促进公平的教育体制结构研究，本文主要内容关键词为：教育体制论文,公平论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、混合型多元教育体制结构对教育公平的影响
自20世纪90年代以后，我国教育体制结构从一元政府办学体制结构阶段进入混合型多元办学体制结构阶段。教育体制结构的变化，既对扩大教育公平产生了积极的贡献，也因为与体制结构变化相适应的制度设计缺乏而对教育公平产生了新的诉求。
（一）从福利型教育体制结构向混合型多元教育体制结构的转变
当前，我国正处在社会转型的进程中，传统意义上以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始转移。“权力转移的必然结果是公共教育权力主体与要素的多样化、权力运行机制和激励机制的多样化，以及不同权力主体和权力运行机制之间的权力博弈。”而伴随着公共教育权力转移带来的政府职能转变和市场机制的发展，我国的教育体制结构也发生了相应的变化，即从公办教育垄断天下的一元政府办学体制结构变成与民间资本举办的民办教育相并存的政府、市场多元办学体制结构以及由国家和民间力量合作办学的混合制办学体制结构。
所以，自20世纪90年代以后，中国教育从原有的福利教育体制结构阶段进入到混合型多元教育体制结构阶段。混合型多元教育体制结构的主要特征为：教育投资主体多元化、教育机构多元化、受教育者需求多元化和多种因素混合而形成的相互分割又相互掺杂的格局。
（二）混合型多元教育体制结构决定着学校类型的多样化
现阶段，我国以多元化为特征的教育改革已经不可逆转，政府机制、市场机制和混合机制都在教育资源配置和管理中单独或同时发挥作用，由此决定了学校类型必然是多样化的。从混合型多元教育体制结构的现状看，我国的学校类型主要包括公办学校、民办学校和混合型学校。
公办学校是指完全由国家出资举办的学校，学校的产权和经营权都属于国家，其资源配置机制主要是政府机制。民办学校是指由企业、社会组织或公民个人投资举办的不要合理回报的非营利性学校、要求合理回报的准营利性学校和营利性学校。而不属于上述两种情况的学校，则被归为混合型学校，其特点是由国家和民间力量合作办学，投资主体和经营主体不再是单一的，政府机制、市场机制和公民社会选择机制在学校资源配置中都可以发挥作用。混合型学校包括国有民办学校、民办公助学校、公办民助学校、中外合作办学等多种形式，而国有品牌与民间资本相结合的名校办民校和独立学院更是一种快速发展的混合学校形式。
（三）教育体制结构变化对扩大教育公平的贡献和诉求
一方面，改革开放近30年来，中国民办教育在“增加教育供给、改善教育公平、提高教育效率、扩张教育自由、减缓就业压力、推动教育创新”等方面为中国教育发展做出了重要的贡献，民办教育已经成长为影响中国教育发展进程的重要推动力量，大力发展民办教育既是中国特色社会主义教育事业的必然选择，也是世界教育发展的共同道路。进一步说，因为满足了受教育者多元化的教育需求、扩大了受教育者的选择机会，民办教育有力地促进了教育公平的实现。从扩大优质教育资源的角度看，混合型学校对扩大教育公平也是有贡献的。因为我国的教育体系中公立教育占据主体地位，而且由于几十年的经营和这个系统中传统的精英思想的影响，最优质的教育资源（包括高等教育资源）集中在公立教育系统。所以，推动公办学校与民办学校以及其它民间资金的多种形式的合作，有利于推进强势的教育品牌和师资与强势的社会资金的融合，有利于优质教育资源的拓展，同样给受教育者增加了多种选择的机会，无疑促进了教育公平的扩大。
但是另一方面，由于社会转型时期“一个发育不足、不尽完善的市场机制和一个存在缺陷的体制相结合”，原有计划经济体制下教育制度的痼疾难以改变、与市场经济体制相匹配的教育体制改革也严重滞后，又凸显了对教育公平的诉求。例如，因为民办教育的发展缺乏与公办教育平等的制度和政策环境，因而民办学校的举办者、教师和学生产生了对教育公平的诉求。特别是当义务教育阶段中“名校办民校”、高等教育中“独立学院”等混合型学校大量涌现时，因为缺乏对不同办学主体的责、权、利进行合理界定的科学制度设计和有力政策保障，导致不同办学主体间的过度利益纷争，从而使得受教育者的教育权益得不到保障，客观上阻碍了扩大教育公平这一目标的实现。
二、现阶段教育体制结构存在的问题及原因分析
从扩大教育公平的视角看，现阶段教育体制结构存在的问题主要表现在：公办教育与民办教育的非均衡发展和混合型学校的制度缺失。我国民办教育在庞大的公办教育系统的夹缝中生存，还被认为是“体制外的教育”，诸多的制度和政策歧视使得民办学校在和公办学校的竞争中常常处在不公平的地位，二者的发展不均衡；而混合型学校由于缺乏合法、合理、合适的制度设计，直接影响到教育公平。
（一）公办教育与民办教育尚未形成相互促进的结构格局
20世纪90年代以后，民办教育在中国市场取向的经济体制改革的社会背景下获得快速发展。特别是2002年《民办教育促进法》颁布以后，民办教育在数量和规模上都有了很大的发展，见表1。
表1 1996—2005年中国民办教育发展情况统计表
资料来源：教育部历年《全国教育事业统计公报》
注：1.表中学校数量单位为所，学生人数单位为万人；2.初中学校数中含普通中学完中的初中部和职业中学初高中合设的初中部；3.民办普通高校的学校数量是指国家批准的具有独立颁发学历文凭资格的民办高校；4.2004年民办普通高校的学校数量228是不含独立学院的，但学生数139.75中含独立学院；5.2004 年民办教育统计不含独立学院，2005年将独立学院统计在民办教育发展之列但与民办普通高校分开统计（*为独立学院数据）。
但是，我国民办教育在数量上快速发展的同时却呈现出整体走弱的趋势，主要体现在：一是20世纪80年代末90年代初成立的民办学校有很多都已关门、倒闭或关停并转；二是民办学校在数量上的扩张主要是公办名校办民校的转制学校和公办普通高校参与举办的独立学院数量的明显增加，而真正的社会资金、民营资金、包括民办的事业单位、社会团体、企业资金举办的民办学校发展的空间和环境都不理想。
我国民办教育发展的速度和力度与公办教育以及社会的要求相比也明显滞后。据《2005年全国教育事业发展统计公报》测算，2005年民办普通高校的比例为 30.52％，在校生比例为13.61％（不含独立学院的民办普通高校比例为14.06％， 在校生比例为6.73％）；民办高中比例为19.73％，在校生比例为9.41％； 民办中职学校比例为13.94％，在校生比例为9.63％；民办初中比例为7.37％， 在校生比例为5.99％；民办小学比例为1.7％，在校生比例为3.58％；民办幼儿园比例为55.31％，在校生比例30.66％。 而世界各国私立教育在整个国家的教育体系中所占的比例虽然各不相同，但许多国家私立教育的比例都比我国高。根据联合国巴黎教育计划署的资料，在发达国家私立小学的比例平均为18％，私立中学为21.5％；在发展中国家私立小学的比例平均为16％，私立中学为31.3％。世界范围内私立高校的学生人数也呈增长趋势，部分国家（主要是发展中国家）私立高校的在校生甚至占整个高等学校总数的50％以上。
分析制约我国民办教育发展的制度因素，一是政府严格控制的教育准入机制。目前对民办学校的设置采取的是双重登记管理体制，一方面民办学校的举办必须首先获得有审批权的业务主管部门的批准；另一方面它们在取得审批机关颁发的办学许可证后，还需依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定到相应的民政部门登记，民政部门对民办学校的设立享有实质性审查的权力。这实际上就给民办学校的开办设置了双重障碍，只要有一方不同意民办学校就不能合法成立。
二是政府严格控制的教育质量保障体系。如高等教育中政府严格控制的学位授予制度，基础教育阶段以政府主导的考试为核心等。民办学校在这种考试（比如高考）的规则下与公办学校竞争，使其在很大程度上丧失了最根本的优势。而在世界范围内，私立教育被认为增加了家长和孩子的选择自由，因此在整个教育系统内鼓励效率、革新和创造力，如基础教育阶段鼓励私立学校办出特色，私立高等学校的文凭则由学校发放，文凭的质量由社会公众来评价。
三是非营利性民办教育法律规定与投资办学的矛盾。在我国所有的教育法律中，非营利性是民办教育最基本的、强制性的制度定位，只有接受非营利性才可以获得办学许可证。而我国由于缺乏捐赠的税收激励，单纯捐资办学的民间资源非常有限，绝大多数都是投资办学。而我国对民办学校产权关系缺乏明确的法律规范，部分举办者把学校的决策、执行和监督权集于一身，借公益之名行营利之实，急功近利而忽视教育规律，最终损害学生利益而遭致倒闭。
（二）民办学校难以享受与公办学校同等的国民待遇
到目前为止，政府及其教育行政部门很多时候仍只是公办学校的主管部门，只愿对公办学校负保护、支持的责任。在公办学校与民办学校的竞争中，它们不是营造公平竞争的氛围，而是站在公立学校一边，让民办教育遭遇了很多的制度性歧视。
1.公办学校与民办学校的法律地位仍不平等
《民办教育促进法》中最能体现对民办教育促进本意的“与公办学校同等法律地位”的规定仍然处于虚置状况，例如：（1）在税收问题上存在的不公平待遇，特别是2004年财政部、国家税务总局发布的《关于教育税收政策的通知》在制定时未能与《民办教育促进法》及其实施条例很好地衔接，其中一些规定在实际执行中导致民办学校的税收优惠政策难以落实，造成民办学校与公办学校事实上的不平等待遇。（2）政府财政教育经费对义务教育阶段民办学校拨付未能一视同仁， 一些地方政府把应该承担的义务教育责任部分地转嫁到了民办学校身上，而民办学校承担义务教育责任后却得不到与公办学校一样的生均经费资助。
2.民办学校缺乏应有的招生自主权
有关部门首先满足公办学校在生源数量和质量方面的需求，对民办学校则采取限制措施，这种体制严重地制约了民办学校的可持续发展。例如：（1 ）虽然法律上赋予了民办高校招生自主权，但各地教育行政部门要严格审定民办高等教育机构的招生资格，并在相应的政策文件中加以不同程度的限制。（2）在高中招生方面，考生档案材料统一保存在各地招生办公室，只要招生办公室不转送相关考生的档案材料，民办学校就只能“望生兴叹”。限制民办学校招生的原因之一，是公办学校的教育教学质量被直接与政府相关职能部门的政绩相联系。
3.民办学校教师的权利义务难以落实
民办学校的教师与公办学校的教师具有完全平等的地位，这在《民办教育促进法》及其实施条例中已经有了明确清晰的规定，但现实中二者仅仅由于所属教育机构的类型不同和隶属关系不同，在政府的具体待遇政策中差距很大。例如，民办学校的教师在职称评定、住房、工资待遇、进修评优、医疗保险等方面无法享受与公办学校教师同等的待遇，尽管民办学校出台了诸多吸引师资的优惠政策，但真正将自己的编制放到民办学校的高职称、高学历教师实为不多。民办学校师资队伍的紧张和不稳定状态，直接影响着民办学校教育教学质量的提高。
4.民办学校学生没有与公办学校学生同等的权利
《民办教育促进法》及其实施条例中都规定，民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校受教育者同等的权利。但是，对于民办高校学生享受同等待遇的法律规定，一些地方政府部门没有制订出可操作性的具体实施办法，导致民办学校的学生在学籍管理上（包括参加考试、转学、升学、乘车、医疗、先进评选、社会活动和就业等方面）仍然享受不到同等待遇，而在助学贷款的申请、社会优待、户口的隶属关系、毕业证书的社会效力四个方面，民办学校学生遭遇的歧视尤为突出。
（三）混合型学校的制度安排缺失影响了教育公平
当前，为解决教育资源短缺问题必须坚持多种体制模式加快发展教育，所以混合型学校是一种制度创新，它在其“生长期”的大大小小的缺陷并不是混合形式本身的错误。名校办民校、独立学院对民办教育发展的冲击及其引发的一系列不公平现象的根本原因在于：当我们因需求设计出混合型学校时，却没有制度安排的意识，没有及时进行完整的合法、合理、合适时机的制度设计。
1.公办名校办民校对教育公平的影响
公办名校办民校在一定程度上拓宽了教育经费筹措渠道，弥补了政府义务教育投入不足的缺陷，促进了教育的发展。但是由于教育行政部门审批不严，使得名校办民校“一哄而上”，实际上造成了对优质教育资源的“稀释”和损害，与扩大优质教育资源的初衷背道而驰。例如：（1）由于名校办民校可以不按地域择优招生，在一定程度上刺激和强化了家长的择校心态。择校过程中，有钱的交钱、有“关系”的走后门、普通群众“望名校兴叹”，结果是没钱的读不起高价校心理不平衡、交了钱的嫌收费高不服气，一旦超出心理承受极限人们就会把牢骚和不满指向政府。（2）名校所办的民校可以零成本起家， 同时还可以凭借公校的知名度和相关政策便利地实现快速扩张，这是真正意义上的民办学校不可比拟的。（3 ）名校如何管理自己所办的民校，两者之间在人事、财务、管理上的关系是怎样的，教育主管部门又该如何管理和监控等等，在这些制度设计上都是一片混沌甚至可以说根本就是盲区。由于上述种种现象，很多人认为名校办民校的最大弊端是影响了教育的公平。
2.薄弱公立学校的强行转制对教育公平的影响
迄今为止部分薄弱公立学校的转制多半是在政府策动下进行的改革，改革的目标、进程和方向往往都取决于教育主管部门的意见，而不是基于市场化的运作或平等参与的公共选择，因而不可避免地产生了下列问题：（1）政校依然没有分离。对于转制学校来说，法人地位并没有真正确立。很多地区的董事会只是做做样子，有的地方干脆就不设，实际还是由政府在具体办学，并且将其纳入到公办学校系统内统一管理。（2）负盈不负亏。由于政校不分，学校责任主体实际上依旧是政府。学校与政府之间形成了一种类似于“承包”或“租赁”的关系。学校盈了皆大欢喜，若亏了还得由政府“托盘”，其本身不承担责任。（3）短期行为严重。 由于组织结构依然照搬办公立学校的办法，校长并不是由董事会投票民主选举而是政府选聘，因而校长不是直接对董事会负责，而是直接对政府负责，办学行为极容易短期化。所以很多人认为，政府对薄弱公立学校的强行转制是在推卸对义务教育的责任，与实现教育公平的政府职能相违背。
3.独立学院的不规范运作对教育公平的影响
发展独立学院有利于公办高校向民间资本的开放，有利于通过吸纳民间资本扩大高等教育资源、提高教育效率。客观地说，民办学校很难在短时间内树立起自己的品牌和社会公信力，独立学院政策一定程度上促进了民办高校的重新“洗牌”。但是，由于独立学院同时享受两种体制的好处，确实造成了与民办学校之间极大的不公平竞争。例如：（1）全国295所独立学院在宣布成立的第一天就可以获得举办本科教育的资格，而民办高校办了十多年仍无此资格。全国252所普通民办高校中，获得举办本科教育资格的只有26所。（2）独立学院大量出现的时候，国家却取消了文凭考试，使得大量的民办教育机构只得走自考助学一条道路。（3）部分独立学院往往很难独立，在现实中的发展更是严重变形，甚至成了公校谋利的手段。由于不规范的运作，独立学院某种意义上讲是对公办学校强势地位的外延和巩固，使得公办高校和民办高校力量对比更加失衡，最终使民办学校的发展空间受到打压。
三、优化教育体制结构的政策建议
针对中国混合型多元办学教育体制结构的现状，现阶段迫切需要通过深化改革来理顺关系、明晰职责并采取不同的政策措施。只有为不同办学主体创造公平的竞争环境，才能促进教育体制结构的优化，从而增加教育资源、提高教育质量，以给受教育者提供更多更好的选择机会来扩大教育公平。
（一）要为民办教育的发展制定倾斜政策
首先，政府和社会应当树立民办教育的主流价值观，明确民办教育与公办教育具有同等的法律地位。政府要将民办教育的发展纳入教育事业的发展规划，形成公办教育与民办教育共同发展的战略构想，明确政府对公办学校和民办学校具有的同样的管理责任。在劳动人事制度和舆论导向上不应歧视民办教育，要切实保障民办教育举办者、办学者、教师、家长和学生的合法权益。对于民办教育发展相对弱小的现状，各级政府部门还应给予民办教育更多的倾斜政策，创造真正宽松的制度环境。例如，取消教育领域的投资限制，吸引内外资兴办教育；对民办学校征地优惠，减免学校建设配套费、信贷、税收，鼓励社会各界捐赠教育事业，等等。
（二）利用公共资源资助民办教育发展
政府掌握的公共财政来源于公民的纳税，纳税人应公平地享受公共财政，用公共财政支持民办教育，让作为纳税人的民办学校学生家长享受公共财政，是完全合情、合理、合法的事。公共财政资助民办教育，也是国际上通行的做法。各地可进行选择性学券的试点，把公共财政发放给义务教育最终的消费者（学生），通过学生的选择促进公办学校与民办学校的服务竞争，提高公共财政的有效利用率。最为关键的是，各地要给社会公共资源进入民办学校创造良好的政策条件，如通过税收减免和抵扣等手段让大量的公益资金进入教育领域、建立公办学校和民办学校教师统一的人事制度和社会保障系统，等等。
（三）通过地方立法界定民办学校各主体的法律关系
在民办学校中，政府、学校资方、学校教职工、家长（学生）四个主体的法律关系是地方民办教育立法调整的对象。应该对四个主体的责任和权利进行清晰的规定或平衡。例如，对政府在民办教育中的权利和义务应该是什么、如何充分保障民办学校的办学自主权、教职员工与学生家长的正当权益等问题进行法律规定，以实现四元平等参与、协商共识的目标。当前，特别是要规范政府在市场环境中的功能和教育责任，如对民办教育的发展和办学行为应当减少指令性调节，在民办学校专业设置、招生、收费等方面加大市场化调节因素。这是政府依法落实民办学校办学自主权的主要体现，也是对民办学校与对公办学校管理方式的主要差别。
（四）各部门协作解决民办教育发展的深层次问题
现阶段民办教育的发展已经涉入“深水区”，进入了攻坚阶段，许多问题仅仅依靠教育部门一家是难以解决的，需要与民办教育有关的职能部门如财政、税务、人事、民政、劳动、编委等的综合协调、协作。各部门都有自己的特殊利益，考虑问题的出发点和角度不尽相同，因此要在彼此尊重、真诚相见、换位思考、移情理解的基础上，对制约民办教育发展的、涉及全局性的问题进行研究，共同协作解决。
（五）对混合型学校加强制度规范以兴利除弊
混合型学校是我国多元化教育格局的构成部分，应对其“生长性”问题认真研究，把握发展的幅度和速度、把握审批标准和政策公平、加强规范，以兴利除弊。就现阶段的制度设计而言，建议政府履行如下责任：
1.“义务教育”是政府首先也是最需要着力实现公平的教育板块，所以政府对义务教育阶段的“名校办民校”应不再批准，已有的学校应规定尽快选择回归公办学校或彻底转制为民办学校；选择转制为民办学校的，除了真正纳入民办学校管理外，还应对正在使用的名校国有品牌的价值进行公证，并因此必须向国家而不是向母校交纳相应的费用。
2.保证混合型学校更多地出现在非义务教育阶段，且必须保证学校是“资本＋品牌”的运作，即所办学校必须吸纳民间大资本的进入，而不是靠收取学费进行资金运作；在学校制度上有所创新，而不是一种公办学校办出另外一种公办学校；必须办出优质的学校以保证教育利益国家化，而不是当地政府的利益化。
3.政府应专设一个国资部门来管理国有教育资产，可以成立一个相应的国有资产的风险投资实体，运作国有教育资产进入市场变成股份制并监督市场运作，采取股份制办学，有股权、有收益、有监督，产权自然很清晰。还可以委托投资公司来运作国有教育资产，公办学校因输出一些管理经验和软资产而获得的收入是正常的，但整个收入要由国资部门来透明管理，并且把整个收益返回到教育里面去，特别是用于对弱势群体教育的支持和对贫困生的资助等。
4.政府应强化混合型学校法人代表的市场风险意识。办民校就是进市场，要进市场就一定要强化市场风险意识。如果举办者没有风险意识、政府考虑时也没有风险意识的话，最终承担风险的就是政府和学生两个主体。
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