欧盟对外发展援助政策的变化及其原因，本文主要内容关键词为：欧盟论文,原因论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、欧盟对外发展援助政策概况
对外发展援助(development assitance)又称对外援助(foreign aid)或发展合作(development cooperation)，从广义上说，是指一个国家、国家集团或国际组织对发展 中国家给予的经济、资金、技术等方面的援助。对外发展援助作为战后国际关系的一个 组成部分，无论对受援国还是援助国本身，都产生了重要影响。欧盟的对外发展援助最 早开始于1957年，根据《罗马条约》，当时的欧洲共同体确定了“海外国家和领地”( 即欧洲国家的殖民地与自治领)与共同体的联系制度，并规定了共同体给予联系地区的 待遇，包括开展贸易、欧共体取消从联系地区进口产品的所有关税、共同体对联系地区 提供发展所需投资等。在60年代初非殖民化高潮中，欧盟的发展援助政策逐渐成熟，分 别在1963年和1969年与获得独立的非洲国家签署了两个《雅温德协定》。1975年在多哥 首都举行的洛美会议使共同体与联系地区的关系得到新的发展，《洛美协定》的签署标 志着新的援助机制出现，使欧盟的援助范围扩大到46个非加太国家。此后欧盟与非加太 国家签署了第二次、第三次与第四次洛美协定，通过四个洛美协定，欧盟国家总共向非 加太地区提供了约422.5亿埃居的发展援助。欧盟还在洛美框架外与其他发展中国家开 展贸易合作并提供各种援助，其中包括地中海国家、中东、亚洲、拉丁美洲以及中东欧 国家。
目前为止，欧盟与其成员国是世界范围内最大的发展援助提供者，它所提供的援助占 世界官方发展援助一半以上，超过美国和日本之和。欧盟对外发展援助分为计划援助、 食品援助、人道主义援助、对非政府组织援助和规划援助5个方面，援助主要通过欧盟 预算、欧洲发展基金(EDF)和欧洲投资银行(EIB)三个渠道提供资源，其中前两个占据了 援助的大部分。
欧盟发展援助的主要框架是《洛美协定》，《洛美协定》是欧盟国家处理与发展中国 家关系的重要模式，其主要特点是将贸易与援助结合在一起。《洛美协定》的主要内容 包括：(1)贸易合作。欧盟对非加太国家提供单向优惠，即非加太国家向共同体出口的 全部工业品和约95%的农产品取消关税和数量限制，而欧盟不享受同等待遇；(2)稳定出 口收入。第一个《洛美协定》确定了出口收入稳定制度，这是一种产品出口补偿的特殊 援助形式，通过出口收入稳定制度基金，欧盟对非加太国家出口的农产品因国际市场波 动而造成的收入下降给予一定补偿，以保证其农产品出口收入稳定；第二个《洛美协定 》建立了矿产品特别基金，通过矿产品特别基金对非加太国家矿产品生产国重建生产设 备、维持生产能力及出口给予支持。
洛美协定作为一揽子的贸易政策、援助及相关措施，在70年代发达国家与发展中国家 间关系上具有重要的影响，它被作为北南合作的第一个模式，使欧洲在世界上有了新的 形象，并与美苏的援助政策形成了鲜明对比。《洛美协定》作为欧盟发展政策的核心支 配欧盟与非加太集团71个国家的贸易和援助安排。洛美框架具有非互惠性、契约性、非 政治性、稳定性的特点。非互惠性即欧盟单方面给予非加太国家贸易特惠，允许非加太 国家全部工业产品和大部分农产品自由进入共同体市场，而欧盟向非加太国家的出口商 品则只享受最惠国待遇。契约性是指援助国与受援国谈判后通过双方签署协定来实施援 助，协定以法律形式为合作双方规定了权利与义务，从而保证双方关系的持续性。稳定 性是指援助来源的稳定，由财政议定书配置相关资金，由欧洲发展基金和欧洲投资银行 来行使具体职能。非政治性是指与美苏实施对外援助的战略考虑不同，欧盟没有任何政 治上的图谋，并且具有不干预的特点，即不管受援国政治倾向如何。此外，欧盟的发展 援助分布均匀，欧盟6个最大的受援国接受的援助只占援助总额的20%，而美国的主要受 援国接受的援助占援助总额的44%，日本为50%；而且欧盟比其他捐助国更多地对农村和 农业发展计划提供援助，占了总支出50%左右。
二、调整与变化
从80年代末开始，欧盟的发展援助政策开始进行调整。这一调整以80年代末谈判第四 个《洛美协定》为开端，到2000年《科特努协定》的签署宣布告一段落。围绕政策调整 出台的主要文件包括：第四个《洛美协定》，对第四个《洛美协定》进行审议的“中期 考察报告”，关于发展政策的“绿皮书”和《科特努协定》。
欧盟对外发展援助政策经过一系列调整之后完成了一个转变，从以贸易特惠为特色的 援助政策转为强调自由贸易，从注重援助的经济方面转为注重发展援助的政治与社会内 涵，从不干预、中立特色的援助政策转为注重对受援国的经济政治政策的监督干预。
1.援助动机的变化
欧盟的对外发展援助政策形成于1957年共同市场建立之时，其产生更多是出自于维系 原有的殖民体系的需要。70年代《洛美协定》的签署在某种程度上是欧盟对当时发展中 国家建立国际经济新秩序要求的一种反应。面对非加太国家在谈判中要求实行贸易的非 互惠原则和财政与技术援助不得附有特殊条件的强硬立场，欧盟顺应历史潮流，作出一 些让步。在《洛美协定》框架下，欧盟与第三世界发展中国家建立了良好关系，从而在 世界政治舞台上拥有了一定的地位与影响。进入90年代以来，欧盟在对外援助政策中表 现出较强的主动性与主导性，援助的动机超越了贸易利益和双边关系，带有浓厚的政治 色彩，援助政策从单纯的经济维度扩展到经济、社会、政治等多个领域。例如在《科特 努协定》中提出欧共体与非加太国家经济与贸易合作的目标是促进后者经济顺利地实现 与世界经济一体化，强调欧共体与非加太国家政治对话的重要作用，强调尊重人权、民 主、法制是双方伙伴关系的基本因素，以及良好治理的重要等。这一变化反映了欧盟试 图通过援助干预发展中国家的国内政治经济政策，影响发展中国家的发展进程与方向。
2.援助标准的变化
在90年代前，欧盟判定对一个国家是否给予援助与这一国家政府的经济政治表现无关 。然而，自第四个《洛美协定》实施，欧盟开始强调援助的经济条件性，此后又在1995 年“中期考察报告”中添加了政治条件性。在《科特努协定》中，一个国家能否获得援 助要以受援国政府的表现为基础，包括评价受援国实现制度改革进程的情况，使用资源 的情况，以及政府的宏观经济政策和部门政策等。假如受援国没有实行经济结构调整计 划，没有遵照人权、民主、法制等标准，它将面临援助的延期。
3.援助特性的变化
以特惠方式，将援助与贸易结合起来是多年来欧盟援助的特点。作为欧盟援助框架核 心的《洛美协定》是以其对非加太国家提供单方面特惠为特征的。但在2000年签署的《 科特努协定》中，这一情况有所改变。协定提出欧盟与非加太国家同意建立新的贸易协 议，其中双方将遵循贸易自由化原则，确保协议与WTO条款一致。据此，欧盟将逐步取 消单方面的贸易优惠，经过8年的过渡期最终转为自由贸易(最不发达国家除外)。《科 特努协定》还取消了出口收入稳定制度，代之以一个在出口收入上应付短期波动的制度 。这就将资金转移的重点放在处理短期预算平衡问题上，而不是长期的发展目标。非加 太国家在贸易中不再享受特惠待遇和出口收入补偿，意味着欧盟洛美框架下的援助政策 根本改变。
4.援助流向的改变
90年代前，欧盟援助主要针对非加太国家，援助的70%一直集中于70多个非加太国家， 并且长期以来以非洲撒哈拉沙漠以南地区为重点，在1975～1995年间，该地区得到欧 共体60%的援助。然而，90年代以后，欧盟援助的流向出现变化，用于援助的财源，在 分配上向中东欧国家和地中海国家明显倾斜。1996～1997年，中东欧国家和新独立国家 得到欧盟援助占欧盟对外援助总额的将近20%，中东地区和南欧得到14%，亚洲12%，拉 美10%，北非和撒哈拉为6%。据统计，欧盟目前只有一半的援助预算是给予亚洲和撒哈 拉以南贫困国家的，而在10年前这一比例是3/4。
5.欧盟在对外援助上与国际多边组织关系的变化
80年代以前，欧盟的对外援助基本不存在与其他发达国家及国际多边机构的协调问题 。80年代后期，欧盟的对外援助开始注重向国际多边机构靠拢，注重与其协调一致。为 提高效率，欧盟与世界银行建立新伙伴关系，共同促进非洲经济改革；在第四个《洛美 协定》中，加入了世界银行与国际货币基金组织所强调的结构调整项目；在《科特努协 定》中强调要全面考虑WTO倡导的贸易关系自由化，确保与WTO条款一致。在援助资源下 降，公众要求更有效的资金使用的呼声下，欧盟与国际援助机构放弃了彼此间竞争，制 定经济社会发展的联合战略。
欧盟的对外援助政策之所以出现变化调整有着外部与内部两大原因。首先，在冷战结 束、苏联解体、经济全球化与区域一体化迅猛发展的背景下，欧盟需要调整对外政策， 为对外发展援助寻找新的目标与动力。欧盟认为，冷战后对欧洲国家的安全、稳定与繁 荣的主要威胁来自于以毒品、艾滋病、环境污染、非法移民和恐怖主义等形式出现的全 球性共同问题以及其主要根源——全球贫困。因此欧盟将减少贫困、防止环境恶化、推 行民主、人权和良好治理等放在发展合作政策的首位。其次，90年代世界范围内掀起的 贸易自由化、经济全球化以及新自由主义思潮对欧盟——非加太国家关系体系产生强大 冲击，使得洛美体制不再能有效地行使功能。新自由主义改变了国际上对于发展问题的 看法，认为阻碍发展的主要原因不再是不合理的国际经济秩序，而在于发展中国家自身 的问题，主张必须转变国际经济干预手段，促使发展中国家调整经济结构，改革财政政 策，实行市场经济，实行贸易自由化和私有化。正是在这一背景下，欧盟放弃了特惠贸 易政策为核心的援助政策，对援助附加经济与政治条件，使援助政策适应经济全球化与 贸易自由化的趋势。再次，在国际力量对比北强南弱的态势下，欧盟与发展中国家的相 互关系发生了变化，这一变化必然影响到欧盟的对外援助政策。70年代第三世界建立国 际经济新秩序的强大呼声已经被西方国家的贸易资本自由化、民主、人权等的口号所淹 没。在这一背景下，欧盟需要重新确定与第三世界国家的关系。从欧盟一系列相关文件 中提出的标准、要求与目标等可以看出，援助国与受援国的关系已经从相对平等向不平 等发展，在两者关系上，欧盟完全处在强势地位，原来《洛美协定》中权力的钟摆离开 了非洲，在向欧洲方面摆动。
从内部因素看，欧盟政策调整与欧盟国家内部存在的援助疲软、公众普遍对援助结果 的不满有关。90年代以来，由于欧洲经济长期缓慢增长，失业率居高不下，公众对拿出 税收去提供发展援助的兴趣减弱；欧盟内部存在着对援助政策的一种厌倦情绪。欧盟成 员国政府由于财政吃紧，倾向于削减包括援助在内的预算。此外，援助效果进展不大也 使人们对援助产生疑问。欧盟从1957年开始实施对外援助，从1975年到2000年，300～4 00亿埃居在四个《洛美协定》下给予非加太国家，但是现在71个非加太国家中的39个仍 然属于最不发达国家，包括了75%的世界最不发达国家。非洲国家长期以来是欧盟援助 的重点，但这些国家发展却十分缓慢。这一情况促使欧盟内部与成员国之间对以往的援 助发展政策进行反思。
三、发展政策前景预测
1.欧盟对外援助仍然具有强大的动力
冷战后欧盟的对外援助不会减少，因为欧洲的稳定需要实施对外援助。欧盟认为在相 互依存、相互联系的全球化时代，世界的稳定有赖于发展中国家与发达国家共同努力， 而对外发展援助即是促进世界和平、地区稳定的重要手段。因而在欧盟内部对于是否继 续进行援助不存在争议；关键是在新的条件下，如何进行发展援助。欧盟官员认为，除 非找到使公众对发展援助感兴趣的方法，否则将难以获得大量慷慨援助支持。欧盟已经 就发展援助的机构调整等做出安排，强调成员国与欧盟政策的协调，欧盟委员会与非加 太国家的协调，欧盟内部各项政策间的协调，以便提高对外援助的效果与效率，增强公 众对援助的支持。此外，对外援助的动力还来自于援助给援助国自身带来的好处：穷国 消费多了，也就扩大了援助国的出口市场——有统计说，欧盟国家每在援助上花100欧 元，就又能使欧盟重新获得48欧元。同时，通过援助对受援国施加影响，使得这些国家 接受西方的自由经济和民主政治，也有利于建立欧盟倡导的自由民主的世界秩序。
2.欧盟多年以来形成的援助特性难以保持
欧盟及其成员国曾经因为在对外援助上具有的特性而自豪。但是从90年代政策调整后 的情况看，援助政策原有的特性不存在了：(1)援助有可能从长期计划转化为简单的救 济行动，或成为对受援国国际收支和财政平衡的干预调控方式；(2)出于地缘政治的战 略安全考虑，欧盟援助有流向与欧洲安全稳定密切相关的政治战略地区的趋向(如流向 中东欧与地中海国家)，由此将减少对非加太地区的关注；(3)由于援助的目标包括结构 调整、贸易投资自由化、良好的政府治理、民主、法制、人权等，欧盟有使自己的援助 政策成为世界银行与国际货币基金组织的模式的复制品的可能。
未来对欧盟发展援助政策的挑战是如何使援助更有效，如何解决欧盟内部“援助疲劳 ”现象，如何使《科特努协定》能够落实，既使欧盟保持与非加太国家传统联系，又使 民主、人权、良好治理的理念影响到受援国，发挥欧盟在发展合作中的主导作用。