完善《中华人民共和国体育法》配套立法的对策探讨，本文主要内容关键词为：中华人民共和国论文,对策论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，强调要依法管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。同样，体育工作也必须纳入依法管理的轨道，依法治体是依法治国不可或缺的组成部分。1995年颁行的《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》），结束了体育工作长期无部门基本法可依的历史，使我国体育事业迈入依法治体的新阶段。但相对于体育立法较为滞后的现状和全面推进体育法治化进程的需要而言，进一步加强体育立法，特别是完善《体育法》的配套立法，仍然是当前我国体育法制建设乃至整个体育事业改革与发展的当务之急。为此，需要对与其相关的一系列理论与实践问题进行系统而深入的研究探讨。本文仅就加强配套体育立法从思想认识到组织操作的相关对策问题略陈管见。
1 强化体育立法意识，提高配套体育立法的自觉性
加强和完善《体育法》的配套立法，一个十分重要的问题是要具有对体育立法的自觉意识。按照马克思主义的基本观点，法是由一定的社会物质生活条件决定的。而从这些社会物质生活条件中却不能自发地产生法，法的产生需要法律意识的中介作用，离不开自觉意识支配下的能动的立法活动。制定任何法律，都要经过复杂的心理、认识过程，才能把成熟的法律意识凝结为物化的法律规范和法律制度。〔1〕因而， 体育法律意识，特别是其中具体的体育立法意识，不能不对体育立法起着直接的决定作用。体育立法对体育实践反映得及时、准确、恰当与否，关键取决于立法者体育立法意识的自觉程度。在整个体育系统中乃至国家和地方的立法层中，特别是在能够直接决策或有条件参与体育立法工作的部门和有关人员中，开展体育立法工作的宣传教育，提高对体育立法之重要性、必要性和迫切性的认识，是切实加强体育立法工作的首要前提。
新中国建立以来，尤其是进入社会主义现代化新时期以来，我国的体育立法取得了显著的成绩。特别是已经颁行了《体育法》。但无论从立法数量和效力层次上，还是从内容质量和与体育改革发展需求的适应程度上，或是与国家立法的前进步伐以及与教科文卫等相邻领域相比，我国体育立法在总体上还较薄弱，许多具体的体育领域和方面无法可依的现象还普遍存在，体育立法滞后的现状已直接制约着体育法制建设的进程进而影响着体育的改革与发展。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，我国不断加快法治化的发展进程，并已明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。在市场经济和现代法治条件下发展我国体育事业，就必须伴有从人治走向法治的改革特征。因此，加强体育立法工作，加快体育法制建设的步伐，既是国家与社会形势发展的客观催动，又是新时期体育改革与发展的内在要求。
当前我们进行的体育立法，是在已经制定了《体育法》基础上进一步加强的体育立法。《体育法》作为体育的基本法，在专门体育法规体系中具有最高的地位和效力，是整个体育立法的核心和依据。正因为它是体育的基本法，所作出的是对体育基本方针和基本措施的总体规定和对体育社会关系的整体调整，必然具有宏观性、原则性和概括性等特点。不仅整个体育法制系统的建立和各种具体体育关系的多样化调整不能依赖于一部《体育法》，就是《体育法》自身的切实实施，仅靠其现有的条款规定也难以全面奏效。必须将《体育法》确立的体育法治精神和作出的各项原则规定与授权规定，具体化为可操作的并与之适应衔接的系系列化低位阶法规。所以，在《体育法》的基础上加强体育立法，就是完善《体育法》的配套立法。我们对体育立法工作的认识和思考，当然就不能离开配套体育立法的角度。体育立法意识的增强，必然具体体现为配套体育立法自觉性的提高。
2 加强对体育立法工作的领导， 摆正配套体育立法的地位
立法是以政权名义进行的体现执政阶级意志的活动，〔2 〕是对社会产生实践导向和强制规范后果的政治行为。体育立法同样是直接关系到体育改革发展方向和整体事业局面的大事，是国家政权在实施体育管理中重要的有组织的领导行为。放松对体育立法工作的领导，自然不会产生体育立法的良好结果。而要加强体育立法工作，必须加强对体育立法工作的领导。根据我国的体育立法实践，体育立法的规划、草案等基本是由有权的体育行政部门提出和完成的。原国家体委和省级以及其它有立法权的地方体育行政部门， 曾是我们体育立法的主要操作者。 在1998年开始的新一阶段政府机构改革中，国务院批准的国家体育总局“三定”方案将“研究拟定体育工作的政策法规和发展规划并监督实施”作为其首要职责，〔3〕再次明确了体育行政部门的体育立法职能。 因此，加强体育立法的领导，重要的是加强有立法任务的体育行政部门对体育立法工作的领导，首要的和关键的是要提高体育行政部门领导干部对体育立法工作的重视，将体育立法工作真正置于应有的重要地位。
当前，我国政治体制和行政管理体制的改革正在逐步深化。党的十五大进一步明确要继续推进政治体制改革，在明确扩大民主、健全法制和依法治国的同时，再次强调要转变政府职能，加强宏观调控。〔4 〕伍绍祖在1998年全国体委主任会议的报告中，也再次明确将体育行政部门的工作逐步转移到宏观调控上来，作为今后一个时期深化体育改革的基本思路和要求。〔5〕体育行政部门由办体育转变为管体育， 由习惯于直接搞活动、办比赛到实施体育工作的宏观调控，其中一个重要的方面就是学会依法治体，强化体育法制管理。而实现这一要求，还必须依靠包括立法等多方面的条件。国家体育总局的一位领导同志曾一针见血地指出：近些年来，我们各级体委都有一种难以对体育工作领导、协调、监督的感觉，其主要原因是体育工作无法可依。〔6〕可见， 体育立法确是体育行政部门根据改革要求而特别需要加强的一项管理职能。体育行政部门的领导者应以高度的使命感、责任感和紧迫感对待体育立法工作，确实把体育立法列入重要的工作议程。
加强对体育立法工作的领导，除了思想重视外，重要的是根据实际情况，采取有效的措施，创造必要的条件，加大精力、人力和财力的投入，切实保证体育立法工作的有效落实。其中，领导干部亲自参加体育立法的实践，是领导干部讲政治，抓大事，加强对体育立法工作领导的一个很有推广价值的经验和作法。这不仅会有力地推动体育立法工作，而且可学到许多书本上和一般工作中学不到的知识。〔7〕同时， 应建立体育立法工作责任制度，加强对体育立法任务完成情况和效果的检查监督，将体育立法成绩作为衡量和考核有体育立法任务的体育部门工作业绩的一个重要指标，把体育立法工作扎扎实实地落到实处。
3 明确配套体育立法的努力方向，把握正确的工作原则
体育立法是在确定的目标导向下创制体育法律规范的实践活动。进行体育立法工作，作出体育立法行为，不仅要解决技术操作问题，而且首先应注意的是方向性和思路方面的问题。体育立法的方向是否清晰，目标是否明确，指导思想是否端正，将直接关系到体育立法的整个过程和实际效果。特别是我国当前进行的配套体育立法，同原有尚较零散不够系统的立法活动相比，应有更加明确而自觉的方向性和目的性，否则将会事倍功半甚至适得其反。
关于我国体育立法的方向问题，原国家体委于1997年作出的《关于加强体育法制建设的决定》在对体育法制工作进行全面部署时，已从指导思想和发展目标的角度进行了明确的定位。该文件提出的体育法制建设指导思想是：以邓小平建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，按照“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求，贯彻执行《体育法》，加快体育立法，强化体育执法，使体育工作全面纳入规范化、法制化轨道，开创依法行政、以法治体的新局面。我国体育法制建设的目标是：在本世纪末下世纪初，初步建立起适应社会主义市场经济需要，符合现代体育运动规律，以宪法为指导，以体育法为龙头，以行政法规为骨干，以部门规章和地方性法规为基础，结构合理、层次衔接有序的体育法规体系与与之相适应的体育执法监督及法律服务体系，建立一支体育执法监督检查队伍，使体育法制建设状况有明显改善。争取在2010年前后，使体育工作全面纳入规范化、法制化的轨道。〔8 〕在这一指导思想和发展目标的表述中，充分强调了贯彻执行《体育法》的根本任务和《体育法》在体育法规体系中的核心作用与基础地位，明确了以《体育法》为核心的配套立法的目标和任务，就是建立符合体育法制建设总的指导思想和发展目标要求的体育法规体系。因此，整个配套体育立法工作，必须站在体育法制建设和体育事业发展全局的高度，紧密围绕和始终坚持这一方向。
上述建立以《体育法》为核心的体育法规体系的奋斗方向，同时还在价值层面和规范层面上提出了各自的质的规定，从而要求我们在配套体育立法中应把握好相应的工作原则。一方面，建立体育法规体系要求在价值取向上，必须与社会主义市场经济的需要和现代体育运动的规律相适应、相符合，从而需要在配套体育立法中坚持适应社会与体育发展的原则和动态开放的原则；另一方面，将要建立的体育法规体系有着结构合理、层次衔接有序的规范标准，这就要求无论是配套体育立法的内容还是形式，都须坚持完整统一的原则和协调均衡的原则。
4 抓紧各个立法工作环节， 加强配套体育立法的整体协调
配套体育立法是一项复杂的系统工程，包括一系列具体工作环节。由于配套体育立法的进一步要求，更要从“配套”的角度抓紧以下各立法环节的工作。一是科学开展配套体育立法的预测。这是一项体育部门过去关注不够而在配套体育立法中应予重视的基础性工作。为了使将要展开的体育立法符合未来社会与体育发展的需要，而且符合建立体育法规体系的配套需要，必须科学地搞好立法预测，为配套体育立法的合理规划和科学决策提供充分的信息资料。二是认真编制配套体育立法的规划。现代法制对立法的系统性、科学性和计划性要求越来越高，而且正式的立法规划是有立法权的主体依程序编制和生效的属于准法性质的规范性文件，〔9〕编制和实施立法规划愈益受到重视。 如何对广泛而复杂的体育立法需求进行梳理排序，对众多体育立法项目进行区分轻重缓急的通盘考虑，怎样避免立法重复、分散和头痛医头、脚痛医脚的现象，使体育立法既统一协调又有计划有步骤的有序进行，无不依赖于按照体系的“配套”要求对立法项目进行系统的规划。原国家体委已制定了中期立法规划，一些地方也制定了体育立法规划，目前需要在规划的落实方面下大气力，并根据配套与可能对有关规划进行适当的调整。三是全面加强配套体育法规的拟制。从积极配套的角度加强我国体育法规的拟制工作，要从扩大拟制数量、提高效力层次和提高立法质量等方面进行努力（以下另述）。四是及时做好配套体育立法的清理和修改。随着当前我国形势的快速发展和体育立法的配套要求，应将其作为一项经常性或阶段性的立法工作，使体育法规适应社会和体育发展的需要并保持相互间的协调一致，防止或减少过时和不当法规造成的负面影响。五是积极进行配套体育立法效果的跟踪调查与评估。体育法规的发布并不意味着立法工作的全部完成。在实施中考察体育法规的可行性、合理性和实际效益，特别是在动态发展和相互关联中考察体育立法的配套与完善程度，是直接体现配套体育立法宗旨的必要保证。要建立灵敏的立法反馈机制，通过跟踪调查和评估所得到的反馈信息，将帮助进行新的立、改、废活动，进一步提高体育立法配套与完善的水平。
体育立法是国家政权实施现代化法制管理的基本活动。这些体育立法环节与过程的有效运转和完成，需要建立享有权威和富有效率的控制指挥与协调系统，形成相适应的运行机制。中央和地方的体育立法主体应根据配套体育立法的目标任务和客观实际，不失时机地对体育立法的预测、规划、拟制、审议、发布、评估、修改等各环节工作进行周密部署和科学决策，协调好各个环节之间的关系以及中央立法与地方立法、综合性立法与单行立法、体育部门立法与其他部门立法或联合立法等相关的工作关系，抓住当前的关键问题和难点问题加以重点解决，加强体育立法工作的管理和调控，保证其正常进行。
5 重视体育法制工作机构的建设， 建立一支高素质的立法工作队伍
中央和地方体育部门的法制工作机构及其工作人员是体育立法工作的直接操作力量。它的组织状态和工作状态，直接影响着配套体育立法的结果，制约着体育法规体系建构的速度和质量。因此，必须投入一定的力量，加强体育法制工作机构的建设，建立起一支熟悉立法知识与技术并精通体育业务，能较好适应体育立法工作需要的高素质的体育立法工作队伍。
在80年代后期，原国家体委就设立了法制工作职能部门，国家体育总局成立后，仍继续设立政策法规司。地方上，已有近10个省级体育行政部门成立了专门的法制工作机构，其他省级体育行政部门也普遍确定了法制工作的分管部门。这为我国体育法制建设奠定了必要的组织基础。但是，目前体育部门的法制工作机构和工作队伍状况与面临的体育法制工作繁重任务相比，还是有较大的差距。如现国家体育总局在机构改革之后，法制工作部门在政策法规司的机构和人员配套上仍是较小的比重，大量应开展的体育法制宏观管理工作无法展开，直接或指导体育立法的相关工作进展缓慢。从对原国家体委1996—2000年体育立法规划的完成落实不够理想的分析来看，尽管有着多方面的原因，其中与专门法制工作部门和各业务职能部门在体育立法工作上的不适应不无关联。
在国家机构改革的情况下，根据愈益繁重的体育法制任务的需要，除了应考虑对专门体育法制机构及其人员进行适当扩充并强化体育立法的管理监督职能外，更重要的是随着行政部门职能向宏观调控方面的整体转变，体育立法应是国家和省级体育行政部门的主要职责，其业务部门和大多数国家公务员都应具备从事体育立法的基本素质和能力。正如国家体育总局有关领导多次强调的那样，在工作中要把整个体育部门当成一个大的政策法规部门，在体育工作中要确保立法先行。〔10〕为此，应采取各种措施，既要引进必要的法律工作人才充实到体育部门，建立一支专门的或主要精力从事法制工作的骨干队伍，又要加强培训和严格要求，普遍提高体育部门国家公务员的法律意识和法制工作水平，从整体上提高体育行政部门的立法能力与实效。
6 严格把握立法程序，确保配套体育立法的质量和效益
法规一经制定实施，便直接体现着国家意志和法制权威，在一定时期和特定的范围内具有明确的强制效力。因而，体育立法是一项非常严肃、科学性很强的工作。完善《体育法》的各项配套立法，不仅在内容的先进性、适应性方面，而且在技术操作方面，都应达到较高的质量水平，使为之建立的体育法规体系成为配套完善的科学系统。
确保体育立法的质量，首先要全面准确地体现党和国家的路线、方针、政策，与党中央、国务院的各项重大决策相一致。要确实维护国家法制的统一，站在国家法制全局的高度，纠正和防止单纯追求部门或地方利益的倾向。同时，还要提高法规的前瞻性，避免朝令夕改，增强法规之间的协调性，避免相互矛盾抵触，并要提高法规文件结构、文字用语等方面的规范性，从形式上做到结构严谨，条理清楚，用语准确，文字简明，并便于操作。
为保证配套体育立法的质量，应高度重视立法程序问题。有学者指出，说法治的核心是程序问题并不为过，法治只有通过与之相适应的程序才能实现。〔11〕为此，必须严格依法把握体育立法的程序，按规定的步骤和方法有序地进行各环节的立法工作，坚持立法过程的民主化和科学化，克服和避免立法中的任意、轻率行为。原国家体委曾制定了《关于制定体育法规程序的规定》，近年在发布的其他规章中又有些新的规定，并随着对体育立法的重视使其工作过程日趋规范。但是，在原国家体委各部门在制定规章时，还仍存在一些不能完全执行法定程序、法规部门难以整体协调的问题，直接影响着立法的效力、效率和质量。目前国务院已对立法计划和有关工作程序提出了更为严格的规定。〔12〕在体育立法中，也必须尽快改变零打碎敲式的立法方式，加强立法的配套规划，严格执行和落实立法计划。法规的起草，应注重环节过程的完整性，在对实际调查研究的同时，还要有深入的法理研究和论证，并应进一步明确法规部门统一审查和领导审批责任制等立法程序制度。
提高体育立法的质量，还要对体育立法的效益问题予以足够的重视。立法效益是法规价值的一个重要方面，是法规功能的外在体现。〔13〕只有更加经济、合理、有效地进行立法，才会加强体育法规体系的建构进程。重视立法效益，既要重视立法的时间效益，动态地把握好及时、适度和超前的关系；又要重视立法的经济效益，以较少的劳动投入获得尽可能多的法规成果；还要重视立法的社会效益，实现法规对社会关系和利益机制的正确调整。
7 加快配套立法项目的拟制， 加强体育立法的相互促进与配合
《体育法》颁布实施以来，我国的配套体育立法工作又有了新的进展，已出台了20余件部门体育规章，特别是地方体育立法出现了迅速发展的态势，已有近30个有地方立法权的人大或政府制定了近40件地方性体育法规和规章，一个“以上带下、以下促上、上下结合、共同推进”的体育法制工作新格局正在形成。〔14〕但是，由于体育立法的基础比较薄弱，就现行体育法规的数量和效力层次的整体水平而言，与体育改革发展的需要仍存在着较大的差距，配套体育立法项目的拟制任务十分繁重。从国家体育总局的立法方面看，近几年完成的体育立法数量总体上数量不多，按照立法规划至2000年要出台的项目大部分尚未启动，列入行政法规的项目只有2件进行正式起草阶段、 中央级的体育行政法规和部门体育同行适用有效的尚不足百件，许多体育工作无法可依的问题还十分突出，地方立法较为集中且对中央立法呼声较高的体育经营与市场管理和体育场地设施保护等方面的立法进展缓慢，同时与其他部门的联合立法和沟通协调也存在不少问题。地方体育立法虽总数增长较快，但各地平均仍数量有限，有些省还是空白，且涉及领域不够广泛。
因此，当前配套体育立法工作的重点仍是要抓紧体育立法项目的拟制，加快起草体育法规规划案。一方面要积极扩大体育法规的拟制数量，继续进行当前体育改革与发展急需的重点和难点立法项目的研制，同时要根据建立体育法规体系的配套立法需要，尽快实现从重点突破到全面推进的转变。另一方面要努力提高体育法规的效力层次，根据规划创造条件多上一些国务院和地方人大层次的体育立法项目，并在适当时候开始考虑制定有关单行体育法的工作。
为了全面加强《体育法》配套立法工作，原国家体委曾经提出了“协同作战、立体进攻”的思路，〔15〕现应予以继续地强调和坚持。一是要搞好中央体育立法和地方体育立法地相互促进与配合。我国进入新时期以来，根据对历史经验的总结和解放思想的要求，通过新宪法和组织法的明确规定，我国正式确立了中央和地方相结合的立法体制，并呈现出良好的立法成效。但长期以来地方体育立法却是停步不前，近几年我国地方体育立法取得的较大成绩，不少是对过去滞后状况的补救，尚有大量的地方体育立法工作要逐步展开。要加强对地方体育立法的指导，突出不同地方的特色，发挥地方立法的优势，进一步形成中央与地方体育立法相互促进的局面。二是要主动争取各级人大与政府的领导和各方面的社会支持，加强体育部门与人大有关部门、政策法制部门和教育、文化、卫生、公安、民政、经济与市场管理等其他政府部门的联系与配合，克服和减少部门同立法上的冲突与脱节，努力扩大体育立法的社会范围和实施效果。
8 深入开展体育立法的科学研究， 提高配套体育立法的科技含量
提高我国配套体育立法的科学化程度，既有赖于通过法学和法制理论以及其他科学理论的研究，把握一般政治与管理运作和立法的科学规律，又需要在各个立法项目的操作过程中，展开专题调查研究和相关的理论研究，使体育立法项目的拟制过程成为科学研究及其成果不断转化的过程，为体育立法提供充分的科学理论与科学方法的支持。在体育立法的预测、规划过程中，特别是出于配套与完善需要而进行的长远和全局性通盘考虑中，往往需要进行多方面的调查、比较和需求与趋势的理论分析，表现出比较明显的科学研究色彩。而体育立法项目的起草拟制过程，也并非简单的文字堆砌和经验与技能性操作，同样离不开科学研究的直接参与。越是在现有基础上进行的配套与完善立法，受相关方面的制约和需严谨把握的关系就越多，对其进行深入研究论证的必要性就越大。采用软科学研究的方式研制立法草案已成为许多领域立法的普遍做法，近几年来体育社科和软科学研究中的立法研究比例也在上升。科学研究应成为配套体育立法中必不可少的重要工作。
为此，体育法制工作机构应不断加强立法工作的科研比重，积极吸收和转化各种科学研究成果并应用于体育立法的实际工作之中。同时，要注意借助多方面的力量提高体育立法中的科研成分和科技含量。全国人大常委会曾多次指出要发挥好专家在立法中的作用，包括组织或委托专家、学者起草法律。今年新一届全国人大常委会继续强调，在立法过程中要充分发挥专家学者在立法工作中的作用，实行立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合。〔16〕在目前国家体育总局和省级体育行政部门专门法制工作机构及其人员编制有限的情况下，组织和聘请理论工作者和科研人员参与体育立法工作，委托其承担体育立法项目的研制和论证任务，特别是对一些重点立法项目，组织一定的科研力量协同攻关，应成为提高体育立法科学化水平的一个重要方式。同时，还要有计划地组织和扩大体育立法研究队伍，发挥体育科学学术团体的作用，将体育立法研究纳入科研规划，开展体育立法的科技交流与学术研讨活动，为体育立法科学研究创设更好的智力条件。
标签：体育论文; 中华人民共和国体育法论文; 体育管理论文; 立法原则论文; 体育法论文; 法律论文; 地方领导论文; 国家部门论文; 工作管理论文; 时政论文; 行政部论文;