论苏南乡镇集体企业的改制与创新，本文主要内容关键词为：苏南论文,集体企业论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、苏南乡镇企业产权制度改革的新进展
自1996年以来，苏南地区乡镇集体企业产权制度改革全面展开。几年来，改制工作从经营机制变革到产权制度创新，从企业改革到政府改革，从建立企业法人财产权到构筑集体资产管理体系，由点到面、逐步展开，目前苏南地区乡镇集体企业的产权制度改革已经完成了90%。以颇具代表性的苏州市为例，到1999年上半年，全市15258家乡镇集体企业中，就有13198家实行了各种形式的产权制度改革，涉及企业总资产527.5亿元，分别占全市乡镇集体企业总数和资产总额的86.5%和77.8%，其中，组建股份有限公司15家，组建有限责任公司1383家，组建股份合作制企业3097家，实行租股结合等其他形式的有1745家，拍卖转让企业3315家，原来挂靠集体的私营“摘帽”企业3068家，兼并破产企业575家。全市404家大中型乡镇企业已改制278家，占68.8%，涉及总资产244.3亿元，占68.4%。1999年全市乡镇企业完成工业增加值412亿元，营业收入1497亿元，利税97亿元，分别比1998年增长12%、10%和15%。上述数据代表了苏南乡镇集体企业改制后的基本状况，通过改制，乡镇集体企业打破了过去单一所有制的结构与形式，向产权主体多元化方向发展，并引发了一系列深刻变化。
1.社区政府正在“退出”微观主体。苏南乡镇集体企业是典型的政府推动型经济。社区政府对苏南乡镇集体企业的发生和发展，曾经发挥过不可替代的历史推动作用。然而，政府推动型经济是传统计划经济的产物，尽管这种政府推动型经济在乡镇企业发展的初始阶段，表现出较大的灵活性，并取得了显著的经济效益，但是，却不能适应市场经济的要求。在市场经济条件下，社区政府以企业财产所有者的身份控制和干预企业的决策、投资、人事、分配等活动，扭曲了企业行为，导致投资决策的盲目性、资本构成的高负债性、生产行为的短期性、企业分配的掠夺性、监督管理的疲软性等弊端，政企不分的问题一直得不到很好解决。通过改制，明晰产权，明确责、权、利三者关系，割断社区政府与企业的“脐带”，杜绝社区政府随意干预企业的行为，迫使社区政府从微观主体“退出”，从负无限责任中解脱出来。社区政府不再干预企业的筹措资金、项目投入、干部调配、收益分配等具体活动，从过去的直接管理转变为间接管理，对社区内的企业进行规划、协调、监督和服务。通过改制，建立合理的税利分流机制，规范了政府与企业的获利行为。政府与企业的利益分配关系主要通过稽征税收来实现。企业按照法规，在依法纳税之后，对所获利润按照规定程序自主分配，消除了过去社区政府对企业无度索取的现象。政企分开取得了积极的效果。
2.多元产权主体和混合所有制经济正在形成。通过改制，过去单一的集体独资企业转变为股份有限公司、有限责任公司和股份合作制等类型不同的企业。因此，资本结构得到优化，由单一资本结构向多元资本结构转化。到1999年上半年，苏州市已经改制的企业中，实行公司制或股份合作制改造的占41.7%。全市乡镇企业实收资本中（不包括外商独资企业和1996年后新兴办的企业），乡村集体资本金占47.4%，个人和社会法人资本金占33%，外商资本金占19.6%。与此同时，产权制度改革也推动了多种所有制经济共同发展的格局的形成，从而打破了集体经济一统天下的局面，为各种经济成份办企业创造了条件。到1999年上半年，苏州市共有个体私营工业企业8792家，资本金45.8亿元。其中，通过“摘帽”转化而来的占34.5%，依靠集体企业拍卖转让而形成的占34.6%，由农民投资新办的占30.9%。农村个体私营工业企业完成的增加值和利税总额已占全市乡镇企业增加值和利税总额的25%和22.3%。可见，随着改制力度的加大，乡镇集体独资企业在资本结构、经济总量中的比重将继续下降，因而形成一种由公有制和其它所有制形式之间相互融合与渗透的多元、混合所有制结构，适应了市场经济要求，理顺了政企关系，盘活了存量资产，实现了产权优化。
3.企业正在成为市场主体和法人实体。通过改制形成的股份制企业或股份合作制企业，集体对改制企业的参股或控股，已不是原来意义上的单一集体所有制企业，它必须受到其它股东的约束，同时由于排除了来自外部的投资决策和行政指令的干扰，增加了企业“四自”能力，企业成为真正的法人实体，经营者在产权利益的驱动下，以市场为导向，不断调整产品结构，注重投资效率，降本节支，寻求企业生存的空间。对于通过出售、租售结合、先售后股等形式组建的法人实体，社区政府已基本上从这些企业的产权领域“退出”，企业成为市场主体，按市场经济规则运作，追求利益的增长和效率的提高。多元产权主体对自身财产的关切度明显增强，从而使“三非”支出大幅度下降，投入的方向更趋合理，出现了“三个为主”，即以生产性投入为主，以科技投入为主，以先进的生产设备投入为主，有效投入大大增加，这与改革前企业投入主要用于上项目、铺摊子、修建楼堂馆所的情况已有根本转变。当然，由于改制前的苏南乡镇企业是以集体积累为主，因此乡镇企业家自身的资本积累有限，改制后的企业在高新技术投入上短期内会受到一定的资金限制。
4.集体资产营运监管体制正在形成。在乡镇企业产权制度改革中，通过清产核资和资产评估，剥离不良资产，盘活集体家庭。到1999年上半年，苏州市投入企业经营的农村集体资产为173.5亿元，加上改制中企业回收的资金和已盘活的剥离资产，总量达232亿元，比改制前增加9.9亿元。随着改制的深入，乡镇集体企业改制回收资金不断增加。如何确保集体资产不流失，是改制过程中的一个重要问题。乡镇集体企业改制回收资金，是一种资产转移性收入，只能用于新的生产性投资或留作集体积累。改制回收资金的使用，应有选择地投入优势企业和优势项目，扩大再生产，也可投资于改善基础设施和发展工商业小区建设，还可通过参加投资基金、购买债券、委托银行融通等办法，确保集体资产保值增值，建立农民福利保障基金等，但不得用于弥补财政开支。
二、苏南乡镇企业产权制度改革中需解决的深层次问题
1.改制的外在动力：政资分离。在乡镇集体企业的产权制度改革中，政企分开的问题已经基本得到解决，但是，政资不分、所有者虚位的问题仍然普遍存在。社区政府对集体资产的占有，由以往的直接控制转变为控制资产经营投资公司载体，由以往实物形态占有为主转变为货币形态占有为主，因而对集体资产占有、支配、使用和受益都没有实质性变化，这是苏南乡镇集体企业改制中普遍存在的问题。值得注意的是，个别社区甚至出现了改制中尚未流失的集体资产改制后通过社区政府尚存的控制力以各种形式在悄然流失。根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》和《中华人民共和国乡镇企业法》的规定，乡镇集体企业的资产所有者应是社区的全体农民，应由独立于社区政府的农村集体经济组织负责管理、营运。但是，现实中苏南乡镇集体资产的产权具有明显的虚拟性，广大农民既不能用手也不能用脚来行使所有者权利，同时，由于集体经济组织并不是全体农民认同的管理机构，其现存的资产经营公司中的人员设置是由社区政府人员兼职或任免的，不可能独立于社区政府，因而也就不可能解决政资关系问题。社区政府要彻底从企业产权领域“退出”，真正解决政资关系问题，必须让财产所有者到位。应定期由社区全体农民直接选举集体资产管理委员会成员，由集体资产管理委员会成员代表全体农民行使所有者全部职能，并委托集体资产经营公司负责资本经营，集体资产经营公司必须按照现代企业制度的规则运作，对集体资产管理委员会负责，使集体资产保值增值。集体资产管理委员会每年必须定期向全体农民报告集体资产及其收益的投向和使用，对全体农民负责并受其监督。这样，农民就不再是一个虚拟的产权主体，而是对集体资产拥有占有和支配权，对集体资产的投资有着直接的相关性。
2.改制的内在动力：法人治理结构的建立。乡镇集体企业改制为股份有限公司和有限责任公司之后，重要的是要按照现代企业制度要求规范运作，但事实上，规范的法人治理结构并未真正建立起来，股东会、董事会、监事会的活动不正常、不规范，有的甚至形同虚设。董事长与总经理常常是合二为一，股东之间、股东与经营者之间矛盾时有发生。企业治理结构是现代企业制度的产物，是企业从“人治”到“法治”的飞跃。所谓企业治理是指，在所有权与经营权分离的条件下，对各利益主体之间的利益关系所进行的正式和非正式的制度安排，也就是说，通过一种制度安排，建立利益主体之间的权力、责任和利益的相互制约，从而实现利益关系的合理化。为了建立有效的公司法人治理结构，公司各层级之间按照法律程序建立了一个系统的委托代理关系。一般地说，存在二层级委托代理关系，即股东大会作为委托人将其财产委托给董事会代理，作为代理人，董事会又将企业财产委托给经理人员代理。在资本所有权与控制权分离的条件下，委托人与代理人的效用函数是不一致的，资本所有者作为委托人拥有剩余索取权，追求资本增值的资本收益最大化。而作为独立“经济人”的代理人，有自己的效用追求目标，他们的行为会在信息非对称和合约不完全的条件下违背甚至侵害股东的利益，与委托方发生冲突，提高了代理成本。因此，必须建立相应的激励机制和约束机制，制定规范的利益博奕法则，协调委托人与代理人之间的利益冲突，提高企业治理效率。这是苏南地区改制后的公司制企业必须加紧完善的重要问题。
3.改制的系统运作：配套的改革措施。乡镇集体企业产权制度改革是一项系统工程，改制成果的巩固需要采取相应的配套措施。其一，调整好劳资关系。改制后，劳资关系发生了显著变化。在组建的股份制企业中，由于经营者持大股、职工持小股或不参股的非均衡持股的普遍存在，所谓职工“一人一票制”形同虚设，因此，必然会出现职工与经营者的矛盾。转化为私营企业的职工常常处于弱小的地位。因此，他们权益的实现需要得到政府的支持和法律的保证。其二，解决好“三计”问题。改制后，一些企业经营者在经济利益的驱动下，为了达到少缴税费的目的，常常隐瞒销售收入和利润。因此，必须加强会计、统计、审计的“三计”工作，对于集体控股或参股的企业，应继续采取会计委派制。对于私营企业，在自愿的基础上，也可委派会计。其三，强化企业内部管理。改制后，产权的明晰增强了经营者强化企业内部管理的动力。但是，产权的明晰不能代替科学的管理。改制的企业必须建立健全管理控制系统、质量保证系统、经济核算系统、销售系统和新产品开发系统，全面提高产品质量和经济效益，使企业步入良性循环的轨道。其四，开发人才资源。现代市场竞争的本质是人才竞争。企业发展，关键在人。有人才企业就能发展，无人才企业就停滞。乡镇企业发展的历程也证明了这一点。改制后的乡镇企业除了保持已有的人才吸纳机制和人才激励机制，还必须开发新的人力资源。
4.改制的环境优化：社区政府的机构改革。乡镇集体企业产权制度的改革，割断乡镇企业与社区政府连结的脐带，不仅推动了乡镇企业的进一步发展，而且推动了社区政府行为转变和机构改革。多年来，社区政府机构庞大，人员众多，一直是乡镇企业的沉重负担。随着苏南乡镇企业改制的不断深入，不少社区政府自发地开始了机构改革，进行撤并部门，精减人员。社区政府的机构和人员与改制前比较，有了程度不同的精简，从而提高了工作效率。但是，社区政府机构、人员仍需继续精简与转变政府职能。其一，社区政府的行为转变和机构改革是被动的，改革的力度是有限的，不少地方仍等待上级部门的统一部署。社区政府的改革滞后于企业产权制度改革，结果势必影响乡镇企业改制的绩效。其二，通过改制，乡镇企业与社区政府的关系理顺了，乡镇企业的负担减轻了。但是，社区政府尚未进行彻底的机构改革，从而出现社区政府的财力空虚，运作失灵。这里需要特别指出的是，苏南地区普遍以农工商总公司作为乡镇一级集体经济组织的问题亟待进行改革，这与以追求利润最大化为目标的经营组织有着本质的区别。由于其内部的产权主体长期缺位，相当于“第二镇政府”，赋予了更多的行政管理职能，导致社区性合作经济组织的异化、淡化。客观上需要塑造一个把农村包括土地在内的具体资产折价量化到人，然后再合作起来，以一个村或一个乡镇为单位组建成公司制的股份合作制“企业”，以此替代农工商总公司这一组织形式。其三，由于已经实行机构改革的社区政府是被动的改革，因此，对改制后的乡镇企业采取怎样的管理形式缺乏前瞻性，处于走一步看一步的状况，缺乏长远的目标。上述分析表明，乡镇集体企业产权制度改革，必须与社区政府的行为转换和机构改革一致起来。社区政府改革不到位，乡镇集体企业改制的成果是很难得到巩固的。社区政府必须面向市场经济，实行“小政府、大服务”，使改制彻底到位。