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加入WTO对中国的旅游业而言，不仅仅是如何应对挑战和把握机遇的问题，更重要的是要重新审视整个行业。市场化是必然的趋势，需要改变政府“既是市场竞争的裁判员，又是市场竞争的运动员”的局面。在市场经济条件下，为了充分发挥市场的基础性资源配置作用，政府逐渐从旅游市场退出。但是，市场并不是万能的，实践证明，如果没有政府这只看得见的手的适度介入，旅游市场竞争同样无法实现高效率。考虑到我国旅游市场目前尚需要培育，政府对风景名胜区的管理不仅是必要的，而且还需要进一步加强。
一、政府管理的必要性
（一）旅游市场低效率是加强政府管理的主要理由
旅游产品的特殊性，决定着旅游市场自身无法很好解决以下问题：
旅游资源的重复配置。这里所指的旅游资源重复配置，主要是旅游产业的低水平重复建设，其中包括旅游景点的相同或相似，旅游饭店的严重过剩等等。目前我国风景名胜区的重复建设已经发展到比较严重的地步，究其原因，除了旅游资源的相似，更主要的原因是在旅游景点开发中存在的外部性，也就是说，由于私人成本远小于社会成本，投资者的积极性过分高涨导致类似景点重复出现。一些风景名胜区在开发中，国有股往往占有一定的比例，在这样的股权结构中，投资者与政府均可获得较高的收益与回报。受利益驱动，无论是投资者还是管委会，开发旅游景点的积极性都很高，而政府有关部门对旅游景点投资没有在政策上及时调整，宏观调控力度不足，这样，景点重复建设就难以避免。
服务竞争的逆向选择。在旅游市场，由于服务的质量很难用一种纯粹客观的标准来度量与表示，旅游者事前很少能得到服务质量信息，他们总是根据他人对一地旅游服务的总体评价来决定自己的支付价格，这样做带来的结果是那些服务质量较好的企业可能积极性不高，而质量较差的企业却因为其服务成本较低而从中受益。最终，市场上只有质次价低的企业能够存在，而注重服务质量的企业却纷纷退出市场，这就是旅游市场上劣币驱逐良币现象。这一现象的存在表明，在特殊条件下，市场并不总是优胜劣汰的。解决此类问题最好的办法是，由权威机构尤其是政府对企业服务进行动态的质量评定，并将评定的信息及时在市场公布。
旅游发展的牧地悲剧。一地旅游发展需要大量的公共性服务支撑，如旅游市场的宣传与促销，旅游环境的改进与提高。这些公共性服务，有些是可以由企业或个人来提供的，但更多的只能由全社会来完成。然而有的风景名胜区，在利用美丽的自然风光发展旅游的同时，也在污染自然环境，更不用说改善与提高了。之所以产生这种不尽人意的现象，不能简单地归咎于人们的思想觉悟太低，其中更有制度落后的原因，特别是公共性服务产权不清的原因。由于产权不清，企业出于自己利益的需要，不惜对有限的资源进行掠夺性开发，最终造成牧地式悲剧。
价格竞争的合成谬误。旅游企业经济效益不理想，往往是旅游市场过度竞争的结果。在价格竞争中，每家企业都希望其它企业保持价格不变，这样，自家降价就可以实现扩大市场，增加客源的目的。如果其它企业果真如此，则这家企业预期的结果就可以实现。问题在于其它企业也抱着类似的侥幸心理，不难推断，最终出现的是所有企业都降低了自己的价格。笔者将这种单个企业的理性导致整个产业的非理性现象称作合成谬误。
从以上分析中不难发现，在旅游产业发展过程中，市场机制与计划机制一样，都有它自身难以克服的缺陷，正是这些缺陷的存在，需要政府合理的介入，需要政府通过制度创新来弥补这些缺陷。
（二）旅游市场不完善是加强政府管理的现实理由
旅游市场的不完善首先表现在经营机制的不完善。如果市场机制是完善的，上述市场失效问题并不一定需要由政府出面解决。在旅游产业发达国家，一般可以通过旅游协会等产业公会组织来完成。我国目前尚元真正意义上的旅游协会，现有的旅游协会也并不能很好地代表旅游企业的共同利益，旅游协会在本质上还是政府的附属。
其次，旅游市场的不完善表现在条块利益的分割上。在政府行政力量保护下，旅游企业自成一体，各占一块市场，从而形成旅游企业的弱、小，形成旅游市场的散、乱，在旅游市场竞争中，强者难胜、弱者不败。由于地方保护主义作祟，旅游市场的游戏规则得不到尊重，政策法规得不到执行。
二、政府管理的局限性
市场有失灵的时候，政府管理同样具有局限性。政府管理的局限性主要来自以下几个方面：
（一）政府拥有的信息不充分
政府管理旅游产业的过程，也就是政府根据旅游市场信息作出种种决策的过程，因此，政府是否拥有正确、充分的信息就成为政府正确管理与决策的前提条件。
市场信息可以进一步分为企业外部信息与企业内部信息。前者主要通过各种统计口径得到，后者则需要企业的有效配合。现实的情况是，许多风景名胜区的发展虽然已经取得了可喜的成绩，但相应的信息统计工作基础仍然相当薄弱。企业的内部信息更难获得。企业出于自身利益的需要，并不希望向政府显示自己的内部信息，为此，需要政府通过有效手段促使企业自动显示。要提高旅游产业的整体效益，政府必须花大力气收集研究企业的内部信息。
（二）政府决策的有限理性
信息充分是政府管理旅游产业的前提，但充分的信息并不能保证政府决策的正确，决策的正确性在相当程度上与它的决策能力有关。对旅游产业发展规律的认识和把握不是一件容易的事情，政府并不天生都是旅游专家，在实际生活中，由于政府制定的一些产业政策违背了旅游产业发展的客观规律，不仅没有取得预期的效果，甚至还制约了旅游产业的发展的现象也时有发生。政府与企业一样，并不是万能的。那种以为什么都应由政府包揽的观念，在实际工作中已经成为旅游产业发展的误导。政府的主要工作是组织与领导，政府应当从这些具体工作中摆脱出来。
（三）政府部门的两重利益矛盾
从理论上说，政府代表着社会整体的利益，它追求的是社会公共利益的最大化。事实上，政府由众多相对独立的部门组成，它们有着各自相对独立的利益。旅游产业是综合性很强的产业，旅游产业几乎与所有的政府部门都有或多或少的联系，一项旨在改善旅游公共利益的政策可能对多数政府部门的利益产生影响。因此，旅游政策的实施与否及实施效果大小取决于政府各个部门的权力博弈。与政府其他部门相比，旅游局拥有的权力较为有限，由此决定了旅游局缺乏对旅游产业发展的宏观调控与驾驭的能力，决定了旅游产业政策难以落实与执行。
三、政府管理基本职能
从本质上来说，市场和政府都是社会资源配置的途径，关键是要各得其所。政府应该做市场做不了的事情，市场能做的政府应放手让市场去做。政府要致力于建设强力有效的旅游管理体制，为风景名胜区的发展提供组织上的保证。根据以上思路，考虑目前的实际，笔者认为政府应当对风景名胜区加强以下管理职能：
（一）总体规划与宏观调控
旅游发展总体规划是旅游发展的纲领性文件，是旅游业健康、持续、稳定发展的根本保证。政府不仅需要制定科学的规划，更重要的是按照总体规划的目标与思路，有计划有步骤地发展风景名胜区旅游业。通过制定风景名胜区旅游发展总体规划，合理确定发展的方向、目标与重点、科学制定发展的阶段、步骤与政策，从而保证风景名胜区旅游业健康、持续、稳定发展。
宏观调控依然是政府管理旅游产业的重要职能。风景名胜区旅游业的经济效益之所以不尽如人意，旅游市场供求不平衡，包括供求结构上的不平衡，是重要原因。因此，加强对旅游市场需求的预测与管理，并在市场需求的基础上对旅游产业的总供给进行宏观调控，使供求不仅在总量，而且在结构上保持相对平衡，是旅游产业发展对政府的基本要求。
（二）建立与维护市场秩序
竞争规则是政府对旅游企业竞争行为的规范与准则，它主要有两类：一类是企业的价格竞争规则，政府应当针对旅游市场价格竞争中的合成谬误提出解决过度竞争的政策，当然，随着市场垄断状态的形成，政府也需要制定如何限制企业利用垄断地位进行不公平竞争的政策。另一类是企业的非价格竞争规则，它包括旅游企业的准入政策、旅游产业的组织政策、服务质量的竞争政策、服务创新的激励政策，等等。政府通过相关政策的制定，实现对企业行为的引导，完成对产业组织的重建。
合理的竞争规则需要公平的竞争环境来保证。笔者认为，政府应当尽快地完成从市场主导者向市场规制者的转变，实行政企分开。只有当政府与企业完全脱离了干系，政府才可能真正做到公平与公正，市场才有真正的效率，企业才会真正去守法，政府才有真正的权威。
（三）提供产业公共性服务
目前旅游市场中介服务体系还很不完善，因此，在近期内，旅游产业的许多公共性服务还需要由政府来承担，这些服务主要包括旅游市场的宣传与促销、旅游资源的规划与开发、旅游服务的评定与检查、旅游人才的培训与考核，等等。
旅游基础设施是旅游产业发展的重要物质基础。市场经济决定了旅游基础设施主要由政府来提供。对于由政府直接投资建设的项目，可以通过招投标等市场方式来运作，有关部门应当加强对市场运作过程的监督。