政府规制私有财产的宪法限制，本文主要内容关键词为：宪法论文,财产论文,规制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2004)03-0045-04
一、宪法是确认和保护私人财产权的根本法
根据洛克的观点，人类一出生即享有生存的权利，私有财产是人为了生存，通过自身 的劳动使产品脱离自然所安排给它的一般状态。所以，财产权是“每人对他自己的人身 享有一种所有权，除他以外任何人都没有这种权利。……只要他使任何东西脱离自然所 提供的那个东西所处的状态，他就已经掺进他的劳动……因而使它成为他的财产”。洛 克从自然的共有物出发，认定财产权始于劳动，由于财产是保障人的生存所必需的，因 此它是其他人权的基础。在自然状态下，每一个人都有捍卫自己财产的权利，但为了人 类“更安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯”，人 们必须组成政治社会，而“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的 ，是保护他们的财产”[1]。
由于洛克的财产权理论认为财产权是一种纯粹自然和道德意义上的权利，因此被学者 称之为自由主义财产观。当然，洛克在探讨私有财产权时并没有否定私有财产的限制， 他认为，“同一自然法，以这样的方式给我们财产权，同时也对这种财产加以限制”[1 ]，这种在自然状态下的限制即以每个人只能获得其所需的部分为限制原则。在政治社 会，个人在转让权利时即授权公共权力机构制定法律对土地及私人财产行使管辖权。学 者莱斯利·阿穆尔认为，洛克的学说在一定程度上影响了美国的宪法和宪政，特别是其 自然法思想和限制政府权力的宪法原则。阿穆尔认为：“洛克学说中的重大和主要的目 的是指人们最初结合成国家的目的，而不是指维持政治社会的目的。”[2]我国也有学 者认为，美国宪法修正案第五条的充公条款受到了洛克自由主义以及共和主义的双重影 响，自由主义者强调财产权是一种自然权利，宪法对财产权的保护是为了使私人权利具 有对抗政府权力的性质；而共和主义者强调财产权是一种社会责任，强调政府立法对财 产权的限制。实际上，自由主义财产观昭示的是财产权利的起源及其不可侵犯性，体现 公民财产权的宪法价值，即私有财产权是具有对抗政府权力的权利，这一价值奠定了市 民社会与政治国家的宪政基础[3]。而共和主义财产观则是在承认私有财产的对抗性质 的前提下，强调政府对私有财产的管辖权，调和私有财产权与公共利益之间的矛盾，为 私有财产施加社会责任。两者在私有财产权的宪法地位上并无根本冲突。
既然私有财产权是必不可少的人权，人类组成政治社会的目的在于防止对私有财产权 的侵犯，更好地保护财产权，并且，考虑到在社会生活中，财产权可能受到来自他人其 他国家以及其他有组织的公共权力及公共机构的侵犯，政府就必须制定法律对侵犯财产 的行为进行制裁，以保护政治社会的秩序。对于私人财产受到他人侵犯的情况，由民法 和刑法对之加以保护，通过追究侵权者的民事和刑事责任达到保护的目的。对于私人财 产权受到其他国家侵犯的情况，政府必须组织国防以从根本上保护公民的财产权，在存 在国际法律秩序的前提下，一国公民对他国的侵权可以通过法律手段来寻求救济。
第三种侵犯私人财产权的情况在所有的侵权情形中最为严重。如上文所述，人们组成 政治社会的目的是为了保护包括财产权在内的一切人权，但是政治社会必须要有执行公 共事务的权力机构。权力机构不仅有权制定财产的合法性标准，为保障私人财产权不受
侵犯而制定法律规则；而且，权力机构有权为公共利益的需要对财产权进行规制，即限 制财产权的行使并有权对私人财产进行征收和征用或者改变私有财产权的性质。由于包 括政府在内的一切公共权力机构具有制定法律、执行法律的力量，一般的私人是无法与 之抗衡的，政府的强制力可以通过一切自己认为“合法”的手段来剥夺私人的财产，并 对公民的个人反抗施加暴力，因此，政府是公民私人财产权最危险的侵犯者。既然人类 社会的生活不能没有公权力，更不能没有政府，公权力的存在既有可能保护人权，同时 也可能摧残人权。基于这种考虑，人们制定宪法的目的之一就在于授予政府权力，同时 又要对这种权力施加宪法上的限制。
二、政府规制私人财产宪法规范之比较分析
所谓政府规制，是指政府出于公共利益的需要，有权在宪法授权的范围内对公民的私 人财产进行征收征用或者强制。从政府行为的性质来看，政府的规制可以分为立法规制 和行政规制两类。立法规制是立法机关通过制定法律进行的规制，而行政规制是行政机 关依照法律的规定对私人财产进行的规制。既然出于公共利益的需要规制私人财产是一 种宪法上的权力，因此，有必要对政府规制的性质进行分析。
政府规制体现一种强制性的权力。由于西方国家从自由竞争向垄断过渡后，私人资本 对社会整体利益构成了严重威胁，因此宪法授权政府规制私人财产的权力有所加强，在 法理上也认定个人财产是社会的产物，必须要承担社会责任。到第二次世界大战后，这 种观念得以进一步发展，人们几乎普遍认为私人财产权是一种应该对其加以限制的人权 。不过在政府有权规制的前提下，我们也应当清楚地认识到政府规制不是要否定私人财 产的宪法地位，不是说政府的规制是不受限制的权力。相反，宪法授权政府规制私人财 产并没有放弃这样一种核心理念，即私有财产权是一种对抗政府的人权，宪法授权政府 规制的目的是为了更好地保护私有财产权而不是要剥夺这一权利。所以，与其说这是宪 法对公民私有财产的限制，不如说这是宪法对政府权力的规范和限制更符合宪政原理。
可以这样认定：为了防止政府滥用公权力侵犯私人财产权，宪法对政府的规制权进行 了限制。为了说明宪法对政府规制私人财产进行限制的合理性和科学性，有必要对这些 规定进行比较分析。
最早对政府规制私人财产权进行限制的宪法性法律出自英国。该国1215年的《自由大 宪章》第2条至第14条规定国王不得运用公权力侵犯合法的土地和财产的继承权，不得 未经许可而征收免役税与贡税。1295年的《无承诺不课税法》第2章规定：未经物资所 有者之自愿承诺，国王以及国王之继承人与官吏，皆不得征用任何人的谷物、羊皮、皮 革以及其他物资。1628年的《权利请愿书》对财产权的保护作出了三款规定：一是不得 强行向人民征收贡金和捐献，二是不经正当法律程序和合法裁判不得将人民驱逐出境、 强使其离开采邑或剥夺其生存权，三是不经国会同意不得征收任何租税。这三款规定已 经具备了近代宪法限制政府规制私人财产权的基本内容。1689年的《权利法案》规定， 未经国会允许，以国王特权而征收或者供国王使用而征收金钱为非法；定罪以前，特定 人的一切让予及对罚金与没收财产所作的一切承诺，皆属非法而无效。英国宪法性法律 对财产权的保障为其他宪政国家所仿效，成为具有共同特征的法律准则。在长期的宪法 实践中，大多数西方国家的宪法在限制政府规制私人财产方面有以下一些共同的特点。
第一，在政府规制财产的范围上，宪法一方面概括性地规定财产权，另一方面则规定 纳税等涉及物质利益的存在的权利均属于私人财产的范围，如果政府的规制对这些个人 物质权益构成侵犯则应当受到宪法的约束。
第二，在政府规制财产的目的上，各国宪法一般均规定政府对财产的规制必须符合公 共利益或者公共福利，即只能根据公共利益的需要才能征用和征收财产。
第三，在政府规制财产的方式上，西方国家的宪法一般规定有征收、征用、充公和剥 夺，只有部分国家规定了其他的规制手段。
第四，在政府规制财产的程序上，西方国家的宪法大都规定必须经过合法的程序，不 经合法的程序而规制财产属于非法。
第五，在政府规制财产的补偿上，西方国家的宪法大多规定公平补偿或者公正补偿。 如美国宪法、法国1789年人权宣言等。
通过以上比较可以作出以下几点简短的结论：首先，宪法上的公民财产权包含财产权 益或者已经取得的物质利益，它是一个比民法上的财产权更加广泛的法律概念。根据西 方国家宪法的规定，公民的这种财产权利是保证公民生存权所必不可少的权利。因此， 有些国家的宪法将不能剥夺私人的全部财产作为特别规定，此种规定虽然适用范围有限 ，但充分体现了宪法对私人财产与人权的保护。其次，宪法规定政府对公民的私人财产 进行没收、征收、征用和社会化等不是要限制公民的财产权，而是要对政府行为进行限 制，这是宪法规定私人财产权的基本目的和基本原则。在政府对私人财产的规制方式上 ，西方国家的宪法对间接规制作出了限制性的规定，这些间接规制主要表现为强制纳税 或者强制要求履行财产义务，这些规制方式实际上在很大程度上构成了对公民财产权的 侵犯。再次，政府规制私人财产的补偿应当是公平合理的补偿，而不是政府想给多少就 给多少。而且，多数国家的宪法规定，政府的补偿应当是事先补偿。公平补偿和合理补 偿是对公民财产权的恢复，因此它构成了政府征收和征用财产的重要宪法限制，这些规 定充分体现了宪法对政府规制财产进行严格规范的精神。
三、合宪性审查是宪法保护私人财产的主要手段
宪法之所以能够限制政府对私人财产的规制，是以宪法具有最高法律效力为基础的， 不论宪法规定得如何妥当，如果公民对政府的规制行为进行合宪性质疑，而宪法却不能 成为判断政府规制行为合法与否的标准，那么宪法就会变成“死法”而丧失其根本法的 功能。
近代，许多思想家从人本主义出发论述了人权的不可侵犯性，认定生命、自由和财产 是不可剥夺的人权，人们组成政府的目的在于保障人权。为了防止政府侵犯人权，需要 制定一种法律来对抗政府权力，这种法律就是被人们称之为国家根本法的宪法。如日本 学者杉原泰雄认为，近代立宪主义型的市民宪法体现了近代立宪主义者对权力不信任的 特点。他引用托马斯·杰佛逊起草的《肯塔基州议会决议》中的一段话作为说明：“信 赖，在任何场所都是专制之父。自由的政府，不是以信赖，而是以猜疑为基础建立的。 我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们，这不是出自信赖，而是来自猜疑。……因 此，在权力问题上不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为 不端。”[3]这种宪法观念深刻地影响了其他国家的制宪活动，凡在反对专制权威的政 治实践中产生的宪法莫不以限制政府权力作为其立宪的宗旨。
在一国的法律体系中，只有宪法被称之为“民定法”。其理由在于：宪法是一种创设 权力的法律。从法理上来讲，宪法是人民组成政治社会并组织政府的“协议”，虽然在 宪法的创制过程中，往往由某些政治领导人起草宪法文本，但从宪法的发展史来看，凡 奉行民主宪政的国家，都将宪法草案交付全民表决或者由民选的制宪机构来批准，以体 现宪法来自人民主权。宪法制定权不应当属于政府而应当属于相约组成政府的人们，这 是宪法具有最高法律效力的基础。
所以，发源于西方的宪法不仅仅是由于被冠以“宪法”名称的法律而必须获得最高法 律效力，也不仅仅是由于其规定了国家的法律制度和政府组织而必须获得最高法律效力 。在我们通常的理解中，宪法的最高法律效力表现为一切法律、法规和行政命令都不能 与宪法相抵触，这种简化的理解省略了两个至关重要的原理：宪法的制定者不是政府权 力的直接执行者，而是国家权力的所有者；根据人们制定的宪法而产生的政府才是合法 政府，宪法是创设并限制权力的法律，而法律则是权力的产物。这两个原理对于准确而 全面地解释为什么宪法应当具有最高法律效力具有重要的影响，如果我们抛开宪法的制 定权和制宪目的来理解宪法的最高法律效力，必然会误解宪法与普通法律的关系。
据此，我们可以对宪法为什么应当具有最高法律效力进行如下概括：第一，制宪活动 是人们的一种有意识地限制政府权威的活动。因此，宪法包含了以权利限制权力的法治 观及相应的制度设计，即“国家权力的行使必须依照通过某种程序订立的宪法(无论是 成文的还是不成文的)，并且要求所有的社会活动在形式和实质这两个方面都符合宪政 精神”[4]。第二，宪法是市民社会防范政治国家的制度性设置，其目的在于约束并限 制公共权力。由于宪法是一种限制权力的法律，因此它不可能由政府来制定，而只能由 人民来制定，人民制定的法律是人民意志的体现，当然应该具有最高的法律效力。第三 ，既然宪法是由人民制定并约束政府权力的法律，为了防止政府权力的滥用和不当行使 ，宪法对政府的权力范围和行使程序作出了规定，因此，政府的一切行为均应受宪法的 约束，无论这种行为是立法行为还是行政行为。
既然普通法律是政府权力的产物，即制定法律不过是政府行使权力的方式之一，从这 一意义上来理解，法律可以称之为“权定法”，那么，就必须运用宪法对政府运用其立 法权制定的对公民的财产和人身权利进行规制的法律进行合宪性审查，否则政府可以通 过立法和制定具有普遍约束力的规则来剥夺私人财产。而宪法虽然是保护公民私人财产 的根本法，但在没有审查机制的条件下，不能从根本上发挥作用。因此，宪法的最高法 律效力必须要通过建立违宪审查制度以审查政府征收和征用私人财产的合宪性来实现。
对政府规制私人财产的合宪性审查主要有三个方面，第一，审查政府的立法和行政行 为是否符合征收和征用的目的，此种审查称为目的性审查。如果政府的征收和征用行为 的目的显然不是为了公共利益和公共需要，那么就是违反宪法的行为。一般来说，政府 征收和征用财产如果是为了公共建设或者为了公共设施的建设，那么其目的就是合宪的 。第二，审查政府的征收和征用行为是否符合法律规定的程序或者正当法律程序。一般 来说，政府的征收和征用必须举行听证或者听取利害关系人的意见。第三，审查政府的 立法和行政行为是否符合宪法规定的合理补偿标准。一般来说，政府的征收和征用必须 按照市场价值进行补偿，以保障私人财产权不致受到极大的损害。
四、对中国宪法限制政府规制私有财产的几点看法
宪法修正案对公民私人财产权的规定虽然具有重要意义，主要表现在规定了对政府征 收和征用的限制，但中国宪法对公民私有财产权的保护还存在以下几个方面的缺陷。
第一，宪法没有将纳税和征收费用纳入到政府征收和征用财产的范围。宪法上的财产 权比较广泛，除了公民直接支配的财产外，还涉及公民的物质权益或者物质利益。宪法 修正案虽然规定保护公民的私人财产权，但从宪法文本来看，政府对私人财产的征收和 征用并不包括纳税以及对公民私人财产的间接减损。因此，宪法对公民私人财产的保护 范围还不够全面。
第二，宪法没有规定公平补偿和合理补偿。大多数外国宪法都规定对公民私人财产的 征收和征用必须进行公平补偿，并为此形成了一些为公民所接受的公平补偿标准和原则 。我国宪法出于对政府财政的考虑，没有规定公平补偿的原则，实际上带有国家主义的 痕迹，意味着我国公民私有财产被征收和征用还要在一段时间内由公民个人承担部分财 产损失。
第三，宪法没有规定征收和征用的程序。英美国家的宪法规定政府征收和征用私人财 产必须符合正当法律程序，在大陆法系国家虽然较少作出程序方面的规定，但也有符合 法律规定的程序等规定，其目的在于通过合法的程序来规范政府的征收和征用行为，使 公民明确政府为了公共利益进行征收和征用的意义，减轻因征收和征用带来的社会政治 影响。我国宪法修正案之所以没有程序方面的规定，主要是考虑到法律会对程序作出规 定，同时由于宪法并不为司法机关适用，规定程序也没有实际意义。
第四，宪法不能成为判断政府征收和征用行为是否合宪的依据。宪法是判断政府行为 是否合法的依据，如果宪法不能在现实生活中发挥这种功能，那么宪法限制政府权力的 作用将是象征性的，而不会具有太大的实际意义。
由此可见，我国宪法的规定主要靠政府机关的自觉遵守，在这种法制状态下，要最大 限度地发挥宪法对政府规制的限制作用，需要作以下几个方面的补救工作：第一，国家 最高权力机关应当尽快制定《中华人民共和国政府征收与征用法》，对政府征收和征用 私人财产的范围、程序和方式作出详细的规定，以使宪法的规定能够通过普通法律来实 现，同时也使政府的征收和征用行为有法可依。第二，必须修改现行的行政诉讼法，应 当赋予公民对征收和征用土地、私人财产的诉权。凡以政府名义的征收和征用，公民或 者利害关系人可以对政府征收和征用的目的、程序、方式和补偿提出行政诉讼。法院在 审理此类案件时，对凡涉及法律和抽象行为的合宪性审查，应当提请全国人大常委会对 宪法进行解释。第三，可以参考希腊宪法的规定，凡政府的征收和征用应当事先进行补 偿，如果公民对补偿有异议，可以向法院提出诉讼，法院依法决定补偿的数额，法院的 判决和裁定对行政机关和公民均有约束力。通过这些措施，可增强宪法在保护公民财产 权和限制政府权力方面的作用。
收稿日期：2004-04-02