论土地承包经营法律关系及其保护，本文主要内容关键词为：承包经营论文,土地论文,关系论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地承包经营法律关系是法律在调整土地承包经营过程中所形成的权利义务关系，由主体、内容、客体三个要素构成。理清土地承包经营法律关系及其保护思路，是土地承包经营立法的理论前提，本文拟就此作一探讨。
一、土地承包经营法律关系的主体
土地承包经营法律关系的主体也就是在土地承包经营法律关系中享有权利、承担义务的当事人，包括土地所有人（即发包人）和土地所有人的相对人（即承包经营人）。土地承包经营法律关系主体有以下特征：
（一）土地发包人发包资格的法定性 一方面，农村集体经济组织应依法将自己所有的土地承包给农户家庭经营，另一方面，村民委员会或者村民小组依法享有代位发包资格。我国《宪法》规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，土地发包人自然为农村集体经济组织。但改革后我国农村集体经济组织的设置情况却千差万别。一方面，通过改革废除了人民公社体制，变革了农村基本经济制度和基本经营制度。在这一改革过程中，有的保留了农村集体经济组织，有的则没有保留而将其经济职能转移到村民委员会这一农村基层群众性自治组织或者村民小组这一村民自治共同体内部的一个组织，在后一种情况下村民委员会或者村民小组则依法代位享有土地发包资格，成为土地发包人。另一方面，改革同时也直接继承和保留了原来“三级所有、队为基础”的一些制度事实，包括土地的农民集体所有制以及土地集体所有权的主体范围。
（二）土地承包经营人法律地位的差别性 这种差别性主要表现为在土地承包经营法律关系中，集体经济组织的成员与本集体经济组织以外的单位或者个人具有不同的法律地位。从本质上来说，土地承包经营法律关系是农村集体经济组织与其成员之间的法律关系，虽然本集体经济组织以外的单位或者个人也可以承包经营集体所有的土地，但它与集体经济组织的成员承包经营土地有着本质的区别。（1 ）农村集体经济组织的成员是基于成员资格而对集体所有的土地依法享有承包经营权，而本集体经济组织以外的单位或者个人是基于承包合同而对集体所有的土地依约定行使承包经营权。（2）农村集体经济组织的成员，依照成员家庭所占份额享有土地承包经营权，只要它不放弃承包经营土地，那么在所占份额范围内的土地上不能并存两个同样内容的权利。而非成员承包经营土地则需要以农村集体经济组织的成员放弃承包经营为前提。（3） 在土地承包经营法律关系中，农村集体经济组织的成员不但享有自益权，而且享有共益权；非成员承包经营土地不但不享有共益权，而且其自益权也小于农村集体经济组织的成员（比如没有优先受让权）。因此，有集体经济组织成员身份的土地承包经营人与没有集体经济组织成员身份的土地承包经营人在土地承包经营法律关系中的权利义务是不同的，从而决定了他们在土地承包经营法律关系中的地位自然不同。
（三）土地承包经营人与土地发包人利益关系的特殊性 这种利益关系的特殊性，一方面表现为作为农村集体经济组织成员的土地承包经营人与土地发包人之间的利益关系，不同于没有集体经济组织成员身份的土地承包经营人与土地发包人之间的利益关系；另一方面，作为农村集体经济组织成员的土地承包经营人与土地发包人之间的利益关系因本集体经济组织经济实力的不同而存在很大差别。
二、土地承包经营法律关系的内容
土地承包经营法律关系的内容也就是土地承包经营法律关系主体享有的权利和承担的义务。在土地承包经营法律关系中，土地发包人享有土地所有权，承担土地承包经营合同约定的义务；本集体经济组织以外的单位或者个人依照土地承包经营合同享有权利，承担义务。由于农村集体经济组织的成员是基于成员资格承包经营本集体经济组织的土地，虽然在形式上其权利义务也是由土地承包经营合同约定的，但这种权利义务具有不同于合同权利义务的特征：
（一）权利义务的法定性 一方面，作为农村集体经济组织成员的承包经营人的权利是由法律赋予的，因为依照《宪法》的规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。土地承包经营权是农村集体经济组织成员的法定权利，是与其成员资格紧密相连的，并且是由法定机关颁发的《土地承包经营权证》这一法律凭证来具体界定和加以保障的。另一方面，在土地承包经营法律关系中，作为农村集体经济组织成员的承包经营人的权利并不以其义务为对价，而且承包经营人的义务也具有法定性。承包经营人向发包方交纳的承包金（包括款项、实物或者劳务）应符合法律、法规和政策的规定；否则，超过有关法律、法规和政策规定的部分没有法律约束力。
（二）权利义务确立的民主议定性 土地发包方案要以成员的合意为基础，经本集体经济组织三分之二以上成员同意才产生法律效力。作为集体经济组织成员的承包经营人，其权利义务的确立不是通过与发包方的谈判，本质上是自己行使决策权的结果。
（三）权利义务关系的非对称性 在土地承包经营法律关系中，承包经营人的权利与义务没有经济上的对称性。一方面，土地承包经营人与土地发包人之间的权利义务关系在地域之间差别较大，承包经营人的权利义务特别是义务与当地经济发展水平特别是本集体经济组织的经济实力如何密切相关，甚至在集体经济实力较强的村，承包方不但不承担经济义务，反而还能从经营农业中得到额外补助，这实际上是成员权利在集体经济组织内部的一种再分配。另一方面，即便是从一般意义上来说，承包经营人的权利与其义务之间也没有经济上的对称性。承包经营人的主要经济义务是依法交纳国家税金和承担农产品定购任务以及交纳承包金。交纳国家税金和承担农产品定购任务是承包经营人依法对国家应尽的义务；交纳承包金则是承包经营人对当地基层政府依法所尽的义务（乡镇统筹费）和对本集体经济组织范围内的社会所尽的义务（村提留），这种义务不是承包经营土地在经济上的对价，而是对公共管理费用和集体福利支出的一种分担，是与承包经营人的成员身份联系在一起的。总之，在土地承包经营法律关系中，作为农村集体经济组织成员的承包经营人所享有的权利和承担的义务是与其成员身份不可分离的，单就其权利来说，它是基于成员资格依法获得并且是成员合意的结果，因此这种权利实质上是一种“社员权”。
在土地承包经营法律关系中，作为农村集体经济组织的成员，与土地承包经营有关的“社员权”包括自益权（即农村集体经济组织的成员直接以自己的利益为目的而行使的权利）和共益权（即成员直接以农村集体经济组织的利益为目的、间接地也是为了自己的利益而行使的权利）。自益权具体包括以下权利：（1）土地承包权， 即以占有土地为基本内容的权能。土地承包权的获得有两种方式：一是农村集体经济组织的成员依法获得，即农村集体经济组织的成员以家庭为单位，按照成员家庭所占份额和成员集体意志依法获得的权利；二是农村集体经济组织以外的单位或个人依约定获得，即在农村集体经济组织的成员放弃承包并经三分之二以上的成员同意的前提下，基于单位或个人的请求依照约定获得的权利。（2）土地经营权，即以使用土地为基本内容的权能。 土地经营权是以土地承包权为其存在前提的，依照法律或者约定取得土地承包权，也就自然享有土地经营权，从这个意义上讲，土地承包权与土地经营权是统一的；但也会发生两者分离的情形，土地转包、转让关系中的土地受益主体多元化即是一例。土地经营权的行使以农业领域为限，并受土地承包合同的约束。（3）土地受益权， 即以收取约定的土地天然孽息和法定孽息为基本内容的权能。土地受益权主体是多元化的，土地所有权主体和土地经营权主体是当然的土地受益权主体，除此之外，土地承包权主体即便是不经营使用土地而是将土地转让或者入股，也能取得土地收益。（4）土地转包权， 即土地经营权主体在经营期限内依照约定将土地经营权部分或者全部授予他人行使的资格，它是土地经营权主体的一项财产权利。（5）土地转让权， 即土地承包权主体在承包期限内部分或者全部让渡土地承包权的资格，它是土地承包权主体的一项财产权利。（6）土地互换权， 即土地经营权主体在经营期限内将各自经营的标的部分或者全部进行互换的资格，它是土地经营权主体的一项财产权利。（7）土地入股权，即土地承包、经营权主体在承包、 经营期限内以承包、经营的标的物作为股份参加农业联合经营的资格，它是土地承包、经营权主体的一项财产权利。（8）土地抵押权， 即土地经营权主体在经营期限内以经营标的物的使用权作为债权担保的资格。土地抵押应经发包方同意，并限于用于商品性农业生产经营活动的土地使用权和农业设施。（9）土地承包经营优先受让权， 即农村集体经济组织的成员在土地转包、转让中相互之间有优先受让的资格。
在土地承包经营法律关系中，作为农村集体经济组织的成员，与土地承包经营有关的共益权具体包括以下权利：（1）表决权， 即农村集体经济组织成员大会表决权。包括表决通过土地承包经营方案、表决通过土地适当调整方案、表决通过由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营方案等。（2）请求权， 即纠正农村集体经济组织违背民主议定原则及损害成员利益等违法行为的请求权。在上述各项权利中，除了表决权、请求权等共益权和自益权中的土地承包权、土地受益权、土地承包经营优先受让权属于农村集体经济组织成员的固有权以外，其他权利则是非固有权即依法或者依照集体经济组织成员大会决议予以限制的权利。其中土地转包权、土地转让权、土地互换权、土地入股权作为财产权利，转包、转让、互换、入股必须是土地承包、经营权主体的真实意思表示，同时应经土地发包人同意才发生法律效力。
三、土地承包经营法律关系的保护
土地承包经营法律关系的保护，实质是对当事人权利的保护，核心是保护农村集体经济组织成员的“社员权”。土地承包经营法律关系的保护，包括保护权利主体正确行使权利和督促义务主体切实履行义务两个方面，而督促义务主体切实履行义务也是为了实现权利主体的权利，因此土地承包经营法律关系保护的实质是保护当事人的权利。“社员权”是农村集体经济组织的成员基于成员资格而对集体经济组织的法律地位，保护土地承包经营法律关系应维护这一法律地位不受侵犯。保护土地承包经营法律关系，应解决以下突出问题：
（一）法律制度供给不足的问题 虽然我国《宪法》已经规定了农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，但对这一体制的法律保障条款还是分散的而不系统，并侧重于行为模式的规定而缺少法律后果的规定。具体来说，涉及土地承包经营关系的法律规定，分散在《民法通则》《农业法》《土地管理法》《担保法》诸项法律中，这些法律均规定了土地承包经营权“受法律保护”，就土地承包经营权的主体来说，《民法通则》规定的是公民、集体，《农业法》规定的是个人或集体，《土地管理法》则分别本集体经济组织的成员和集体经济组织以外的单位或个人做了不同的规定；就土地承包经营权的内容来说，《民法通则》和《土地管理法》只是原则性地规定了“承包经营”，《农业法》则规定了生产经营决策、产品处分、收益、转包、转让等权利；就土地承包经营权的期限来说，《土地管理法》分别本集体经济组织的成员（30年）和集体经济组织以外的单位或个人（约定）做了不同的规定；在行使土地承包经营权的限制方面，《民法通则》强调“依法”，《农业法》强调“从事农业生产”，《土地管理法》强调“保护和合理利用土地”，《担保法》强调耕地的土地使用权“不得抵押”。虽然《土地管理法》赋予村民小组以土地所有权主体的法律地位，并且拥有与村民委员会完全相同的法定权利（经营、管理农民集体所有的土地），但依照《村民委员会组织法》的规定，村民小组却是村民自治共同体内部的一种组织形式，一方面由生产队演变而来的村民小组是土地的发包方，另一方面它又没有法人资格，这也是一对矛盾。在法律后果的规定方面，仅《土地管理法》规定了连续2年弃耕抛荒的， “原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”。显而易见，仅靠如此分散并且几乎没有法律后果规定的法律条款，是难以保障家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制长期稳定和运转有序的。因此，有效地保障9亿农民土地承包经营权的实现，亟待加快立法步伐， 尽早出台土地承包经营法典，以解决具体有法可依的问题。
（二）立法思想的转变问题 在现行各项保护土地承包经营关系的法律中，以最新颁布的《土地管理法》最为完善，《土地管理法》第一次以法律形式保障农民享有长期的土地使用权。但顾名思义，《土地管理法》是一部以管理为本位的法律，属于行政法的范畴，是以加强土地管理为主要目的和国家如何加强对土地的管理为主要内容的法律，而土地承包经营法律关系的保护应以保障土地承包经营当事人的合法权益为目的，虽然它与土地管理立法目的并不矛盾，但侧重点显然是不同的。对土地承包经营法律关系的保护应坚持以民事权利本位为主的立法思想，也就是要以土地承包经营当事人的权利作为立法的中心，规范土地承包经营权主体和发包方主体、规范土地承包经营权的取得、规范与土地承包经营有关的各种权利及其内容、规范土地承包经营权的行使方式和程序、规范对土地承包经营法律关系的保护方法等，即实现对土地承包经营法律关系的保护由管理本位向民事权利本位的转变。
（三）树立法律的权威问题 首先，保护土地承包经营法律关系应改变长期形成的红头文件比法律更有效、领导人的讲话比法规更重要的观念以及凭政策、靠行政命令管理农业的行为模式，建立主要依靠法制手段管理农业、保护农民的新机制，遵循规章大于文件、行政法规大于规章、法律大于行政法规的法制规则，实现由“文件至上”到“法律至上”的历史性转变。其次，应建立明确严格的土地承包经营法律责任。法律责任是法的灵魂，缺乏法律责任的规定，就没有了法的强制力，无异于一个普通的文件。土地承包经营权和其他任何财产权利一样，若无严密的法律保护措施，便不能彻底实现。土地承包经营法律责任，应以侵权、违约责任为核心，不但要明确规范发包方和承包以及土地承包经营权流转过程中各当事人的侵权、违约责任，而且也应明确规范与土地承包有关的任何单位或个人的侵权、滥用职权、徇私舞弊、失职、渎职的责任；不但要明确规范基于纠正侵权和其他违法行为的责任（包括停止侵害、恢复原状、排除妨碍等），而且更要明确基于赔偿损失的财产责任（包括赔偿损失、返还财产、支付违约金等）以及相关行政责任和刑事责任。再次，应通过提高违法成本，抑制侵害土地承包经营权的行为。土地承包经营权主体的权利受到侵害时，不管这种侵害来自于发包方还是国家机关或其他单位，不能仅仅以通报批评、恢复原状的形式了结；凡因非法干预致使土地承包经营权利人遭受经济损失的，致害人应对受害人给予赔偿，赔偿数额以被侵权人在被侵权期间因被侵权所遭受的经济损失为准，以期从经济利益上对侵害土地承包经营权的行为构成制度约束。
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