公立高等教育筹资市场化：国际比较的观点，本文主要内容关键词为：高等教育论文,观点论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公立高等教育筹资市场化：共同的时代背景
二战后，特别是20世纪五六十年代以来，世界高等教育发生了巨大的变化，世界各国政府对高等教育发展普遍重视，高等教育规模大幅扩张，主要资本主义国家都实现了由精英化高等教育向大众化、普及化高等教育的转变。但是，随着学生规模的急剧扩张，教育成本持续上扬，办学经费出现了严重的短缺，各国都无力承担日益高涨的高等教育办学成本。正如约翰·布鲁贝克在《高等教育哲学》中所指出的：“即使最富裕的国家也不可能提供普及高等教育所需的经费，除非社会愿意重新分配目前用于国防、空间探索、公共卫生和社会福利计划方面的国家资源，否则根本不可能有足够的人力、物力来普及高等教育。因为这种慷慨的资源分配是完全不可能的事，因此我们所面临的问题是怎样合理地分配有限的剩余资源。”[1]20世纪八九十年代以来，高等教育进行了新一轮的改革。改革的内容一方面是全面提高高等教育质量以回应社会对高等教育质量的质疑；另一方面是高等教育筹资的市场化取向日益明显，政府高等教育公共经费日益削减（与以前拨款比例相比较而言）。不管是在发达国家，还是在发展中国家，高等教育的纯公共福利事业的特征日益减弱，而高等教育的市场化特征日益显现。所谓的高等教育筹资市场化就是指大学在市场经济条件下，依据市场经济运行的机制和规律，重构其筹资模式、运行机制和控制体系的过程。在这一过程中，大学将更加关注经济发展的实际，根据市场供求关系来调整、配置和使用高等教育资源，逐步形成以市场筹措为主、政府补贴为辅的经费来源新格局。
二、公立高等教育筹资市场化：国际性的动向和趋势
（一）国家拨款的市场化倾向
在宏观经济活动中，有两种资源的配置方式：一种是政府行为的方式，一种是市场行为的方式。根据公共经济学理论，高等教育属于一种“准公共产品”，高等教育投资具有社会收益和个人收益的特性。从其社会收益性来看，高等教育对社会具有公益性，它为国家培养了高素质的人才，为社会做出了不可替代的贡献，并具有多方面的功能，国家对高等教育的资金投入有着不可推卸的责任；但从高等教育的排他性和个人收益来看，高等教育具有较高的个人收益，而且有关调查表明个人收益远远高于社会收益，按照“谁收益谁付款”的原则，个人和社会必须承担一定的费用。因此，高等教育资源配置的方式（拨款）——政府机制和市场机制并不是截然分开的，而是两种方式的有机结合，国家拨款的机制既要体现高等教育发展的规律，又要体现经济发展的规律。高等教育筹资市场化在所难免，当代国际公共高等教育国家拨款呈现出市场化特征。
1.国家拨款由投入拨款向产出拨款转变
投入拨款主要依据过去的经费、注册学生数的增加和通货膨胀造成的开支上涨等因素而进行拨款，如典型的“增量拨款”。产出拨款主要依据公立高教机构的绩效拨付资金，它将责任制、绩效和拨款水平直接相联。“产出拨款”和“投入拨款”的主要区别就在于“产出拨款”更加注重效率，重视成果，关注培养毕业生的效率和效益，既强调数量，也强调质量。而“投入拨款”强调数量，在拨款的质量上不是很高，原因在于“投入拨款”会鼓励高校追求单位成本，退学和重读导致每个毕业生成本高，在其教育过程中资源利用率低。20世纪8d年代前世界大多数国家对公立高等教育的拨款采用投入拨款制。而20世纪80年代以后，公开竞争成为各国在拨款中很重视和注意体现的原则，这主要是因为一方面它能提高资金的使用效率，另一方面又能维护竞争者之间的公平，因此大多数国家开始由投入拨款向产出拨款转变。如芬兰政府根据应当毕业生的学生数决定给公立高等教育机构的拨款。荷兰的产出拨款鼓励公立高等教育机构排除那些表现差的学生以改善学生流动，拨款按每个毕业生的四年半的年度单位成本拨出，外加一年半机动的退学时间的拨款。这种双重激励机制有助于尽早清退表现差的学生，并使其尽早毕业，并促使毕业率上升。美国的州政府对公立高等教育的绩效拨款稳步发展，截止1997年已有22个州直接或间接地依据成就指标对高等教育机构拨款[2]。日本、英国、法国、德国等均在绩效拨款方面进行着积极的探索。很明显，产出拨款试图对优秀的办学质量与创新的科技活动给予更大的鼓励。但产出拨款的绩效测量有一定的困难，并且在效率与稳定之间很难寻求一定的平衡，因此在实践中还是比较谨慎的。如丹麦产出拨款占对高校核心拨款或日常经费的5%，在英国的拨款改革中，10%的年收入依据成就拨款(Henry Wasser,Robert Picken,1998)[3]。
2.国家拨款由直接拨款向间接拨款转变
20世纪80年代以前世界大多数国家政府对公立高等教育的拨款主要是直接拨款，即资金直接下拨到学校，供学校分配使用，但在市场经济竞争日益激烈的条件下，特别是实行教育成本分担的情况下，为维护教育公平及保证优秀的学生接受高等教育，间接拨款日益为许多国家所采用。间接拨款不是将资金下拨给学校而是以分配给学生等形式达到资助教育的目的，如奖学金、助学金等。如美国联邦政府的间接拨款有高等教育机会资助、科学研究助理、学生贷学金等；英国间接拨款有奖学金、学生贷款、助学金、免学费救济金等；法国大学基本不收学费，学生只需交纳少量的保险费和互助金；德国联邦政府和州都承担资助学生的责任。
3.国家拨款由“一揽子”拨款向分散拨款转变
“一揽子”拨款是指不加区别一般费用和专项费用而进行的拨款。分散拨款则将一般经费和专项经费加以区分。一般经费和专项经费分开拨付的主要原因是由于两种经费的性质不同。前者主要保障高校正常运行和发展的必要费用，后者主要是国家或社会机构为完成特定研究项目而拨付的，因此要专款专用。专项拨款的形式主要有合同拨款和项目拨款。20世纪末以来，由于政府拨款机构的强烈要求，高教机构用于开展指定的活动资金的合同拨款和项目拨款的范围在不断扩大、作用也在增大。如英国的拨款分为以标准费用为基础的教学拨款和以水平为标准的科研拨款。在教学拨款方面采用“核心拨款＋边际拨款”的方法进行。核心拨款即学生人数不变学校仍能获得上一年度的拨款数额，同时加上政府对通货膨胀率的预测所进行的相应调整。边际拨款主要是针对学生人数的增加所追加的拨款。在科研经费的拨款方面，英国则采用按项目拨款的方式。具体拨款时也引入竞争机制。高等教育基金会从1986年起实施科研评价制度，在拨付经常性科研费用时将评价结果作为判断科研质量和拨款的直接依据。科学研究基金会则依据英国及海外的有关专家的评判结论进行科研项目的经费分配。另外，英国还设立了专项拨款用于资助各校的特别计划和项目。美国联邦政府的拨款主要采用学费拨款和合同拨款相结合的方式。学费拨款主要通过直接向学生发放助学金和贷款，或以直接拨款给学校的方式来分配一部分教育经费，另一部分经费的拨付则是依靠大学的研发项目与合同签约项目的资助来实现的。美国各个州的拨款方式则存在相当大的地区差异，概括起来主要有增量拨款法、公式拨款法和合同拨款法。德国高校经常性费用由州政府承担，研究经费通常由国家以及工业界设立的基金提供。法国大部分公立高等教育机构都是政府用统一的模式来计算并确定人员编制和经费的，而R & D经费则主要来自行政部门、企业和国外。总之，教学拨款是通过公式、协商等形式拨付，竞争成分较少，与教学规模、学科特点等指标关系较大；提高拨款水平主要通过竞争获得，以达到经费使用的最大效益。
（二）社会力量投资
一个国家不管其发展程度如何都蕴藏着一定量的社会闲散和流动资金，这是一个不争的事实。我们说市场调节的最大作用就是能够使这些闲散和流动的社会资金流向最需要的地方。开放高等教育的市场有助于引导高等教育资金的合理流向，同时高等教育市场必须通过多种融资手段吸引更多的教育资金。作为公立部门相对的私立部门的重要性日益增强，给公立高等教育带来了机遇和挑战。世界上许多国家的成功案例说明，用公共财政资源投资高等教育的现行政策正日益改变，越来越多的国家鼓励私人机构的共同参与。社会资本参与模式通过关注高等教育的需求、提高高等教育质量来促进高等教育的进一步发展，因此建立公私合作的分享机制是非常重要的。私立机构和公立机构的合作可以采取多种形式，在现阶段主要有以下几种。
1.联合办学
联合办学是公立高校和社会力量在自愿、互利、互惠的基础上采用多种形式合作办学的一种办学模式。
在中美洲公、私立大学联合办学集中提供职业教育，其方向与市场联系紧密。在智利，私立高等教育机构的迅速发展和大规模的综合性大学、享有自治的区域性大学的分权过程联系在一起。印度的大学有三种类型：一是单一大学，二是附属型大学，三是联合大学。在这三种类型的大学中，附属型大学占大多数。在印度，大多数本科教育是由附属于公立大学的学院提供的，这些附属学院又分为两类——公立学院和私立学院，公立学院由中央政府或联邦拨款设立，私立学院由各种私人团体创设和管理[4]。附属大学的学院中大多数的学院为私立学院，如1977～1978年度，北方邦有附属学院365所，其中公立学院只有25所，仅占学院总数的0.68%；同年，孟买大学有附属学院119个，其中98个为私立学院[5]。在美国，著名的康乃尔大学也是“公私合营”联合办学的典范。康乃尔大学设有13个学院，其中只有农业和生命科学学院、人类生态学院、工业和劳资关系学院、兽医学院四个学院是公立（州立）的，其余9个均为私立。公立学院由州政府出钱，风格和运转方式就像一般的州立大学，收费一般比私立学院低廉，在录取学生方面倾向于本州，私立学院就像一般的私立大学，学费比较昂贵，学生来源也更加广泛。但不管是公立学院还是私立学院，学生的入学标准、课程设置、教授的聘用等均由康乃尔大学负责。在中国，“公私合营”的主要形式是高校独立学院的发展。独立学院具有自己鲜明的特色，制度更加创新灵活，具有广阔的发展前景。
2.捐资办学
日益增加的高等教育筹资市场化意味着高校对各种不同费用的依赖。在美国，捐赠财富税率的降低给大学筹资带来了巨大的市场。有人认为，私立大学较公立大学有更好的发展前景，因为它和繁荣的私营经济相联系，而公立大学是和停滞不前的公有经济相联系的。公立大学也发现，私人基金倾向于资助私立大学，但面对政府对高等教育的“涓滴”投资模式，公立高等教育机构也从不放过捐赠这一最好的“礼品”。一些国家试图通过动员校友和私营企业以投资新设备、图书、奖学金等形式来扩大经费来源，如在委内瑞拉和印度尼西亚，有企业设立贷款提供给大学生直至他们完成学业。各国采取各种鼓励措施倡导私人或私人企业向大学捐赠，如捐赠免税等，智利和印度就是这样。更具体深入的方法是建立信托基金，从捐赠者的最初支持到建立一个投资基金以长期支持某一项目。在美国，人们习惯于捐赠高教公益事业，数额较小的捐赠一般直接补充学校的教育经费，而数额较大的捐赠多以设立教育基金会的形式捐赠给学校。1994年美国大学所接受的捐赠总额达124亿美元，占高校总收入的7%[6]。
3.高校创收
“我们不会乞求钱财，我们要自己挣钱走自己的路。”这是英国的沃立克大学提出的创收理念，通过高校的创收活动，使它成为饮誉欧洲甚至世界的“创业型大学”。大学是花钱的，好大学是很花钱的，所以一所大学必须具有充足的财政资源。扩大财政基础变得越来越必不可少，尤其是来自政府的主渠道日益减少的情况下。因此，必须开辟更丰富的财源，而大学创收已成为高校财源的又一渠道。不少国家的高校自主创收在高校总收入中的比重正逐步增长。法国的大学从国家获得的经费大约占总经费的57%，其余的通过创收等渠道取得，大学可以创办企业、投资企业，尤其是创办技术服务类的企业。法国教育部的官员也表示中央政府支持大学办企业以实现高等教育研究成果的产业化。在英国，从古老的牛津大学到新兴的沃里克、苏萨克斯等大学，高等学校正努力提高自己的创收能力，涌现出了一批新兴大学走向创业型大学的典型案例，如“沃里克大学之创业之路”、“斯特拉斯克莱德现象”[7]。这些大学充分发挥大学的社会职能，发挥自己的特色，实现了由研究型大学或多科技术型大学向创业型大学的转型。在美国，高等学校经常性经费来源中，高校创收所占的比重在20%以上。世界银行的报告认为，公立高等教育应当开辟的非政府性财政来源应占日常开支的30%（即第三渠道应占经常性经费总额的30%），只有达到这个结果才能减少公立高等教育机构对政府资金的依赖性，易于适应预算波动和充分考虑市场的信号。
4.银行贷款
国际上为学生的贷款计划在操作条件上被证明是不规则的。多数国家采取的是一种为保证财政有效而做出承诺的一种贷款方式。它是一种以将来的收入条件为依据的贷款方式。在这种贷款方式中，还款方式被固定为学生毕业后收入的一定比例，直至到一定期限内还清为止。由税收服务系统或国家安全系统收集所还贷款。
按收入条件贷款的正确性或合理性是符合控制风险，适合“还贷能力”的原则。因为毕业生还款是根据他们的收入状况按比例归还的。在瑞典偿还贷款被限定为毕业后收入的4%，以最大限度地减少学生拖欠的危险。在澳大利亚贷款偿还是通过收入税收系统来控制的，偿还的比例依据毕业生收入多少规定为2%-4%。综合性学生贷款的出现已使澳大利亚应用到高等教育成本分担，并且取得了良好的效果，过去的5年中在没有提高公共财政补助的情况下，高等教育入学率提高了30%[3]。
5.收取学费
在过去的几十年中，世界各国的高校在校生数量都有了不同程度的增长，但相应的高等教育经费除了高收入国家略有增长外，其他国家都有相当幅度的下降，以至出现了遍及全球的高等教育财政危机。在这种背景下让学生及其家庭分担高等教育成本或进一步加大分担成本的力度，以调动私人资源支持高等教育发展的成本回收政策，逐步成为国际高等教育财政的一个重要趋势。高等教育成本回收政策的推行，高等学校收费制度的落实，是高等教育筹资市场主义的又一集中体现。G·威廉斯根据不同国家收取学费的程度把高校的收费分为四大类：1)根据课程收费，某些课程收费，某些课程不收费；2)收取高等教育成本的一小部分费用；3)收取高等教育成本的绝大部分费用；4)对所有学生收取较高的费用，但对学生予以来自公共经费的资助(Williams,1990)。在具体的操作上有些国家采取区别化的措施，因此国际高等教育收费的范围和强度及其实施的方法是不同的。在法国，除了享受助学金的学生，所有大学一、二年级的学生都要交纳数额很小的注册费，交纳的数额视所学的课程和学校而定。公立高等教育机构的收费标准由教育部制定（私立高等教育机构的学费则由学校自己决定）。在德国不论是德国学生还是外国学生读学位一般都不需要交纳注册费、学费或考试费，但是所有的学生都必须对使用大学的公共设施做一点贡献。不过现在有一些州已经开始或打算向长期学生收费（德国的私立学校是允许收费的）。在英国，学费及其相关支持款项占所有经费来源的20%以上，本科学生收费由政府决定，而研究生、留学生的收费由高校自主决定。美国公立高等学校学杂费占经常性经费来源的20%以上，私立高等学校所占比例更是达40%以上[8]。
三、公立高等教育筹资市场化：共有的两难选择
大学筹资市场化是一个引入市场机制，使大学具有竞争性、自主性和广泛适应性的过程。大学面对市场化的筹资模式，也就面对了精神价值与经济价值、教育理念与市场理念、公益目标与经营目标之间的选择。在市场化过程中追求经营目标的同时，为了保证教育的公益性，政府必须提供支持以保证贫困但有能力的学生能接受高等教育。因此，高等教育的教育理念和市场理念之间的相悖成为高等教育筹资市场化的一个两难选择。
另一个两难选择是预算过程通常反映了历史的趋势，它强调了“政治平等”，在“政治平等”中每一所高等教育机构得到它的传统的份额，而不是根据当前学生注册数、计划需要和效率等来分配资金。如希腊、意大利和其他许多国家在削减预算的大环境下，政府采用全面的削减方法，而不是评估优先条件；荷兰的预算分配过程中，在本质上给了学生更多的财政支持以使学生在规定的时间内完成他们的学位（正常年限为4年）。丹麦根据年度考核合格的学生数目来提供给大学资金，国家将对过高的不及格率进行处罚，鼓励大学开除表现差的学生，提高入学要求，减少学生奖学金的长期占用，加强高校学术创新。可见在筹资市场化的今天，高等教育拨款的公平与效率之间的相悖成为又一个两难的选择。
经济合作与发展组织(OECD)认为：“大学的市场化排除绝对的传统公有化和绝对的私有化。”我想这为我们在消解上述矛盾提供了可借鉴的方法。对公共教育资金应该如何操作问题，一些经济学家认为如果政府机构实施社会机制，通过社会购买大学的服务而不是直接拨款，大学的内部效益和外部效益将得到提高。针对这一观点，两位法国的经济学家提出：高等教育的公共拨款应该占主导地位，其中包括大学的基本建设基金，以确保大学的安全性和可持续性[9]。在具体的拨款模式上，专项拨款应该在每一所大学和一个或几个政府机构之间协商决定，而且依据中期评估和再次协商按数年时间分阶段进行。各种助学基金应该实施，以帮助学生维持必要的学费和生活费用。私人投资以基本学费等形式投入，平稳而丰富。特殊服务费用在有限的范围内进行。商业捐赠应当限制在继续教育培训、实用培训（包括学位课程和应用研究）。在许多情况下，仔细研究公共权力部门和大学之间的关系是必须的。随着学生费用的不断增加，一个有保障的学生贷款系统的建立及企业化步骤的加快将是必要的。
由此，我们可以认为在高等教育筹资市场化日益明显的今天，各国对高等教育的拨款将不得不考虑的一个重要原则，那就是公平与效率、公益与市场的协调原则。无论各国国情的差别多么的巨大，也无论各国财政体制多么的不同，在确立高等教育拨款的最佳模式时，都是围绕着处理好教育的公平与效率、公益与市场的基本原则，寻求它们之间的最佳结合点。