中国大学管理结构变化实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,中国大学论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
对于组织结构及其影响因素的研究一直是组织研究领域中的一个核心问题。[1]从已有的研究文献看，我们对于组织结构的认识很有限，无法确定组织的普遍合理结构形式。[2]成这种状况的主要原因在于，影响组织结构的因素比较复杂，组织结构难以度量。在中国高等教育研究领域，对于高等教育系统层面的分析较多，对组织层面的研究较少。有限的大学组织研究多集中在办学规模、收入支出、办学条件等方面，而对于组织结构问题的探讨较少。[3]
大学组织结构主要由两个部分组成，一是学科结构，二是管理结构。大学学科结构是指学校内部的系科设置和专业设置情况。它是大学的核心结构，对于教学和研究工作的开展具有重要的影响作用。管理结构是指大学设置的各个行政管理部门、党团和工会机构及其相互关系。它们属于辅助和协调机构，职能是调动社会和学校的各种资源，为学术活动的进行提供必要的专业服务和咨询。
本文主要讨论1980年代以来中国大学管理结构的变化及其影响因素。提出的研究问题是：从1980年代初到2001年，中国大学管理结构发生了哪些变化？这些变化表现出什么规律？影响大学管理结构变化的主要因素有哪些？
二、组织结构理论与研究假设
在理性系统视野里，组织是一个封闭的系统，组织成员在考虑任务要求的基础上设计确定了组织结构，而在开放系统视野里，组织是一个开放的系统，组织结构在很大程度上受环境因素的影响。[4]其中有些组织受技术环境的影响较强，而受制度环境的影响较弱。与此相对，另外一些组织受技术环境的影响较弱，而受制度环境的影响较强。当然还有一类组织受技术环境和制度环境的影响均较强（或弱）。因此，可以从环境角度把组织分为四种类型（如图1所示）。大学组织受制度环境的影响较强，受技术环境的影响较弱。[5]根据大学组织的这一特性，我们推测大学的组织结构不仅要满足实现内部功能的需要，还要满足外部环境的要求。从动态角度看，当外部制度环境变化时，相应地要求大学内部结构，特别是那些完成制度任务的机构作出调整，从而保证大学组织结构与外部制度环境同型，所以，大学组织结构的变化反映着社会环境的变化。
图1 根据环境对组织进行分类
资料来源：Scott(1992) Organizations:Rational,Natural and Open Systems,third edition,Prentice-Hall,p133.
另外，大学组织结构具有“松散联结”(loosely conpled)的特点。具有这种特性的组织对于环境的适应具有较强的灵活性，当环境变化时，组织内部要素之间的牵制较小，每一个单元可以相互独立地作出反应，以适应外部相互矛盾的需求。[6]对于具有技术性和紧密连接特征的组织来说，如果组织的规模越大，组织内部的分化程度也越大，需要设置较多的协调机构和配备较多的管理人员对内部单元进行整合，因此管理机构的规模会随着组织规模的扩大而扩大。[7]由于大学组织受制度环境的影响较大，又是一个结构松散的组织，大学管理机构的规模与组织规模之间的关联性可能是较弱的，组织规模只能部分地解释管理机构规模的变化。当然，管理机构规模与组织规模之间的关系是制度环境的函数，从管理机构规模与组织规模之间的关系可以间接地判断管理机构设置的外部倾向性或内部倾向性。
美国社会学家帕森斯在1960年出版的《现代社会的结构与过程》(Structure and Process in Modern Societies)[8]一书中，从功能角度出发，把组织的结构划分为三个层次，这三个层次分别是技术层、管理层和制度层。组织结构的核心层是技术层，从事主要“产品”的生产；在技术层之上是管理层，其主要功能是协调组织与任务环境之间的关系；最高层是制度系统，它的功能是将组织与更大的社会系统联系起来，从而取得组织生存所需要的资源和合法性地位。与一般组织相同，我们也可以把大学组织结构分为三个层次。技术层次与学术活动有关，它是指大学中的院、系、专业和课程计划等；管理层次和制度层次包括所有的行政机构和党群机构。至于其中哪些机构属于管理层次，哪些机构属于制度层次，虽然对此没有绝对的答案，但是一般来讲，组织的有些机构比较偏向于处理学校内部的事务，如教务处、科研处、人事处等，可以把它们划归为管理层次；而有些机构比较偏向于处理组织与环境之间的关系，如新闻中心、法律机构等，可以把它们划归为制度层次。对于中国大学来说，可以把管理机构分为行政机构与党群机构两类。
制度理论是组织理论中的一个流派，它对于组织相似性现象具有很强的解释力，因此也可以用来分析组织结构的形成及其影响因素。[9]制度理论的核心思想是，组织通过设置与外部制度环境要求“同构”的机构，达到与制度环境的融合，从而获得社会合法性和组织赖以生存的资源。在制度理论看来，组织结构的变化在较少情况下是由于竞争或效率驱使的，组织结构的变化也不一定必然带来效率的提高，而在很多情况下，结构变化是制度环境作用的结果，组织为了满足制度环境的要求，有时甚至不得不以牺牲效率为代价来换得合法性地位。[10][11]由于早期的制度理论过于强调制度因素对组织结构的影响，所以引来了一些批评意见，它的一个不足之处在于，忽视“制度化分解”(deinstitutionalization)的过程；过分强调“合法性”(legitimacy)的作用，而相对忽视“效率”的作用。也就是说，制度理论强调了效率和合法性之间对立的一面，而对于两者之间的互补性没有给予足够的重视。实际上，效率和合法性对于组织的影响往往是同时存在的，在有些情况下，两者此消彼长，为了获得合法性地位，不得不牺牲效率，或者为了取得效率，不得不损失合法性地位，但在另外一些情况下，两者又相辅相成。实际上还存在着另外一种情况，即组织本身无力摆脱在旧制度下形成的低效率的桎梏，制度环境变化为组织营造了一个良好的发展环境，促使组织改变惰性，提高效率。
梅耶(Meyer)和诺万(Rowan)1977年的研究以及迪玛鸠(DiMaggio)和鲍威(Powel)1983年的研究均是从静态角度分析制度环境对于组织的影响，前者侧重于制度环境对于组织的强影响，后者侧重于制度环境对于组织的弱影响。而特波特(Tolbert)和朱克(Zucker)1983年的研究则是在动态过程中研究制度趋同性问题，分析了公务员制度在不同时期组织中产生的特点。[12]在他们的分析中，组织结构是因变量，制度环境是自变量，所以分析的重点是制度环境对于组织的影响，并且认为组织相对于掌握资源的环境来说是弱小的，组织无法改变环境，只能与之相适应。但是在现实中，却存在着一些变革是先从一些组织开始，然后逐步扩展到整个组织域中，最后迫使制度环境发生变化，这在中国社会转型过程中是屡见不鲜的。
根据上述理论，本文提出如下研究假设和推论，并对它们进行检验。
假设1：从总体上看，随着高等教育改革的进程，大学党群机构制度层的作用越来越明显。
推论1-1：党群机构人员在全体管理人员中所占的比例，小于党群机构在管理机构中所占的比例。
推论1-2：随着时间的推移，党群机构在管理机构中所占的比例、党群机构人员在全体管理人员中所占的比例，呈下降趋势。
假设2：随着制度环境的变化，效率机制在中国大学管理机构设置中发挥着越来越大的作用。与行政机构相比，党群机构的制度特性较强。
推论2-1：管理机构之外的教职工规模对于管理机构人员规模具有弱影响作用。随着效率原则的推行，这种影响作用在逐步增强。
推论2-2：党群机构之外的教职工规模对于党群机构规模的影响，要小于管理机构之外的教职工规模对管理机构规模的影响。
假设3：对于制度环境变化的情况来说，大学组织可以通过一定的变通措施实现制度性约束与效率目标的融合。
推论3-1：在大学管理结构中，出现一些兼能满足制度要求和内部协调功能的机构。
三、研究数据的采集和描述
为了检验上述研究假设及其推论，我们通过问卷收集了与大学管理结构和规模有关的数据。在调查问卷中，主要涉及表1中的一些变量。
表1 大学组织结构变量
变量 管理机构*
党群机构
机构数（个） X80,X92,X01 x80,x92,x01
在总机构中所占比例(%)Y80,Y92,Y01 y80,y92,y01
机构人员数（人） N80,N92,N01 n80,n92,n01
在总人员中所占比例(%)M80,M92,M01 m80,m92,m01
注：*管理机构包括行政机构、党群机构和后勤管理机构。
在调查问卷中，涉及的问题有：大学行政机构及人员数量，党群组织及其人员数量，管理机构的变动情况（撤消和新建），大学管理机构图等内容。调查共获得124份调查问卷，涉及131所学校的情况（有一些学校是由若干学校合并而成的），每一所学校填写一份问卷。按照学校层次区分，有124所本科学校，占全部学校的94.7%，有7所专科学校，占5.3%。这些学校中既有教育部所属的学校，也有地方政府所属的学校；既有国家重点大学，也有一般性学校。所有样本学校全是公立大学或学院。经过对比发现，学校的层次和隶属关系对于研究问题没有显著影响，所以在数据分析时，将不作分类处理。
在数据收集中出现的几个情况，需要在此交代一下：一是在调查问卷中没有反映出管理机构的功能。在本文分析中，不关注管理机构的职能，只关注管理机构的类型。二是有些机构在不同组织中所处位置的重要性不同，这种差别不影响本文的研究。三是除了行政机构外，在大学中还有各种委员会，尽管它们不是常设机构，但在学校决策中发挥重要的作用。这种委员会不属于本研究的范围。
四、假设检验及分析
在检验研究假设之前，先对样本学校的办学效率进行一些考察，因为研究大学管理结构的目的，不可回避管理结构变化如何影响管理效率这个核心问题。然后通过统计分析，来验证前面提到的研究假设及其推论。
1.办学效率
如何评价组织效率也是组织研究领域中的一个难点。目前还没有一个统一的方式来衡量大学的组织效率。[13]在现有的研究文献中，比较多地用“生师比”、“生职比”、“生均成本”等指标，对办学效率加以度量和评价。本文主要是评价管理效率，所以用“管理人员在全体教职工中所占的比例”和“管理人员与教师之比”这两个指标。表2为1980、1992和2001年管理人员在全体教职工中所占的比例和管理人员与教师之比的平均值。从管理人员与教师的比值看，随着时间的推移，这个比例变得越来越小，1980年为43%，1992年为42%，2001年为33%。由于在过去20多年时间里生师比逐渐提高，1980年，生师比约为5:1，2001年，生师比则提高到16:1，所以管理人员与学生的比例在下降。这从一个侧面说明大学管理效率呈现提高的趋势。
表2 1980、1992和2001年管理人员在全体教职工中所占的比例和管理人员与教师之比
1980 19922001
管理人员在全体教职工中
所占的比例(%) 18
19 15
有效样本数（个）
80
92 121
管理人员与教师之比(%) 43
42 33
有效样本数（个）
84
97 107
2.管理结构
表3为1980、1992和2001年样本大学管理机构的变化情况。从表3中可以看出，大学平均设置的管理机构数，在1980-1990年代，由于“文革”后学校正常工作的恢复和职能的扩大，出现机构增加的趋势，而到1990年代后，随着精简机构等改革措施，学校平均管理机构数又出现减少的趋势。与管理机构的变化趋势相同，管理机构工作人员的变化趋势也是先增后减。从每个管理机构所拥有的人数看，则是相当稳定的，在20年的时间内，保持在16-17人。
表3 1980、1992和2001年样本大学管理机构的变化
1980 1992 2001
大学平均拥有管理机构数 1927
25
（个）
(13) (16) (13)
大学平均拥有管理人员数 321441 398
（人）(313) (397)(396)
管理机构平均规模（人／个） 17 1616
学校平均教职工2410
2811 3380
人数（人）
(2235) (2214) (4022)
注：括号内的数据是标准差。
另外，各个学校管理机构的设置是不完全相同的，在机构数和机构规模上也存在着一定的差异。这可以从制度方面进行解释，《高等教育法》第37条规定：高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。
在学校管理机构变化中，外事处这个机构特别引人注目：1980年只有10.5%的学校设立了外事处，1992年设立外事处的学校占到所有调查学校的46.8%，2001年这个比例则上升到52.4%。
(1)检验推论1-1和推论1-2。
从表4可以看出，在1980、1992和2001年；党群机构人员占全部管理人员的比例，均小于党群机构在管理机构的比例。换句话说，就是党群机构的平均规模要小于行政机构的平均规模。从纵向看，随着时间的推移，党群机构在管理机构中的比例在下降，1980年为42%，1992年为36%，2001年为33%。从党群机构人员所占比例看，1980年为16%，1992年为13%，2001年为15%。
表4 1980、1992和2001年党群机构在管理机构中所占比例和党群机构人员在管理人员中所占比例
1980 1992 2001
党群机构在管理机构中所
占的比例(%)423633
有效样本数（个） 98112 121
党群机构人员在管理人员
中所占的比例(%)16 13
15
有效样本数（个）
66 81
88
从表5可以看出，从1980年代以来，党团和工会机构数量一直保持稳定，1980年代时，校均有7个党团和工会机构，到1990年代初，发展到9个，2001年时又减少到7个。校均党团和工会机构工作人员数量从36人变化为46人。党团和工会机构的成员数一直稳定在5-7人，远远低于行政机构16-17人的平均规模。另外，与学校规模的快速增加相比，党团和工会组织的规模变化是较小的。从这些方面可以部分地证明推论1-1和1-2的成立，即在一定程度上说明，党群组织具有制度层次的特点。
表5 样本大学党群组织的变化
1980 1992 2001
大学平均拥有党群机构数（个）
797
大学平均拥有党群机构工作人员数（人） 36
41
46
党群机构平均规模（人／个） 557
党群机构职能的转化（由直接管理大学转变为保证和监督党的教育方针和政策的贯彻与落实）是在所谓“党政分工”的政策背景下进行的。它意味着党的基层组织的工作重点将由直接参与管理具体事务转移到监督学校执行国家的教育方针和政策，行政职能应该由行政机构承担。《高等教育法》第39条规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。党委的职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作。
(2)验证推论2-1和2-2。
为了验证这两个推论，分别将管理机构人员数和党群机构人员数作为因变量，将教职工人数和相关机构数作为自变量，建立因变量对自变量的回归模型。如公式1和公式2。
采用逐步回归法计算得到如下结果，从表6可以看出：第一，随着时间的推移，同一因变量回归方程的拟合优度在增加，说明管理机构的人员数量越来越受它们所服务的人数的影响，即效率因素的作用在提高。于是，推论2-1得到部分验证。第二，对于同一年份来说，以管理人员数为因变量回归方程的拟合优度，要大于以党群机构工作人员数为因变量回归方程的拟合优度，说明党群机构受规模影响较小，具有较强的制度机构的特性，从而验证了推论2-2。
表6 回归结果
1980年管理机构人员数
变量 B
T检验显著性水平
拟合优度
常数项
77.115
1.451 0.150
管理机构 9.166
4.132 0.000** 0.260
教师与后勤人员3.95E-022.754 0.007**
1980年党群机构人员数
常数项9.860
1.084 0.2830.136
党群机构数3.984
3.238 0.002**
1992年管理机构人员数
常数项49.790 0.757 0.451
教师与后勤人员7.133E-02
3.989 0.000** 0.332
管理机构 8.563
3.863 0.000**
1992年党群机构人员数
常数项34.484 7.519 0.000** 0.253
党群机构之外人员数2.905E-03 2.222 0.029*
2001年管理机构人员数
常数项 52.321 1.135 0.259
管理机构3.534 2.236 0.027*
0.709
教师与后勤人员 8.981E-0216.407 0.000**
2001年党群机构人员数
常数项 20.5341.960
0.053
党群机构之外人员数 2.621E-03 2.288
0.025*
0.341
党群机构数 2.403 2.145
0.035*
注：**表示通过了显著性水平为99%的统计检验，*表示通过了显著性水平为95%的统计检验。
(3)验证推论3-1。
为了验证这个推论，笔者统计了2001年“合署办公”的情况。“合置办公”包括“党—政”和“政—政”合并或合署办公等形式。在1980年代，基本不存在“合署办公”的情况；到1992年，只有个别学校采取党政合并或合署办公的情况；2001年，这种情况越来越多。这从一个侧面反映了学校采取这种组织形式来协调合法性与效率之间的关系（见表7）。
表7 2001年大学中出现“党—政”和“政—政”合并或合署办公统计
机构名称数量（个）比例(%)
党办—校办 1713.7
宣传部—统战部 2 1.6
纪委—监察—审计108.1
工会—妇联 2 1.6
武装—保卫 8 6.5
学工处—团委—学工部2 1.6
后勤—基建
1 0.8
五、研究结论
中国大学改革越来越面对着一个开放的社会环境，从资源的获取到向社会输出人才、科技成果和服务等多个方面，大学与社会发生了多种直接交往。受环境因素的影响，在大学管理结构中嵌入了社会结构。在1980年代，大学组织结构与政府机构具有较强的同构性，在21世纪初，大学组织结构的多样性增强，反映了社会的直接需求。与此同时，随着政府放松管制和办学自主权的扩大，大学越来越追求管理效率。在既定投入条件下，努力扩大产出，或在既定产出条件下，尽量减少投入。精简行政机构和人员成为大学组织结构变化的一个显著方面。
本研究利用调查问卷数据，部分地揭示了1980-2001年间中国大学管理结构的变化及其规律。第一，大学的管理效率在逐渐提高，效率机制在管理机构设置上发挥着越来越大的作用；第二，行政机构具有较多管理层的特点，受大学规模影响较大，而党群机构具有较多制度层的特点，受大学规模影响较小；第三，大学采取一些特殊机构形式安排，实现效率与合法性的统一。
制度化理论能够较好地解释组织结构及其影响因素，它在区分组织类型和特性方面具有很好的启示，却没有具体揭示同一类组织的结构形式在不同环境下的表现和各种因素对组织结构的影响程度；它比较强调效率与制度因素之间的对立关系，而相对忽视了两者的统一性；它注意到制度环境对组织的影响，却没有关注组织的能动性和对制度环境的反作用。对于中国大学管理结构的深入研究有助于丰富和发展制度理论。