1671 —0215（2006）06—0006—04
第二次世界大战期间东亚及东南亚各国饱受日本的殖民统治，所以造成上述各国经济的发展是畸形和扭曲的，特别是随着二战的全面展开，各国经济惨遭破坏，因此，二战结束后，东亚各国经济发展水平严重滞后，满目疮痍、百废待兴。朝鲜半岛的命运则更加悲惨，由于朝鲜战争的爆发，本已千疮百孔的经济变得更加雪上加霜。经过20多年的苦心经营，韩国经济重新崛起成为新兴的工业化国家。韩国经济的崛起是由多方面因素造成的，如国内经济政策的调整、日韩关系的改善以及美国对韩国的经济援助等等，本文主要探讨的是韩国经济崛起与美国对外经济援助的关系问题。
一、美国对韩国经济援助的动力源
朝鲜战争爆发后，美国的全球战略发生很大调整，由过去的先欧后亚演变为欧亚并重。所以韩国在美国亚洲政策中的地位大大提高，韩国成为美国在亚洲进行反共的前哨国家。朝鲜战争结束后，大批美军驻留在朝鲜半岛，在美国的支持下，韩国豢养了一支用于反共的庞大军队，美国的大批军援物资与资金源源不断地流向韩国。但是这一时期美国对韩国的援助多属于军事援助，确切地说，美国对韩国大规模的经济援助始于20世纪60年代。
1959年9月15日美国的NSC5913／1号文件明确强调经济援助的杠杆作用，改过去的全面援助为重点援助，强调对工程项目的援助及自由世界之间的项目援助、经济合作，（FRUS.1958—1960,Vol.3,NSC5913/1,September 15,1959,pp.406—409.）这一文件对以后的美国亚洲援助政策有着决定性的影响，它改变了美国对外援助以军事援助优先的外援策略，标志着美国对亚洲开发援助政策的确立。自此，对亚洲开发援助政策成为美国政府总体开发援助政策形成的先声。但是当时的艾森豪威尔政府并未真正推行这一政策，直到肯尼迪上台后通过的1961年《对外援助法》才在法律框架内实现了经济援助与军事援助的正式分离。
当然，朝鲜战争结束后，美国也曾经以联合国的名义对韩国进行救济性的经济援助。从1953年到1960年美国对韩国提供的经济援助总额高达17.45亿美元。[1] 救济性的经济援助虽然在一定程度上提高了韩国人民的生活水平，却使韩国的经济出现了某种畸形发展的趋势。据统计，在朝鲜战争后的8年间， 韩国投资总额约占国民生产总值的19％左右，其中海外储蓄占70％以上，国内储蓄不足30％，国内储蓄率低于3％，消费率则高达97％，而经济的增长只有四成，人均GNP由67美元增到82美元（仍在贫困线以下）。[2] 美援代替了经济运行的内在动力，使其沦为依靠救济的消费型经济，出现了“恶性贫困循环”，即“低收入—低储蓄—低投资—低产量—低收入”。[3] 此外，通货膨胀率高和人口的迅速增长、城市化及失业增加，使韩国经济问题极其严重。为了使韩国走上经济发展的正轨，1955年8 月美韩双方在华盛顿就韩国经济问题进行了讨论。美国要求韩国政府采取措施“加快经济重建项目的实施，其目的是使韩国尽快实现经济增长和自立”。[4] 不久，韩国提出了耗资25亿美元的经济重建与开发计划，其中10亿美元用于重建，15亿美元用于经济开发。美国驻韩使馆认为，韩国的这一计划似乎是列出了购买货物的清单，不是一个整体战略。[4] 所以50年代后期，美国对韩国无偿的经济援助开始减少，这对韩国的经济开发政策产生了重大的影响，随着美国对韩开发援助政策的正式确立，韩国政府开始了独立自主的经济改革。
美国对韩国经济援助政策的调整（从无偿援助到有偿的开发援助）是与美国的全球战略调整息息相关，特别是随着东北亚地区地缘政治环境的缓和，美国对韩国无偿经济援助的积极性开始明显下降。随着中苏关系的恶化，短时期内这一地区地缘政治发生变数的可能性越来越小，再加上古巴革命以及后来的古巴导弹危机，美国全球战略开始关注南美洲，所以对韩国经济援助政策发生调整也就不难理解。
二、美国对韩国的经济开发援助与韩国经济的崛起
在现当代国际关系中，对外援助具有其独特的地位与作用。一方面，它与投资和贸易一起构成国际经济关系的三大领域；另一方面，它又作为执行外交政策的工具与政治外交、军事外交比肩并立，构成国际政治关系中不可或缺的重要部分。顺应美国对外援助政策的总体调整，在对韩援助政策方面，美国重点强调两点：鼓励韩国政府制订和执行与美国政策一致的经济开发计划；促使韩国与日本政府早日实现关系正常化。[5] 日韩关系正常化后，日本政府共计向韩国提供3亿美元赠与援助、2亿美元政府贷款以及3亿美元商业贷款。[6] 60年代中期以后，随着美国赠与援助逐步走向终结，日本通过亚洲开发银行向韩国提供的大量开发贷款，对韩国第二个五年计划的顺利展开和70年代韩国经济实现腾飞发挥了重要作用。可以说，这也是长期以来美国政府寻求日本帮助分担对亚洲盟国提供援助责任政策努力的巨大成功。
1962年4月，美国国务院制定了一份新的对韩政策文件， 进一步突出强调“要保持韩国作为我们的资产（asset），需要韩国继续取得重大的经济和社会进步，实现韩国人民渴望的个人与国家安全、人权与尊严；如果可能，最终实现国家统一。为实现这一目标，自由世界——尤其是美国，必须向韩国提供其需要的大量援助，促进其经济增长，保持充足的消费水平，支持韩国军事机构；必须影响韩国政府有效率地上作，在物质和精神两方而满足人们的需要，使韩国经济最终实现自给自足。”[4] 随着“国家重建最高委员会”（SCNR）内部权力争夺日益激烈，朴正熙在政治方面采取高压政策，排斥异己；在经济方面，为顺应国内民族主义情绪的高涨，在事先未通知美国顾问的情况下进行货币改革，对资本所有者和富裕阶层征收重税，对商业发展造成沉重打击。（FRUS，1961—1963,Vol.XXII，Document 268）韩国局势的混乱严重影响了经济的发展。1962年以来韩国通货膨胀形势越来越严重，整个第一季度工业生产、税收和出口等活动全部停止，物价飞涨，外汇储备下降。（FRUS,1961—1963,Vol.XXII,Document 302）再加上印度对美国经济援助需求的不断增加，美国政府照会韩国，削减援助的数额。
作为履行自己对韩援助承诺的具体举措，1966年8月， 约翰逊政府向韩国重建银行（KRH）提供了1200万美元贷款，以使之有能力扩大对中型工业企业的资助。（FRUS,1964—1968,Vol.XXIX,Cocument 89）也就是说，整个60年代， 美国政府有序地削减了对韩经济援助的规模，其中赠与援助的数额逐步减少，直到最终停止，与此同时开发援助逐步成为对韩经济援助的主流。在美国的受援国中，韩国的独特之处在于，它获得的绝大部分美援都是以赠与而非借贷方式提供的。1959年之前，美国没有向韩国提供任何贷款，此后则开始通过开发贷款基金渠道提供。但直到60年代末，通过开发贷款基金向韩国提供的资金总额只有130万美元， 还不到其它年份美国对韩援助总额的1％。事实上，直到1965年，美国才正式把长期贷款作为继续向韩国提供支持的一种手段。[7]
随着越南战争的爆发和在美国推动下日韩关系正常化的实现，美国的对韩“间接援助”开始出现，这一援助同样也起到了开发援助的效果，因此是美国开发援助政策的继续。1965年开始，韩国经济进入持续增长阶段，韩国采购越战军需物资和日韩经贸关系的加强正适应了韩国这一时期经济发展的要求。美国一方面推动的日韩关系正常化，另一方面韩国得到的越战军需订货，为韩国商品找到了出口市场，这对于韩国出口导向型经济的形成意义尤其重大。60年代中期后，韩国先后五次向越南派兵，到1969年韩国在越南部队已达47,000多人。[8] 从1965年到1972年韩国在越南的经济收益中，经常收入约为2.8亿美元，贸易外收入约为7.4亿美元，此期间的越战收入平均每年占GNP的2.1％，占出口总额的24.3％，占外汇收入的29.7％，占贸易收入的30.6％。这些收益由于间接来自于美国，因此可以看作是美国对韩国的间接援助，从某种程度上说，我们很难确切界定这些援助到底归于对外援助的哪种类型，但是这些援助对韩国经济的恢复无疑是积极的、很有帮助的。
如果说五六十年代的美韩关系相对还比较协调的话，那么到了七八十年代，双方的摩擦与胡开始不断增加，这在尼克松时期和卡特任内表现得尤为明显。由于在越南战场上的失败，美国感到已无力对盟国提供更多的援助。 在舆论的压力下，1974年12月，美国参众两院做出决定，每年只向韩国提供1.45亿美元的军援，比以前的每年3亿美元减少了一半还多。卡特上台后，为履行竞选诺言， 一方面计划撤走驻韩美军，另一方面则向朴正熙的独裁政权开刀。1981年2月， 里根与全斗焕在华盛顿举行会晤，重新确认了美国对于韩国的防御义务，且不再把韩国看作是“防卫日本的前哨”，强调发展与韩国联盟的目的“在于美国自身的利益”，从而进一步提高了韩国作为其盟友的地位。尽管70年代以来，美国对韩国经济援助的数额在逐渐走向萎缩，但是军事援助仍然保持一个较大的数额，同时由于韩国经济已经走上积极发展的道路，所以美国对韩国经济援助的任务从某种程度上而言已经完成了它的使命。
三、美国对韩国经济援助的实质与反思
一个国家开展对外经济援助项目的政策目标往往不止一个，而是多个同时并存。它的立项与落实往往由多重政策目标相互叠加的合力促成。对于对外经济援助政策目标的评价，我们在充分阐述其带有本国私利和消极面的援助动机的同时，我们也要看到援助正面、积极、公益和为对方做贡献的主观动机。[9] 但是美国所开展的对外经济援助很大程度上是以国家利益、国家安全为主题。《马歇尔计划》和《东南欧稳定公约》等一系列文件，都是以安全为主要出发点继而提供对外经济援助。由于这个功能，美国对外经济援助就扮演了国家外交政策工具的角色，成为“一个国家整体外交政策的组成部分”。[10] 所以，当讨论美国对外经济援助对韩国经济发展到底起多大作用时，很多学者会产生诸多分歧。诚然，当韩国经济正处于高速成长的时期，美国对韩国经济援助特别是赠与性经济援助则明显减少。但是从宏观上而言，如果没有美国的援助，韩国经济的崛起将延续更长的时间，美援在很大程度上为后来韩国经济的增长奠定了基础，美援在其中所起的作用恰好是为韩国“起飞”前的准备阶段补充了必要的“血液”。当然，要实现经济的起飞，单纯解决资金短缺问题还是远远不够的，韩国经济实现的高速增长应主要归功于韩国人自身的努力，但作为外部因素的美国经济援助的推动作用也不应该忽视。
美国政府通过援助渠道不断向韩国输入大量资金、装备与培训，同时西方的科学、管理技术、教育、文化价值观念等也都随之输入了韩国，[4] 美援在潜移默化中对韩国的政治、经济架构产生了重要的影响。正是在美国政府的压力下，韩国发生了某种强制性的体制变迁，在一定程度上对政治体制和经济体制进行了适应美国要求的改造，使其得以迅速建立起资本主义的市场经济体制。因此，美援在使韩国走向经济复兴的同时，也对其国家架构进行了全方位的、深入的改造，为其日后在各个方面步入新兴工业化国家行列作好了准备。
美国对韩经济援助的本质在于，它是美国为实现其对韩政策目标而采取的一种重要手段，是要通过援助对韩国政府的政策和取向不断施加压力或影响，从而把韩国纳入到以美国为首的西方阵营，满足其在东亚进行冷战的需要。韩国本身对美国的广泛依赖使其政治、外交、经济和军事活动在相当长时间内都不同程度地受到美国的支配和主导。由于韩国对美国经济援助和军事保护的高度依赖，美国政府对韩国政府的行为具有极大的约束力，以至于不知道韩国政府的政策“首先反映的是韩国政府的目标还是美国援助当局的目标。”[11] 从美援对韩国政治、 经济生活的渗透程度以及援助管理对于韩国政府决策的介入之深方面来看，有人甚至认为美国在韩国推行的是新殖民主义政策。作为美国对韩实施这种严密控制的一项重要结果，无论是李承晚还是朴正熙政权，都一直坚定不移地执行反共政策，而这也正是长期以来美国一直追求的援韩政策目标之一。
作为推行冷战政策的工具，美国对外援助的最根本指导原则就是为美国在与苏联的冷战对峙中获得地缘政治优势和战略、经济利益的国家提供帮助。韩国恰恰就符合美国对外经济援助的原则和条件。美国对韩国的经济援助经历了美国对外援助重心与方向的调整变化，也经历了美国全球战略的不断调整，但是美国对韩国经济援助政策的最根本原则始终围绕最大限度地为美国获得战略利益为核心。
回顾美国对韩国的经济援助以及韩国经济的崛起，从理论上而言我们必须要注意以下几个问题：
首先，美国之所以能够对韩国提供经济援助，无论对美国还是对韩国而言都是双方彼此间的相互选择，韩国需要美国的资金援助和安全保障，美国同样也需要韩国这样一个盟友来保证自己全球战略的推行以及扩展自己的战略生存空间。基于此，美韩之间无论开展什么样的合作都是双方针对国际局势而做出的一种战略选择，双方之间的合作存在很大的互补性。所以无论是朝鲜战争爆发前的救济援助，还是朝鲜停战后的重建与复兴援助，无论是韩国军队的扩建与削减，还是对韩国军队部分现代化的争议，都不可能从根本上动摇冷战时期美韩之间的盟友关系，双方围绕援助问题进行的任何一次交锋，最后都会以一方或双方的相互妥协而告终，从来没有出现过彻底摊牌、完全决裂的情况，这是两国之间的利益所驱。
其次，美国对韩国的经济援助是二战后美国在东亚地区推行遏制政策的具体表现，美国通过对韩国进行军事、经济援助，稳定了韩国的政局，有利于韩国经济的恢复和发展，同时从战略上形成了在东北亚地区对中国、朝鲜乃至于对苏联的包围封锁、出口管制以及贸易禁运，人为造成了东北亚地区事实上的冷战格局。正是这种冷战思维的存在，造成了现在朝鲜半岛事实上的分裂，同样要解决朝鲜半岛统一问题，也必须要消除这种冷战思维，关键是南北双方都拿出更多的诚意，最终实现民族和解。
再次，从客观上而言，美国对韩国的经济援助对韩国经济的恢复和振兴起到了非常重要的作用。但是由于韩国一开始过分依赖美国，所以导致韩国民族经济发展的不均衡，这也成了后来韩国经济腾飞的一个制约因素。特别是随着美国对韩经济援助的缩减，韩国经济曾一度出现非常困难的局面，但是美国对韩国的经济援助毕竟帮助韩国企业在经营管理、出口导向等方面做出了积极的贡献。
综合而言，美国对韩国经济援助的目的是为了维护美国的冷战战略、全球战略、安全战略的需要，其实质是为了维护美国的国家利益。事实上，尽管美国对韩国经济援助是美国东亚外交政策的工具，但是在客观上对韩国的经济恢复和发展还是起到了一定的积极作用。
［收稿日期］2006—07—23
［基金项目］山东省社科规划项目（ 05BFZ18 ）及烟台大学青年基金项目（Rw05z17）的阶段成果。