摘要：近年来，我国的经济发展越来越快，因此用地的需求在不断的增大，这使得城乡建设中出现了很多问题。随着城市化进程的脚步的加快，城市用地在存量的情况下逐渐显得紧张；与此同时农村建设用地在使用方面就显得相对而言粗放、有些甚至可以说为浪费。由此引发的占用农田发展等一系列问题的出现。针对这一系列问题而提出的城乡建设用地增减挂钩机制在一定程度上缓解了这一矛盾。但是因为这一政策仅仅处于试点阶段，虽然各地方有很多的案例可以借鉴，但是由于体制的不完善，执行的不到位，依然会出现一些其他的问题，分析和解决这一系列问题并提出相应的方法应该是挂钩过程中的当务之急。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩机制；政策引导；相关研究
引言
随着城乡建设的不断发展，尤其是快速城市化的发展的背景下，城镇发展用地需求的不断增加，导致城乡建设用地矛盾不断突出。本文通过对城乡建设用地增减挂钩这一对策的介绍；挂钩机制的简要分析，并提出部分引导措施。
1.城乡建设用地增减挂钩的内涵
城乡建设用地增减挂钩制度主要是与城镇建设用地的正向发展和农村建设用地的负向发展而言，二者具有一一对应的关系，根据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用作城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过二者的良性互动和发展最终实现项目区内建设用地数量不增加，同时保证耕地数量不减少。长此以往，将实现土地所有权益的良性变化，实现城乡土地发展权的转移。实施城乡建设用地增减挂钩制度之后，我国的城乡土地发展权将实现良性转移，针对旧地块进行复垦整理，在拆旧区内实现挂钩指标的生产；同时对新地块进行开发重建，根据拆旧区的复垦进行新建区动态化建设，实现拆旧区与新建区的挂钩联动，进行农地发展权的转移和新建区城镇建设资金的回流，最终形成项目区内城乡土地的优化配置与城乡协调发展。
2.城乡建设用地中存在的问题
2.1农村土地所有权主体模糊
《宪法》第10条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；《中华人民共和国土地管理办法》规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。但从实践中土地使用上看，农村土地所有权主体的缺位，主要表现在"农村集体"这一概念上，比较模糊。农村集体在法律上其实并没有明确的界定。而是通过以上法律规定将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”。即“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。现行法律对于"农村集体"这一概念并没有明确的规定"农民集体"作为土地所有权这一主体的构成要素和运行原则；没有明确产权主体代表、执行主体的界限和地位；没有解决"农村集体"与农民个人的利益关系。而只是一个抽象的且没有法人资格意义的集合群体。
2.2土地流转行为不规范，期限偏短
我国地区经济发展水平不均衡，各地区城乡建设用地流转发展存在明显差异，土地流转规模区域差异大。且目前仪征城乡建设用地流转发的范围一般发生在本市及周边、本村或邻村、邻乡；流转主体多为亲戚、朋友或者关系较好的村民之间；流转合同大多以口头方式协商流转，或是没有签订详细的规定土地流转双方责任和权力细则的一份简单合同，手续很不规范。同时村集体组织不仅存在对流在出土地用途的失察，还存在替代农户流转土地，强行流转的现象。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆主要突出几方面：第一：流转土地不备案；第二：流转合同的不规范；农民缺少法律常识；第三：由于集体土地所有权主体模糊，一些村集体假借土地集体所有为名，随意终止承包合同。非法转让、出租和征用农民土地。土地流转行为的不规范，致使流转过程中土地纠纷不断增加。不仅阻碍土地流转，减少土地利用，会影响城乡建设用地挂钩制度运行的稳定。
3.政策性引导
3.1政府宏观调控
城乡建设用地增减挂钩的意义就在于对于城镇化加快过程中把乡村没有充分利用的建设用地指标转化为城镇建设用地，从而使得拆旧地块和耕地进行合并，实现耕地有效面积的增加，质量的提高，城镇建设用地的增加，节约土地的基础之上使城乡用地布局更加合理。根据增减挂钩的实施过程与指标周转的管理和使用，保障农民集体权益、遵从农民意愿、耕地有效面积增加、耕地质量提高、因时因地制宜，做好可持续发展的原则下。政府做好一定的宏观调控。对于运行中秩序的维护、市场的公正、新农村建设以及资源整合这些方面做到一个宏观的分析调控。
3.2多种制度模式的探索
在“挂钩”之前，就有了“宅基地置换”，“重庆地票制度”等模式来应对城镇建设用地的不断减少，通过不同的方式来增加城镇建设用地，由此引发的城乡二元结构的不断加深、占用耕地现象不断凸显、农村空心化等一系列问题不断出现。对于这一系列问题，不同的地方、不同的时期都提出了不同的做法，提供了不同的模式，但是在实行的过程中，都是要以耕地面积的不减少、耕地质量的提高为大前提。所以在这一大前提不变的情况下实现多种制度模式的创新探索。
3.3修改完善相关法律规定
通过“挂钩”试点工作中遇到的法律法规的短缺障碍，为了完善以及实现“挂钩”政策的实行以及推广。加快制定与之相关的法律法规显得尤为重要。使城乡建设用地增减挂钩审批、实施以及后期管理工作的规范化，指导城乡建设用地增减挂钩在全国范围之内推广。还为减少城乡二元结构，规范城乡建设用地挂钩市场奠定良好的根基。通过完善相关法律法规使城乡建设用地增减挂钩工作得到法律的保障，使得农民安拆迁安置工作有效进行，在乡村规划这一领域得到规范。农民权益能得到法律保障。
3.4创新农民权益维护策略
在农村土地征用这一问题上，可能开发商做得比政府要更多：①开发商在征地之前会做充分的市场调查。②对征收完的土地会进行充分的开发利用。在这一方面政府就应该逐步提高学习的态度：①土地征用的补偿问题；②土地的共享利益机制；③对农民的安置问题进行创新。重点是在征收完土地之后味道、农民提供就业的岗位。
3.5监督检查机制的加强
对于城乡建设用地增减挂钩这一政策进行充分的宣传，提高群众参与的积极性，监督这一项政策的实施性。在保证这一政策能充分实施的基础之上实行后期管理的规范化。坚决杜绝出现违背城乡建设用地增减不平衡、滥用指标、占优补劣等问题出现。
4.结束语
笔者以为，增减挂钩政策应该能直面农民在生产生活所需要的基本公共问题。摆在面前的就有三大问题：农民居住环境的问题；农民生产收益的问题；农民退出宅基地后续发展的问题。怎样改善居住环境，提高农民基本的公共基础设施建设，保持农民生活的收益在不减少的基础上能更加的便于种植等一系列基础性问题是政策实施的关键所在。通过增减挂钩这一项政策，顺势弥补乡村规划的空白，提高农村基础设施建设，调动农民的积极性，促使农业健康有序发展。政府、社会、乡村作为增减挂钩的主体，应该积极充分的参与到这一项政策中去，促进增减挂钩政策的有效实施。
参考文献：
[1]顾汉龙.我国城乡建设用地增减挂钩政策的演化机理、创新模式及其实施效果评价研究[D].南京农业大学，2015.
论文作者:初江峰,周龙进,廖顺宽
论文发表刊物:《基层建设》2018年第18期
论文发表时间:2018/8/6
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