社会主义市场经济中的政府行为合理化，本文主要内容关键词为：社会主义市场经济论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，政府职能随着市场化进程的逐步推进发生了很大的变化。在进入新世纪以后。经过20多年的市场化取向改革，我国已由原有的高度集中的计划经济初步转向市场经济，社会主义市场经济体制也已初步建立。在这样的条件下，政府管理经济的行为如何适应市场经济的要求，向着合理化的方向不断调整，日益成为正确履行政府职能的一个重要问题。
一、政府行为合理化的原则规范
政府行为合理化首先必须坚持市场基础作用原则。政府履行一定的经济职能是市场经济正常运行和发展的内在要求，就其实质和基本内容而言，是对市场运行过程进行适度的干预和调控，而市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具，能够以最快的速度、最低廉的费用、最简单的形式把资源配置的信息传递给相关的经济行为主体，因而干预和调控经济的政府行为是以市场机制自身的存在并充分发挥对社会资源配置的调节功能为基础的。
市场基础作用原则的具体内容包括这样几个方面：一是实行政企分开，政府不直接干预微观主体的生产经营和市场活动。政府对经济活动进行管理和调控要取得成效，必须借助市场机制对微观主体的利益引导，依靠微观主体的反应和行为调整来实现；同时微观主体及其经济活动状况所提供的信息反馈，又构成修正政府行为的重要依据。企业只有成为独立的利益主体，才能自觉、主动地接受市场机制的调节和引导，也才能对政府的管理与调控具有高度的灵敏性并及时作出反应和行为调整。二是政府行为要维持、保障和创造市场机制有效发挥基础性调节作用的条件和环境，而不是要削弱或取代市场机制自身的调节功能。市场经济条件下政府行为的一个基本出发点，就是为市场机制的正常运转和充分发挥积极作用创造必要的条件和环境，政府行为是否有效，实际上首先要看其是有利于市场机制正常发挥功能，还是损害了市场机制的调节作用。因此，管理与调控经济的政府行为，应以不破坏市场机制的作用条件为限。履行经济职能的政府行为，也要尊重市场活动规律，借助于市场，通过对市场机制作用条件和市场状态的干预与引导，来力求使市场调节的结果符合政府管理与调控的意图。如果无视市场机制的基础性作用，甚至无限定条件的任意越过市场进行直接干预，就有可能损害经济运行的机理，甚至会付出巨大的代价。因而可以说，对市场机制没有损害或损害最小的政府行为，就是效果最好的政府行为。三是政府行为应尽量从被动转为主动，防止和避免市场机制的作用条件遭到较大的破坏。管理与调控经济的政府行为应是一种主动实施的行为，要尽可能避免在市场秩序已非常混乱或经济失衡已经非常严重而使市场机制的作用条件严重扭曲的情况下，才去被动地、仓促地实施一定政府行为的做法，这样的政府行为取得成效往往需要较长的过程。
在实施一定的政府行为的时候，要认真审视这只“看的见的手”的不完美的地方，把握有所不为和有所为的界限。这就是政府自身的行为能力，超出行为能力，就应有所不为，这时的有所不为，实际上是一种积极的方式；只是在政府行为能力的限度内，政府干预方可有为。只有知道和了解什么地方、什么时候、什么条件下应当“无为”，才能使政府行为有所作为。世界银行在《1997年世界发展报告》中就提高政府作用有效性的战略指出：“使政府的作用与其能力相符，这是本战略的首要因素。当政府能力很脆弱时，政府如何进行干预及在什么地方进行干预就需要仔细地研究。许多政府在缺乏资源和能力的条件下试图办过多的事，它们往往过大于功。”[1]超出行为能力进行管理与调控，一方面是心有余而力不足，难以取得实际成效，另一方面又必然浪费稀缺的管理与调控资源，其结果则可能是有为而无功。因此，实现政府行为合理化，还必须坚持以政府行为能力为限度的原则。
具体来看，首先要考虑的是政府是否有能力比市场做得更好。市场机制的自发作用会导致一定的经济波动，造成社会资源配置的效率降低和一定的资源损失。但是，超越政府行为能力的管理与调控，也可能引起经济波动，而且其所引起的经济波动的波幅往往更大，对社会经济所造成的损失往往更为惨重。这在我国经济运行的历史实践中已经有例证，许多研究我国经济波动和经济周期的学者都从不同的角度指出，超越政府行为能力的管理失误或计划失误，是我国已有的经济增长周期波动的重要原因之一。因此，只有在有能力比市场做得更好的条件下，才可能实施一定的政府行为。其次，要考虑政府行为的实施是否拥有一定的资源基础。实施政府行为必须以一定的资源投入为基础，脱离资源基础的政府行为往往是“水中捞月”、“空中楼阁”，在特殊情况下勉强实施，也必须会对长期的经济增长和社会发展造成损害，这在我国以往的历史中已不乏先例。再次，要考虑政府是否有能力适应当的控制行为成本。政府行为必须讲成本和收益，只有当政府行为的收益超过成本时，政府行为才可以实施。当然，考虑政府行为的成本与收益不一定局限在经济方面，还应顾及一定的政治、社会目标。但无论如何，只有在控制一定行为成本的前提下，政府行为的实施才具有现实性。
实现政府行为合理化还必须坚持法制化、程序化的原则。合理化的政府行为，不仅表现在以市场作用为基础和在一定的行为能力限度内实施，同时也表现为政府行为的法制化、程序化。法制化是指政府行为必须符合一定的法律规范。马克思曾说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”[2]通过有关的法律、法规对政府行为进行规范，一方面，使政府行为取得了合法性与权威性，保证了政府行为的有效实施和充分发挥作用；另一方面，也确定了政府行为的范围和空间，为在政府行为实施中防止滥用权力、主观武断以及以权谋私等提供了法定依据。通过政府行为的法制化，可以从根本上杜绝在政府行为实施上的以言代法、以权代法、以权压法等现象。程序化是指政府行为从决策到政策手段运用必须符合一定的运作程序。一位外国学者指出：“任何一项影响资源配置的政策、公共部门从事的任何经济活动以及任何一种对私营经济活动的管理办法只有在下列条件下才能实行，即在政策内容及其手段清晰的前提下，存在一套论证政策可行性的详细程序与准则。”[3]也就是说，实施政府行为的决策应经过提出、论证、审议、批准等一定的程序，同时政府行为中一定政策手段的运用也应符合一定的程序性规定。行为程序化虽然有可能延长行为过程，但却能有效地防止个人专断和长官意志，尽可能避免个人观念和经验的束缚，使政府行为的实施更具有科学性。
二、政府行为合理化的机制创新
实现政府行为的合理化，必须进行机制创新。世界银行在关于政府作用的发展报告中认为，如果政府的作用与其行为能力相适应，那么政府就可以对经济发展作出极为重要的贡献；但是能力并非天生注定的，如果政府要进一步促进经济发展和提高社会福利，就必须提高其行为能力。因而提高政府有效性战略的一个重要因素就是，“通过重振公共机构的活力从而提高政府能力”，而“建立有利于公共部门发挥能力的体制对于提高政府的有效性来讲至关重要”。[4]因此，随着我国经济与政治体制改革的深化，在政府转变职能的基础上，必须进行政府行为合理化的机制创新，包括决策机制创新、实施机制创新和约束机制创新。
其一，进一步健全和完善政府行为决策的信息反馈系统。有关决策的信息对政府行为决策是至关重要的，是政府行为决策的重要参考依据，正确、科学的政府行为决策要求信息及时、准确、尽可能完备和适用。我国政府行为决策的信息系统建设已经取得了长足的进展，并开始运用现代化的技术装备和模型分析方法，但相对于政府行为决策科学化的要求而言，还应通过改革进一步健全和完善。主要是改革调查统计方法，提高原始信息的真实性和可信度；运用科学的信息技术和方法来提高信息质量，保证决策信息的准确度和可靠度；深化经济与社会统计制度改革，逐步完善符合我国实际并与国际标准基本接轨的经济与社会信息系统。
其次，要建立和形成有关政府行为决策的利益表达机制。一定的政府行为决策总是体现一定的利益取向，其贯彻实施必然引起不同利益的调整，只有利益协调程度较高的政府行为决策才可能取得实效并具有现实性。这就要求建立和形成政府行为决策的利益表达机制，以充分了解、掌握不同利益主体的利益要求，并在行为决策中加以协调。如果没有利益表达机制，或者利益表达机制不完善，政府的行为决策就难以对有关利益主体的利益要求作出积极的反应，那么即便这种决策在主观上是要对各种利益要求进行协调而坚持社会利益最大化取向，但实际作出的行为决策的利益取向则可能发生偏差。因此，要通过顺畅的利益表达通道，倾听社会各个阶层、各个方面、各个地区对政府行为决策的呼声和利益要求，特别是要让那些利益表达渠道较少、利益要求易被忽视的阶层、方面和地区，如普通的工薪阶层、低收入阶层、中小企业、经济实力较弱的地区等，能够反映和表示自己的意愿；同时，还要重视政府行为决策的可能受益者和受损者的利益表达，这对于确定政府行为实施的时机、发生效力的时限、利益补偿的配套措施以及减少执行阻力是非常重要的；在可能的条件下，还应对重大的、关键的政府行为决策进行广泛的社会讨论，使不同的利益要求得到充分的反映。
再次，完善政府行为决策的建议、参谋和咨询系统。完善的决策建议、参谋和咨询系统是科学化的现代政府决策体制的重要特征之一。我国现在已有政府系统内外的一些研究机构以不同的方式参与政府行为决策的参谋咨询，但还很难说已成为政府行为决策体制的有机组成部分。因此，必须对政府行为决策的建议、参谋和咨询系统从体制上加以完善。一是健全机构，有关实施政府行为的职能部门同时也应成为决策的参谋机构，政府系统内部承担决策建议和参谋职能的有关研究、调研机构要充分发挥作用，建立由一流专家、学者和研究人员组成的高级决策咨询班子，在有关高等院校、科研单位确定若干提供决策建议、参谋和咨询的研究机构，鼓励其他的民间决策参谋咨询机构展开活动。二是决策建议、参谋和咨询活动制度化。这些机构在政府行为决策研究上要有分工，要从行为决策的需要提出决策建议，决策建议应包括具体的决策内容、实施的时机和时限、所要支付的可能成本、可能出现的负效应、预期的目标实现程度以及行为能力与此相适应的程度等；还要与政府决策主体建立相对稳定的联系，承接政府决策主体提出的有关决策建议的研究任务，定期或不定期的提交决策建议和咨询报告；同时，也要通过各种直接和间接的方式，对这些机构必要的研究经费予以保障。三是把决策咨询纳入决策程序。一方面要有一个精干得力而又相对独立的机构（可以在这些参谋咨询机构中选定）对这些参谋机构进行协调、组织并适当控制提出建议咨询的成本；另一方面要通过有关法律、法规把决策咨询纳入决策程序，使决策咨询在程序上具有强制性，确保只有通过决策咨询程序才可以作出有关政府行为的决策。
第四，建立决策方案论证和竞争机制。由于不同决策建议咨询机构掌握信息的差异和信息的不完备性，因而在可允许的条件下，应尽可能公开各种政府行为的决策建议，特别是公开各种决策建议在实施中所可能付出的代价、支付的成本和取得的效益，以使所提出决策建议涉及的利益相关者表达修改和调整意见；同时由于不同决策建议的出发点和研究角度的差异，每一种决策建议都可能有其自身的长短优劣，因而要通过一定的方式，对各种决策建议进行质疑，在各种方案之间进行辩论，让不同的决策建议相互进行竞争。这样，保证政府决策主体有充分的决策建议选择空间，从不同的决策建议中确定较优的行为实施方案，或者对各种建议扬长避短，取各家之长，进一步综合出新的较优的行为实施方案。
第五，完善政府行为决策的决断系统。决断系统是行为决策中心，对政府行为决策有最终的择定权。在保证党的领导的前提下，政府行为决策的决断系统内应形成决策职能分工明确和决策权限有效制约的有机联系；要建立决策责任制，决策者应承担重大行为决策的政治责任和经济责任；同时，要通过一定的机制，使真正具有决策才能和素质、对党和人民忠心耿耿的杰出领导者进入决策层。
一定的政府行为总是由一定的政府机构实施的，因而实现政府行为合理化还应进行政府行为实施机制创新，其基本内容是进一步深化政府机构改革。概括而言，一是按照精简、统一、效能的原则，调整政府机构设置；按照权责统一的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。二是实行精兵简政，适当压缩政府机构的规模，降低政府行为的维持和运行成本。马克思曾在《法兰西内战》中提出过廉价政府，其意是以较低的成本维持政府运行。而我国政府机构膨胀、冗员过多，导致整个政府运行成本持续增加，相对降低了政府行为的绩效。因此，应采取治本之策来治理政府机构膨胀这一痼疾。三是完善国家公务员制度，建设高素质的政府机构专业化人员队伍，提高政府行为的效率。政府机构是政府行为实施的载体，但政府机构能否高效、协调和规范运转，还取决于政府机构工作人员的素质和专业化水平，这需要完善国家公务员制度来加以保障。其重点应是：进一步完善政府机构的公务员招聘和录用制度，采取有力措施抑制公务员招聘、录用中的“人情关系”，使高素质的、具有专业化水平的人才进入政府机构；建立和完善严格的考绩和晋升制度，为真正具有真才实干的工作人员提供更大的发展空间；不断改进公务员报酬和福利保障制度，形成合理的利益激励机制；通过各种社会承认、社会声誉、社会尊重和奖励等非货币激励方式，增强政府机构工作人员的职业荣誉感和工作积极性；建立各种形式的责任制，强化监督约束机制。
合理的政府行为总是受到监督约束的政府行为。政府行为具有权威性，而权威如果不受约束或约束弱化，反而可能造成行为失效。著名的发展经济学家刘易斯曾在其《经济增长理论》一书中提出了所谓“另一个经济增长悖论”，认为发展中国家经济增长的后发性需要政府具备和发挥相当广泛的职能，但“不发达国家政府在承担这广泛的职能方面比发达国家政府无能。不发达国家的管理人员倾向于腐败而低效率……。这是另一个经济增长悖论。正像穷国比富国需要更多更好的政府活动但所得到的政府活动总量更少、更糟”[5]。在政府行为实施的过程中，可能产生“寻租”活动，即有关的利益主体为使政府行为向有利于自己的方面倾斜，进而从政府行为的实施中获得额外的、更大的利益，通过各种途径、手段以各种合法的、不合法的方式，对实施政府行为的有关机构和工作人员进行影响、贿赂。而政府行为实施中的寻租活动必然导致大量社会资源的浪费，不仅使政府行为的成本提高，而且增加了社会运行的交易费用，严重扭曲政府行为实施的方向与成效。因此，政府行为的合理化要通过建立与完善有效的约束机制来得以保障。这种约束主要是三个方面：一是政府机构和政府工作人员的自律，通过各种方式对自身行为加以约束，确保自主地制定、实施各种决策和政策，防止与减少各种“寻租”行为，坚持反腐倡廉；二是建立和完善监督机制，通过对政府行为进行经常性和非经常性的监督与检查，抑制各种失范行为、渎职行为和腐败行为；三是建立和完善责任机制，明确与落实政府行为的法律与行政责任，对于各种违反法规、原则、程序和纪律的行为及当事人，都要予以相应的惩戒。诸如由于主观过错或故意致使决策失误的，不按法定程序进行决策和实施行为而给社会发展和经济建设造成重大损失的，由于玩忽职守、渎职亵职使政府行为失效的，在实施政府行为中徇私舞弊、谋求个人或小集团利益的，利用职权对抗或干扰政策执行的，等等，都应视情节轻重和造成损失的大小，相应给予必要的经济处罚、行政处罚乃至刑事处罚。
三、政府行为合理化的绩效评估
政府行为的绩效评估，是指运用科学的方法，系统搜集关于政府行为的信息和资料，对一定的政府行为及其成效进行衡量、分析、比较和综合性评价。政府行为绩效评估的主要目的，在于通过对政府行为的透视和分析，确认政府行为实施对问题的解决程度和对社会运行的影响程度，鉴定一定政府行为所实现的绩效，以求进一步优化政府行为，促进政府行为的合理化与科学化。通过绩效评估，可以肯定一定政府行为的成效并寻找在行为实施中所存在的缺陷和问题，提高政府行为的实施质量；可以为一定的政府行为提供依据，根据对行为绩效的判定，决定对现有的政府行为是维持、延续、加大力度，还是适时进行调整和修正，或是终结现有的政府行为而实施新的政府行为；还可以在尽可能大的社会范围内，使不同的社会成员、利益群体以及各类社会主体取得对政府行为实施的认同与理解，增加对政府的信任与信心。
尽管政府行为绩效评估具有重要意义，但要能科学、公正、周密地进行评估并作出精确的判断，却是一件极为不易的事情。为了提高政府行为绩效评估的科学性、公正性、客观性和可信性，在进行政府行为绩效评估时需要把握以下几个问题：
第一，评估信息资料要尽可能的充分和准确。政府行为绩效评估的先决条件是获得有关信息资料，政府行为对整个社会的广泛影响，决定了这些信息资料是庞大的，而评估中所获得的信息资料，往往是抽样统计数据、典型调查资料和逐级汇总的数据与自下而上汇报的情况，如果这些数据、资料和情况的代表性、相关性与准确性的程度较差，就会降低评估的可信性。
第二，对行为目标要准确定位。首先要确定行为目标的正确性和合理性，如果行为目标本身就有失误，以此为依据作出的评估就难免出现偏差；其次要注意政府行为实施过程中行为目标的调整和修正，以不同的目标变量为参照所得出的评估结论显然是有差别的；同时还要考虑目标体系的系统性，对目标体系中多重目标排序组合以及重要性的不同划分，直接影响到对行为实施结果的判定。
第三，尽可能辨认和区分政府行为的实施成本。一定政府行为实施的整个过程中，其行为成本与其他的社会成本或运行费用往往是混合在一起的，因而在进行一定政府行为评估时，必须采取一定的分析研究方法辨认与核定行为成本。一方面对于一定政府行为的成本不至于有过大的遗漏，另一方面也避免对一定政府行为进行成本高估。
第四，要全面、综合、客观地分析研究政府行为的多方面影响。一定政府行为的影响往往涉及整个社会生活的许多方面，有预期影响，也有非预期影响；有即期影响或短期影响，也有长期影响；有正面影响，也有负面影响；有对经济运行系统的影响，也有对整个社会运行系统的影响；有可以进行定量测定的影响，也有只能进行定性分析的影响，等等。因此，政府行为评估必须全面、客观，才有可能得出公正、科学的结果，决不能“各取所需”，只选取有利于某种目的的因素而故意舍弃其他因素进行评估。
第五，要尽可能确定一定政府行为和一定社会状况变化的因果关系。一定的社会状况变化，往往是多种因素、多方面作用力所导致的，甚至在特定条件下某种理想状况的达到并不是一定政府行为的功效，因而只有准确地确定一定政府行为和社会状况变化的因果关系，才能对政府行为作出客观的评估。
第六，要避免陷入政府行为评估的主观误区。所谓评估的主观误区是指在行为评估中有意识地夸大或缩小、掩盖或扭曲有关政府行为的客观事实，或者混淆评估中的某些是非界限，以使评估服从于某种预先设定的、特殊的目的需要。如违背实事求是的原则，预先设定评估结论，然后只选取有利于证明这种结论的部分数据、资料和事实，通过评估程序使之确定；或把行为评估转化为论证、宣传行为实施的正确性，不恰当地夸大有关政府行为的成效，隐瞒政府行为实施中的失误及失效；或在评估中以表象取代事实，文过饰非，规避责任，把行为评估变为寻找行为失误、失效的客观原因，等等。如果陷入这些误区，政府行为评估就会丧失科学性和公正性。
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