制度经济学视角下的中国住房制度变迁分析，本文主要内容关键词为：制度论文,中国论文,视角论文,经济学论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国建立之后，由于长期实行无偿分配和低租金的福利分房制度，住房的投融资机制被严重扭曲，住房投资严重不足。1970年代末全国主要城市都面临住房严重短缺。1978年城市人均居住面积由1950年的4.5平方米下降到3.6平方米(人均建筑面积6.7平方米)，缺房户占当时城镇总户数的47.5％。[1]
1978-1980年我国理论界开展了关于住宅属性、房租等问题的大研讨。[2]同时，已有地方开始实施了公房出售的实验性改革。[3]然而住房问题涉及面非常广，中国住房制度改革的实质启动需要更有权威和更有号召力的推动力量。1980年4月2日，邓小平提出了“出售公房、分期付款、调整租金，提倡个人建房买房、鼓励公私合营”的住房改革设想，这就是著名的、在中国住房制度中具有历史性意义的《邓小平关于建筑业和住宅问题的讲话》。[4]今年恰是邓小平关于住宅问题的讲话30周年。以邓小平住宅问题讲话为正式开端的城镇住房制度改革，是我国改革开放的重要组成部分。住房具有特殊的双重属性，既涉及社会民生，又是经济活动的重要组成部分。所以，研究中国这30年来城镇住房制度改革与变迁的历程，可以获得的信息与启迪是非常丰富的。
一、中国住房制度变迁的绩效
从住房制度改革角度来说，可以把1980-1987年看做福利住房制度的破冰时期，1988-1997年为福利住房制度与市场化住房制度并存的双轨制时期，1998年至今为市场化住房制度主导时期。
毫无疑问，不同的制度安排产生了不同的激励机制，也造就了非常不同的经济绩效。从城镇住房供应量来看，1978年之前年均竣工面积仅有0.18亿平方米，1980-1987年间年均为1.5亿平方米，1988-1997年间年均为2.7亿平方米，1998-2010年间年均则大幅增加到6亿平方米，各个阶段的增长对比是十分显著的。1999年以后，城镇住宅每年竣工量稳定在500-600万套左右，相当于城镇地区每千人年新增住宅10—12套，达到发达国家住宅建设最高潮时期的水平。没有城镇住宅制度的商品化和市场化进程，这么大的供应增长量是难以想象的。
高速增长的住房供应使得中国初步摆脱了住房的绝对短缺。1978年城市住宅存量面积仅为14亿平方米，1999年末则为41.7亿平方米，2009年末达到131亿平方米，是1978年的8倍多。从城镇居民人均住房建筑面积来看，2008年末达到30平方米，是1978年的4倍。
制度安排的不同对人的经济行为产生了极大的改变。1980年代初中国城市居民几乎不存在购买自己住房的想法，到1986年全国商品住房销售已经有1835万平方米，但其中个人购买的只有14％。1998年商品住房销售面积1.08亿平方米，其中个人购买比重为72％。2003年后商品住房销售中基本都是个人购买，年均销售商品住宅面积达到6亿平方米以上。个人购买住房成为主流后，住房私有率大大增进。1995年中国社会科学院抽样调查显示，城镇住房产权结构仍以公房为主，占到57％(其中单位公房占到46％，其他公房占到11％)，私房比率为43％。[5]而根据建设部《2005年城镇房屋概况统计公报》，2005年全国城镇住宅私有率提高到81.62％。2010年10月由住房与城乡建设部等发布的《中国城市状况报告2010-2011》显示，2009年中国城镇住房自有率达到87.8％。
房改后住房资产开始成为城镇居民的重要资产，而且迅速成为最主要的资产。根据国家统计局城市调查总队《首次中国城市居民家庭财产调查总报告(2002)》，在2002年城市家庭财产的构成中，房产占家庭财产的47.9％。另据社科院的同期调查，我国城镇家庭居民净财产中房产价值占到64％。[6]2003年以来中国城市房价快速上涨，更带来住宅资产在城镇居民家庭财产中比重的显著上升。根据国家统计局调研，2005年我国有8.65％的城镇居民家庭拥有第二套以上居所，而第二套居所52.6％用于出租。[7]调查同时也显示，不同收入群体之间拥有住房资源的数量与价值正在快速拉开差距。(参见表1)
表1 中国城镇居民住房概况(2005年)
收入等级 最低收入低收入 中等偏下收入 中等收入 中等偏上收入高收入最高收入
人口比例(％)
10 102020 20
1010
住房自有率(％) 76.3
81.9 85.0 87.288.3 88.7 90.0
拥有二套房率(％) 3.44.6
5.3 7.0 9.9 13.7 21.0
自有住房面积(平方米) 69.5
75.0 79.6 84.488.5 92.6 99.5
自有房产价值(万元)6-10
10-12
10-20
16-42
数据来源：国家统计局入户抽样调查数据、REICO数据库。
福利分房制度被打破的根本意义，在于让城乡居民对居住地与就业都有了更多选择余地。城镇住房制度的市场化与货币化，增强了劳动力市场的灵活性。由于职业与人口的流动变得更为容易，劳动力资源配置的效率得到了提高。尤为值得一提的是，正是商品住宅的丰富供应和租房市场的发展，才使得大量来自于农村地区的劳动力能够在城镇找到合适的居住地，城镇地区也因此而拥有了充足的劳动力供给。
二、理解制度变迁的理论框架
关于1980年之后中国住房制度变迁的具体历史进程，国内学界已经有大量的研究文献，这里不再赘述。[8]
本文想要重点思考的是，为什么邓小平作为政策最高领导者在1980年的讲话中已经指明了中国房改要实行商品化和货币化的基本大方向，并且这个方向也确实为后来的历史所证明是正确和有效的，可是其后中国的房改仍然经历了非常复杂的曲折反复过程？这中间的曲折反复与困难艰险给我们今天的住房制度什么样的启示？
以诺斯为代表的制度变迁理论认为，制度作为一项公共产品，需要个人群体或组织来合作产出，而制度的生产是困难的需要成本的，如果仅仅凭借美好的愿望，而利益相关方缺乏足够的动力，或制度的变迁方向不能蕴含足够的可预期净收益，制度的变迁是难以发生的。为此推动制度变迁一定要有强有力的“行动集团”，在具体路径上可以是“自上而下”——强制性制度变迁，也可以是“自下而上”——诱致性制度变迁。而一旦制度变迁开始启动，则变迁往往又具有很强的“路径依赖”特性。[9]所谓制度变迁方式可以被看做“制度创新主体为实现一定的目标所采取的制度变迁形式、速度、突破口、时间路径等的总和”[10]。由于在中国集权式的政治结构下，政府拥有绝对的政治力量优势，政府一直作为最主要的制度供给者而存在，在中国所发生的涉及全民利益的制度变迁，基本都是由政府发起和主导的，其变迁路径在很大程度上也决定于政府的动机与资源能力。这些观点对中国住房制度变迁同样也是适用的。
为此，笔者借用制度变迁的理论框架，透过分析中国住房制度的历史变迁过程，来理解中国房改的发生机制和特点，从而为当前住房制度方面的决策提供警示和借鉴。
在这个分析过程中，我们着重关注以下几个问题：(1)政府发动住房制度改革的动机是什么？制度经济学认为，只有存在利益驱动，人们才有动力去改变现有制度。那么政府在各个阶段发动改革的动机又有什么样的不同，是不是存在前后不一致？前后不一致会对改革路径产生什么样的影响？(2)在各个变迁阶段，发动住房制度变迁的行动主体或“行动集团”之间有没有利益冲突？政府不是抽象存在，而是一个包括多个行动主体的多层次集合，尤其中央政府和地方政府，可能存在自己相对独立的目标函数。而制度经济学告诉我们，发动改革的主导者占有分配制度变迁收益的主导权，那么各个时期住房制度的主导权主要掌握在谁手中，主导权是如何分配的，如何影响变迁进程的？(3)住房制度涉及面非常多，尤其需要金融手段的同步支持，那么住房制度变迁过程配套政策如何决定了制度变迁进程？
三、中国房改曲折历程的一种制度经济学诠释
由于篇幅有限，本文不去关注房改总体的历史演变机制，只着重阐释中国房改为何如此艰难反复，以及回答在第二部分提出的问题。
1.全局“动机”与阶段“动机”的多次冲突
显而易见，分析改革的“动机”是理解所有改革或制度变迁的第一步。有学者认为，中国政府在住房改革方面最初有三重“动机”或目标：最低目标是摆脱福利住房的包袱，减轻财政负担；中期目标是改变住房投融资体系，加快住宅建设；远期目标是建立一个满足居民居住需求、且与经济发展尤其与劳动力自由流动相适应的住房体系。[11]
但这种视角没有注意到作为改革发动者的政府，是受阶段条件约束的，对房改的全局“动机”往往会被阶段“动机”压倒，改革方向为此左右摆动，时进时退。比如，在旧体制没有被完全打破前，增加住房供给和理顺住房的投融资关系，两个“动机”实际上是存在相当的内在冲突。后者其实更接近改革的长期目标。邓小平1980年的讲话已经很清醒的表明，把建房从总是亏钱变成“增加收入”，然后才能“多盖房子，更好地解决城乡人民的需求”，多盖房需要不亏本这个载体，需要改变投融资体制。但由于房改起步阶段社会经济环境下，前一个任务非常紧迫，对住房的历史欠债实在太多，以至于这个任务在实际中常常优先于后一个，导致了政府不得不在旧体制框架下不断动员资金来追加住房投资，看起来虽然解了燃眉之急，却让越来越多的新住房进入旧体制，从而给本质层面改革带来更大的困难。[12]
1980-1986年城镇住房供应相对前期确有大幅度提高。但据测算，1978年各类住房补贴为47.2亿，相当于职工收入总额的7％，国民生产总值的1.3％。但到了1988年住房补贴总额为583.7亿，相当于职工收入总额的16％，国民生产总值的4.2％。[13]如果把政府和企业提供的住房补贴加入，当时中国居民实际的住房消费支出要占到家庭收入的27％和家庭支出的29％。[14]整个1980年代，各级政府与单位对城镇职工给予的住房补贴平均为国民生产总值的3.17％，加上城镇住房建设投资，合计占国民生产总值的13.86％。[15]这表明，某种程度上住房短缺正是由于住房需求不受住房支付能力约束而导致的住房过度消费造成的。也就是说，1980年代初推行的公房出售和提租这些改革措施，不但不能从根本上解决住房供应危机，反而让福利住房分配制度在1980年代继续延续和扩张，新增的巨额住房财富仅为享有公房的体制内干部与职工享有，助长了旧制度的势力，扩大了原来的不公平，增加了改革的阻力。
阶段性“动机”压倒全局“动机”的事例在房改进程中屡见不鲜。1998房改的市场化全面突破，是在1997年亚洲金融危机突然袭来的背景之下发生的。这固然给中国住房制度的完全变革提供了一个意外的契机，但由于这个时期中央政府对房改的阶段性目标定位在尽快把住宅房地产业培育成为支柱行业和新的经济增长点，以扩大国内需求和应对危机，住宅的民生属性被淡化甚至遗忘，在新住房制度安排中，住房保障完全被边缘化，造成了非常严重的社会与经济后果。这个局面直到2007年国务院24号文之后才有所改观。但住房保障的主导者是已经从住宅全面商品化中形成巨大利益关系的各级政府尤其地方政府，它们从推进住房保障中可期待的成本大、收益少，阻力很大。
2.改革发动者之间的“动机”时有背离
虽然中国房改多数时候是中央政府“自上而下”的发动——强制性制度变迁，也有不少时候是“自下而上”——诱致性制度变迁。1980年代早期的地方试点多少还是在中央政府主持下开展，但1990-1991年则完全是由地方政府发挥主观能动性和创造性来进行政策创新。如北京1990-1993年共售出公房14万套。[16]上海更创出了住房公积金这一极具中国特色的住房金融制度。也因为住房公积金制度是从地方发展出来的，至今仍保留着强烈的区域管理特色，这个制度创新带来的收益基本归地方政府。
地方政府与中央政府之间在房改上所追求的利益是有差别的，为此对房改目标会产生冲突。如1980年代提租或补贴售房往往都要地方政府进行补贴，对此地方政府积极性不高，甚至抵制。而优惠售房则是中央买单，地方政府积极性很高。更典型的是，2000年以来，几乎每一轮房产新策的出台，都不可避免地涉及中央政府和地方政府的相互博弈。2007年以后中央政府主要从和谐稳定等政治高度上对住房保障给以很大关注，但地方政府则因为影响到土地财政，而缺乏积极性，多暗中抵制，导致住房保障推进力度缓慢。
地方政府，尤其是市级政府，都对住宅市场有深厚的切身利益。最突出的是，他们非常依赖于出让土地金来作为财政收入的补充资金。根据财政部公布的《2009年全国土地出让收支基本情况》，2009年全国土地收入已经达到1.42万亿元，这一数额超过了当年全国各级地方政府预算收入的44％，约相当于当年我国GDP的4.4％。地方政府还需要利用土地做抵押而从金融系统获得公共基建开发信贷融资，所以有很强烈的动机保持高昂的地价，而这就需要高位运行的商品房价做支撑。
图1 部分城市土地出让收入与地方财政之比(％)
资料来源：国泰君安证券研究所内部报告。
由于土地资源的使用权归属于市级地方政府所控制，中央在与地方的博弈中往往处于劣势，政令难行。
3.改革主导者的“动力”缺乏稳定性
在住房尚没有实现商品化前，改革主导者——中央政府，对房改的最直接期望收益是希望减少在住房上的财政负担，改革的动力与财政压力呈高度相关。为此，中国最初开始的住房改革跟英国1980年代的市政住房私有化运动、前苏联和东欧转型经济国家1990年代的公房私有化浪潮有很多类似之处，也是政府有强烈“动力”在最短时间内甩掉福利住房这个沉重的财政负担。但1980-1985年全国财政情况持续好转，1985年财政收支实现平衡，当年全国财政收入扣除物价因素后是1980年的1.4倍，中央财政收入更是1980年的2.2倍，改革动力有所降低，1980年代中期公房出售、提租补贴和以租促售等各种改革实验都停止或有所放慢，不能不说与当时中央财政压力的减小有一定关联。
1980年代后期，中央政府在住房补贴上的负担急剧增加。1988年住房补贴总额为583.68亿元，是1978年47.15亿的11.4倍[17]，而当年国家财政收入总额不过才2587.82亿元，财政赤字是80.49亿元，可见住房补贴对国家财政形成巨大压力。在这个背景下，中央政府又有了强烈的“动力”在全国范围尽快实行去补贴化的房改。为此1988年起政府发动了“以租带售”的全国性房改。但很快因为恶性通胀的到来，政府发现提租补贴不如直接发售更能减轻财政负担。然而随后全国低价抛售公房的风潮使中央政府财政受损更大，此轮房改被迫中止。[18]
直到了1998年后住房商品化有了全面实施的可能性，各级政府又都发现其中收益非常巨大，这才有了强烈与持久的动力来推进住房全面市场化。
4.配套政策体系常常滞后发展
1980年邓小平讲话指出了售房的必要性与可行性，政府也有较强的动力去实施。1979-1981年中国曾在多达60个城市尝试以成本价进行售房。但由于成本售价相对职工的低工资实在过高，又没有相应的金融工具配合，“动能”严重不足，试验效果不佳，整个试点改革期间仅售出3000套住房。[19]1982-1985年开始试行“三三制”售房，个人只需付出1/3，累计出售公房1092万平方米。[20]但补贴售房改革让其他利益相关方——地方政府和单位背负上过重的财政负担，尤其企业因为售房不仅丧失了租金收入还失去了对职工的一个有效控制手段。同时公房的低租金制度，租买比价不合理，也使得公房体制内人们对自购住房兴趣不高；售房对于住在公房且住房条件较好、租金低的人来说，有损其利益，他们表示不满和反对，旧的制度下的“动势”作用强烈。因此，在各方的不满声中，补贴售房试验在1986年3月被叫停。
1986年试点售房实验受挫，诚如邓小平1980年住宅问题的讲话已经预见性提到“房租太低，人们就不买房子了”。为此决定，中国房改的中心从单纯推动售房转移到推动租金改革，希望“以租促售”，为下一步房改蓄势储能。1986年，国务院住房制度改革领导小组提出了“提高工资、变暗补为明补、变实物分配为货币分配、以提高租金促进售房”的整体房改思路。
国内理论界此时提出“住房二次分配”理论，即认为传统住房制度下的实物分配和低租金制度是与职工低工资制度相对应的，职工工资中基本没有住房消费的部分，所以如果要让职工有能力增加住房消费，要让提高公房租金可能实现，首先要发给职工足量的住房补贴。这一理论对后来的全国房改思路包括住房公积金的出现都产生了直接影响。这其实表明，制度变迁光有目标与“动机”、“动力”和“动体”都还不足以推动改革的真正发生，必须还要有足够的“动能”。
1998年房改得以突破，是多年收入分配改革的铺垫，房地产开发行业已经成熟，再加上合适金融工具的供应，才一举成功。而如今住房保障陷入瓶颈，跟财税制度、土地制度、收入分配制度不能与之配合有直接关系，更受制于保障性住房投融资制度的欠缺。
四、中国房改历程的启示
自邓小平1980年讲话以来30年中国住房制度变迁的曲折经历给我们在住房制度建设方面提供了丰富的经验与启示。
首先，总体目标要科学论证，一旦明确后要坚定执行，始终保持动态连续性，不能因为阶段波动而随意更改变动。为此要广做宣传和发动，让绝大多数人群理解和支持，从而保证不得中断。其次，实施主体要统一目标，协同一致。政策执行力要到位，否则光有愿景没有意义，在必要时候也要相互照顾各方利益。第三，解决好主导者的动机机制问题。就住房保障而言，就是要从官员绩效评价体系、责任考核落实机制等角度着眼，提高地方政府的参与积极性，加强主管部门的责任心与投入力度。否则光有来自中央政府的政治动员，难以落到实处。第四，相关配套机制需要同步发展，关键支撑体系的完备与成熟更是不可或缺。就住房保障而言，土地来源与有效的投融资机制，是当前最大瓶颈。住房制度关系国家经济活力与社会民生的根本，决策者需要站在历史的纬度上，像30年前的伟人那样，有高远的智慧与远见，更加综合平衡各阶层利益的诉求，以社会整体福利最大化的目标取向来科学制定。
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