对加强临时用地管理工作的思考
●曾文波
临时用地，是指建设用地单位或个人在短期内使用的与生产生活或建设工程相关联的各种不需办理征收与农用地转用手续，临时使用的土地。临时用地具有临时性、附属性和不改变土地性质与用途等特征。
式中:ainitial和afinal分别是a的初始值和终值。μ是对数调整因子,0<μ<1称为对数压缩因子,算法的搜索范围相对上移;μ>1称为对数膨胀因子,算法的搜索范围相对下移。μ=1,最后a收敛于afinal,本文中μ=1。μ越小,a递减越慢,在算法的后期可以进行更精细的局部搜索。在实际应用中,对不同的优化问题可以适当的调整μ的值。
临时用地是用地保障的重要补充，用好用足临时用地政策对广西提高土地资源保障能力具有重要现实意义。因此，笔者对如何加强临时用地管理工作进行了初探。
一、临时用地的有关规定
（一）法律规定
《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过2年。
（二）行政法规
根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），采矿用地（0602）属于建设用地范畴，指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地，排土（石）及尾矿堆放地。根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2016年修正），采矿所需临时用地主要指服务于采矿生产的临时用地，如临时生活区、短期采场用地等。但实际操作容易出现混淆的情况，因此采矿用地与采矿所需临时用地二者之间的边界需进一步厘清。
（三）部门规章
在《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（以下简称《通知》）下发之前，临时用地占用基本农田的审批基本处于暂停状态《通知》下发后，允许临时用地占用基本农田，并规定批准权限在县级自然资源主管部门，监督管理职责在市级自然资源主管部门。但部分县级自然资源主管部门审批准备工作不足，对无法避让的基本农田，论证其科学性和合理性有待进一步加强。
（四）地方性法规
2017年，原广西国土资源厅根据国家法律法规要求，结合广西实际，研究制定了《广西壮族自治区国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》（桂国土资规〔2017〕7号），从临时用地范围、使用条件、审批权限、材料要求、用地补偿、用地复垦、用地监管等方面进行了明确和完善。
⑮Katharina Boele － Woelki，Bente Braat and Ian Curry － Sumner(ed．)，European Family Law in Action:Parental Responsibilities，Intersentia Publishers，2005，p．351．
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（五）管理规定
《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2016年修正）第四十八条规定，因地质勘查、建设项目施工及其他临时设施需要临时使用国有土地或者集体土地的，应当按照下列权限办理审批手续：临时使用基本农田以外的耕地的，由设区的市人民政府土地行政主管部门批准；临时使用不涉及占用耕地的，由县级人民政府土地行政主管部门批准。企业采矿、取土占用土地不超过3年的，经设区的市人民政府批准，可以参照临时使用土地的规定办理用地手续。
二、当前临时用地管理存在的问题
（一）临时用地使用范围扩大化
在《广西壮族自治区国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》中，明确规定了四大类情形可以适用于临时用地：一是交通、水利、能源、管线、军事设施等工程建设项目建设施工所需临时使用的土地；二是工程建设项目选址、建设等需要对工程地质、水文地质情况进行勘测，探矿、采矿需要对矿藏进行勘查、开采所需临时使用的土地；三是抢险救灾等需要紧急使用的土地；四是法律、法规规定的其他临时用地。从近年来对临时用地图斑审核情况来看，建设项目本身、修建永久性建（构）筑物等使用临时用地的情形时有发生，这造成临时用地使用范围的扩大化。
（二）临时用地占用基本农田的审批机制不完善
《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经县级自然资源主管部门批准可临时占用，并在市级自然资源主管部门备案，一般不超过2年。同时，通过耕地耕作层土壤剥离再利用等工程技术措施，减少对耕作层的破坏。临时用地到期后，土地使用者应及时复垦恢复原种植条件，县级自然资源主管部门会同农业农村等相关主管部门开展土地复垦验收，验收不合格的，责令土地使用者进行整改。经整改仍不合格的，按照《土地复垦条例》规定由县级自然资源主管部门使用缴纳的土地复垦费代为组织复垦，并由县级自然资源主管部门会同农业农村等相关主管部门开展土地复垦验收。县级自然资源主管部门要切实履行职责，对在临时用地上修建永久性建（构）筑物或其他造成无法恢复原种植条件的行为依法进行处理；市级自然资源主管部门负责临时用地使用情况的监督管理，通过日常检查、年度卫片执法检查等，及时发现并纠正临时用地中存在的问题。
（三）采矿用地与采矿所需临时用地不够明晰
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条、第二十八条规定：抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。建设项目施工和地质勘察需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。
本文使用的交通流数据来自2016年厦门港主航道内进出港集装箱船舶的VTS截面数据基础上预处理过的数据。数据的处理是在定义航段基础上进行的，所定义的航段在厦门港九节礁附近的主航道上，该航段交通流较为密集，是船舶进出厦门港的必经之路。
（四）临时用地监管不到位
一是对用地单位擅自改变用途的行为监管不到位，如临时酒店 、临时厂房。二是对用地单位超期使用临时用地的行为监管不到位，导致用地单位不按照协议约定和法规规定到期拆除恢复用地原状。三是对部分占用耕地的临时用地履行复垦义务监管不到位。
三、建议
（一）严格控制临时用地审批范围
对按规定必须使用建设用地的项目，严格按照建设用地供应和管理，不扩大临时用地使用范围。
（二）理顺临时用地占用基本农田审批机制
《通知》下发后，县级自然资源主管部门要抓住难得的政策机遇，尽快理顺审批机制，配齐人手，做好准备工作，在开展科学、合理论证的基础上，加快临时用地占用基本农田的审批工作。
（三）完善临时用地批后监管
一是督促用地单位及时足额交纳有关土地复垦费用，严格落实土地复垦义务，确保复垦后耕地质量不降低。二是及时汇总临时用地坐标，并将此项工作纳入到国土资源“一张图”中管理。三是开展临时用地批后利用专项巡察。
（作者单位：广西自然资源厅自然资源开发利用处）
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